浅谈济南市农村拆迁过程中的问题与对策

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摘要：征地拆迁关系到民生和经济发展，与社会和谐稳定也息息相关。随着济南城市化进程的加快和市场经济的迅速发展，特别是在济南市中心城区在未来10年将扩大近一倍的大背景下，农村土地的征收征用将成为政府部门在很长一段时间内的重要工作内容。本文选取这一主题作为研究对象，主要分析济南市农村拆迁工作中遇到的新问题、新情况，总结其中规律，寻求其解决方法与对策。

关键词：济南市；农村；拆迁；对策

在我国城镇化脚步不断推进和市场经济迅速发展的进程中， 将有大量的土地被征收使用，农村土地是其中重要的组成部分。征地工作特别是农村的征地拆迁工作，在当前乃至今后很长一段时间内都将是经济社会发展的重要工作内容之一。因此，济南市的农村征地拆迁工作既关系到济南市经济的发展进程，也关系到济南市社会发展的和谐稳定。做好当前农村征地拆迁工作，使该工作既能积极服务于各项社会经济建设，同时又能切实保护广大农民的根本利益，是实现济南市“四个中心”建设，打造“现代泉城”的必然要求。本文以此为出发点，研究济南市农村拆迁问题，对济南市农村拆迁过程中存在的问题进行系统研究，并据此给出对策与建议。

一、济南市农村征地拆迁过程中存在的主要问题分析

（一）农村征地拆迁法律法规不健全

农村的征地拆迁工作想要良好运行，就需要相关法律法规给予保障。从我国农村征地拆迁使用的现行法律规范来看，农村征地拆迁的主要法律制度依据就是由《宪法》、《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《物权法》中的一些若干规定构成，此外还包括《征用土地公告办法》和各地地方政府制定的一些农村征地拆迁方面的管理条例与实施办法，其拆迁程序则一般参照《城市房屋拆迁管理条例》执行①，因而缺少有针对性、系统性和可操作性的法律法规，存在诸多的不完善之处，难以适应市场经济条件下农村征地拆迁的要求，无法解决目前农村征地与拆迁中存在的诸多问题。

（二）补偿安置标准制定不完善、方式单一，补偿安置工作进展缓慢

近些年来，随着房地产价格的一路走高，土地拍卖价格随着时间推移也一路上扬，由于拆迁时间、拆迁区域的不同，极易造成济南市行政区划之间、同区村镇之间、不同项目征地户之间得到的补偿价格、安置房屋面积相差悬殊，贫富差别越来越大，攀比心理不断增强。如同在济南市东部历城区，港沟办事处所辖田庄万达项目拆迁，房屋补偿款约为13000每平方米；但鲍山街道殷陈村旧改拆迁，房屋补偿款仅为600余元每平方。由此导致突击搭建违章建筑、临时改变房屋用途，拖延拆迁时间等现象的频繁发生。一旦有个别村民通过这些方式钻了漏洞得到实惠，就必然导致村民对补偿标准产生质疑，心理失衡，继而对征地拆迁产生抵触情绪，或跟风拖延观望，使征地工作出现问题。

补偿方式相对单一。当前，征地安置的主要途径是以货币形式一次性发放安置补助费，即一次性货币安置。这种方法简单明了，操作性强，只需按政策法规制定的标准对安置款项进行计算，并发放到人即可。因此在实际操作中，征地补偿多使用该方式进行，如鲍山街道菜鸟项目征地拆迁中，一亩地的补偿款为17.6万元，签订合同、发放到手，拆迁工作即完成。但事实上，货币安置虽能保证征地工作快速推进，暂时解决被征地农民的生活问题，但对其长远生计的解决却助益不多。失地农民手拿补偿款却不会理财，挥霍无度，坐吃山空，因拆致富又很快返贫的现象时有发生。这种单一的货币补偿方式，使很多农民产生离开土地就无所归依的不安全感，进而导致土地难以征用。

另外，补偿安置工作中也存在一些阻碍征地拆迁工作顺利推进的因素。如补偿安置项目进展缓慢，重项目进度，轻安置建设的现象时有出现，有些项目征地已经完成，地上物清理完毕，安置房的建设却迟迟不能落实。村民长期租住房屋，过渡期不断拖长，影响村民的正常生活。同时，部分安置房屋在选址、规划、设计、建造等环节上，未作充分的调查论证，也未与被拆迁人进行充分的沟通协调，了解其真实意愿和居住要求，结果往往导致拆迁安置用房在户型质量、小区绿化、物业管理、配套设施等方面与被拆迁村民的要求差距较大。如鲍山街道殷陈村拆迁安置房项目规划中的小学选址由于种种原因长期不能落实，引起群众不满。这些因素都在客观上造成了部分被拆迁人拖延时间、滞缓拆迁。

（三）产权权属不清，房屋性质及用途难以认定，双违问题突出

在农村征地拆迁过程中，被拆迁房屋的权属不清问题比较突出。大量农村房屋土地权属存在未登记、错误登记、重复登记、登记资料不全等现象。还有一些村土地使用权证未能及时发放到人，由村里集中代管，存在不少历史遗留问题。

而房屋性质用途的认定问题，近年来在农村征地拆迁中日益突出。由于不同用途性质的房屋在拆迁中存在较大的补偿差异，因此，私改房屋性质用途的现象大量涌现。如将住宅用房擅自改为工业性质或经营性质的房屋，或者将住宅附属用房（农用仓房）、工业性质的房屋擅自改用为住宅性质的房屋，甚至还有将集体土地改变为国有土地性质的房屋等状况时有发生。这都造成拆迁中问题和矛盾不断积累，使拆迁工作陷入被动。

除此之外，农村征地拆迁过程中，由于利益的驱使，还出现了大量的双违建筑，成为难以根除，影响恶劣的毒瘤。在拆迁工作实践中发现，一旦某一区域有动迁的消息，或其周边区域进行了动迁，很快该地就会出现抢种地上物，抢搭抢建等状况，出现大量的双违建筑。这些双违建筑或涉及土地违法、规划违法，或影响市容市貌，造成安全隐患，更重要的是由于其中很多建造时间难以界定，导致政策处理难度增大。部分双违建设在动迁过程中确实通过一些政策漏洞得到了好处，获得了额外的不当利益。这就反过来催生了更多的违建，也进一步加大了违建管理工作的难度。

（四）各相关部门间缺乏统一调度，宣传和信息公开工作不到位

基层政府组织是承接征地拆迁任务的主要力量，某些街道办事处在很长时间内，都把征地拆迁工作作为主抓的重点工作内容之一。如鲍山街道办事处目前就承担了多个省级、市级重点工程的拆迁任务，可以说办事处把大量的人力和资源投入到了拆迁工作中去。但是，房屋拆迁是一项需要各方协调，共同努力的综合性较强的工作。不仅涉及到基层政府、被拆迁村民，还涉及到拆迁项目施工方，村两委，项目征地范围内国有土地持有者，区乃至市级政府相关负责部门等方方面面。基层办事处权力有限，在与许多相关方的工作对接中，往往出现沟通不畅、拖延耽误、利益冲突等难以协调的问题，这就需要各部门之间能够增强全局意识，责任意识，统一调度。

当前，在征地拆迁过程中，宣传不够到位，信息不够透明的情况依然存在。许多拆迁宣传工作流于形式、力度不够、针对性不强，不能切实从被拆迁人的角度出发，把拆迁与济南市社会经济发展，与被拆迁人个人利害得失之间的关系说透彻讲明白。拆迁补偿政策的宣讲解释不到位，是被拆迁人由于对政策产生误解，即怕吃亏，又想钻空子，也使一些确有实际问题的群众不能及时明确的表达自己的利益诉求，造成一些拆迁户产生观望和抵触心理，影响拆迁进程。而征地拆迁款的发放、使用，安置房的建设、分配情况，各拆迁户的拆迁面积，补偿款项，“钉子户”的处理方式等等信息也都需要及时向全体被拆迁村民进行公开，否则也会给拆迁工作带来负面影响。

二、济南市农村征地拆迁问题的解决途径与对策

（一）健全完善相关法律法规，确保有法可依

农村征地拆迁中相关法律缺失，政策供给又相对落伍，这是造成农村征地拆迁中矛盾突出的重要根源。因此，规范土地征收行为，保护当事人合法权益，尽快制定一部系统的农村征地与拆迁法十分必要。就法律制度的设计而言，首先应当根据宪法的原则精神，既要满足社会公众利益的需要，防止土地财产权人利用无可替代的垄断地位漫天要价，以保障政府的征收权，进而达到维护和增进公共利益的目的；又要防止政府滥用行政权力，蔑视公民基本权利而侵犯公民个人利益，以保护集体和公民的土地财产权。尤其在补偿原则上必须要充分体现这种平衡。同时，应当总结近年来农村征地拆迁实践过程中的经验和教训，对一些具体政策和实际问题进行深入的分析和研究，把成熟的经验和做法，用立法的形式固定下来，制定出合乎民意，并具有较强针对性和指导性的法律法规。确保农村征地拆迁工作有法可依。

（二）为长远计，建立多元化的补偿模式和安置模式

目前实行较多的货币安置方式，易出现“分光吃光”的现象，并催生“无土地，无工作，无社保”的三无农民。对保障农村的社会稳定和解决农民的长久生计问题都十分不利。因此征地拆迁的安置补偿工作不仅要解决当下的农民安置问题，更重要的是要着眼于未来，以拆迁为契机，打造农民的“造血功能”，为其实现自我发展提供便利。

当下亟需建立以货币补偿为主，其他补偿安置方式为辅的多元化补偿安置机制。各地可根据实际情况，采取留地安置，股权补偿，壮大农村集体经济等多种形式对失地农民进行补偿安置。国有土地留地安置，即将被征收土地中一定比例面积的土地作为“村留地”，在“村留地”上创办经济实体，同时对失地农民加强职业规划和职业培训，吸纳其进入上述经济实体中就业，这样就解决了部分失地农民的就业问题，给他们找到了长期稳定的谋生途径，从根本上解决了失地农民的后顾之忧。股权补偿则是尝试将补偿款项以入股分红的方式投入到投资者的新建项目和企业中去，以后在经营过程中按出资比例进行分红，使拆迁开发带来的利益能够为所有人共享。这样不仅可以增加农民征地拆迁的积极性，还可以帮助农民增加收入，实现共赢。通过拆迁补偿来壮大农村集体经济，即通过村级集体经济组织在征地补偿款中的按比例留成，加大对这块资金的监管力度，指导村集体将其应用投入到发展再生产，完善基础设施建设或改善被征地农民的居住、工作、就业、上学、医疗等基本生存条件方面。依靠集体的力量带动全体村民，实现共同富裕。

（三）做好前期确权工作，严格执行政策，大力整治双违建筑

要保证拆迁补偿工作的顺利推进，就必须坚守政策底线，严格执行政策，使拆迁补偿工作的整个过程都公开公正、阳光透明。对房屋土地的确权工作要进一步加大投入，在拆迁前期就需要进行充分的调查取证，认真细致的进行核实归档，本着“不让老实人吃亏”的原则，对经过核实权属性质无误的土地房屋按标准进行补偿，同时严格执法，对造假、私自改变房屋性质用途等行为严厉打击，绝不姑息。

针对双违建筑这一当前拆迁过程中的工作难点，各个职能部门需要进行通力合作，各街镇、国土部门、城管部门、交通部门等需要协同作战，采取果断行动，坚决制止其违章违法行为，特别是对一些违反土地利用规划，违反国家宏观调控政策，妄图通过私搭乱建双违建筑来在征地拆迁过程中获取不当得利的行为，要敢动真格，发现一批，查处一批，拆除一批。同时各街镇在日常工作中就要特别注意辖区内双违建筑的苗头动向，通过村两委做好前期管控工作，防止拆迁热点区域内双违建筑的大面积出现。

（四）创新工作方法，加大力度做好宣传工作与信息公开

要破解征地拆迁的多种难点，关键还是在人。政府机关、工作人员的思想意识，沟通手段，工作方法等都是决定拆迁补偿工作能否顺利开展的重要决定性因素。特别在当前资讯发达，农民文化程度不断提高，政府向服务型政府转型的大背景下，如何更新知识，转变思维，创新拆迁工作方式方法就成为一项重要课题。近年来，济南市各街镇在拆迁工作中总结经验，都推出了一些新的拆迁工作方法，取得了较好的反响。如CBD拆迁中设置楼座奖、单元奖，即楼座或单元不出现钉子户，按时动迁，则全部居民都可获得一定奖励；港沟街道实行模拟拆迁，在拆迁前即对拆迁全过程进行多次模拟，提前预判其可能出现的问题，准备好解决方案。鲍山街道也在这方面进行了积极有益的探索和尝试，如对拆迁进行沙盘推演，设立应急预案；在拆迁中发动同姓亲族做“钉子户”工作等，都收到了预期效果。

拆迁工作中的信息公开和宣传工作需要得到特别重视。当下，公众维护自身权利的意识日益提高，农民也不例外。特别是面对土地、房屋征收这样的大事，知情权是其最迫切要求的权利之一。因此，拆迁工作必须在阳光下运行，全部信息都要向被拆迁人进行及时公开。如拆迁依据的政策法规，拆迁的性质，是属于商业征地还是属于旧村改造，项目的初步规划，拆迁补偿的标准依据等，避免暗箱操作。同时要进行双向沟通，及时征询被拆迁人的意愿，采纳其合理的意见建议，尊重其基本要求，并接受其监督。

政府工作人员还要深入村民进行耐心细致的走访宣传工作，了解村民的思想动态，细致宣传党的相关政策，宣传征地拆迁对集体、对个人带来的长远好处和意义。特别对一些“钉子户”、“上访户”，更要一户户走访，一次次上门，不厌其烦，一个人一个人的做工作，以理服人，以情动人。化解矛盾，保证拆迁工作的顺利推进。

[注释]

① 我国农村征地与拆迁法律制度完善研究》刘峰

（作者单位：中共济南市委党校公共管理部，山东 济南 250000）