政府信息公开制度初探

李主峰　郑凤

【摘要】政府信息公开是宪法关系中公民权利与国家权力关系的连接点和表现方式之一。文章在论证公民权利与政府信息公开关系的基础上，分析了政府信息公开条例实施以来取得的成绩和不足，认为私权利与公权力的和谐发展是政府信息公开的基础，为此应提高政府信息公开的立法层级，完善政府信息公开法律制度。

【关键词】政府信息公开 私权利 公权力 平衡

自2008年《政府信息公开条例》实施以来，我国政府信息公开取得了不少成绩，但也存在一些不足。我们应立足公权力与私权利的协调发展来实现政府信息公开。

政府信息公开与公民权

国家权力和公民权利的关系是宪法理论中的重要问题。现代国家在合理统治和管理社会、服务社会的同时也受制于社会，政府信息公开在这一过程中通过平衡公权力与私权利来推动社会和谐发展。

政府信息公开是政府的法定职责。英国思想家洛克在《政府论》中曾指出：“公开政府信息是政府职责范围内的义务，是法治社会公权力行使的法定要求。”法治社会需要设置有效机制对公权力进行有效的监督和约束，从而保护公民私权利，监督公权力合理与合法地运行，政府信息公开有利于通过公民监督权力来制约权力滥用和腐败，调剂社会资源配置，维护社会稳定。当今世界大多数国家都将政府信息规定为政府的法定职责。美国总统约翰逊曾说过，在国家安全许可范围内，只有当人民能够得到全部信息时，民主政治才能最好地运行。因此，公开政府信息是政府职责范围内的义务，是法治社会公权力行使的法定要求，也是民主政治文明的重要特征。

公民权利的实现是政府信息公开的推动力。人民是社会发展的真正动力，是社会精神生活和物质生活的创造者。法律作为人类精神文化产品也是由人民创造的，法律应明确规定公民首先应知晓自己的权利以及实现权利的方式、途径、法律救济，然后实现自己的权利，在实现权力过程中发现并解决问题，这一过程本身要求政府公开信息，通过私权利的实现监督公权力，推动公权力合法运行。可见，公民权利的实现要求政府必须在以公开为原则基础上的信息公开。公民权利的实现是民众社会能力和作用的体现，这就天然地要求推动政府信息公开。

政府信息公开是公民权利实现的基本条件。政府作为社会的管理部门，掌握着重要的信息和社会公共资源，公民拥有信息量的多少关系到公民权利实现与否、公民权利的实现程度及公权力的合法性。公民权利实现的基础必须是对政府信息及相关公共政策的知悉和获取的权利。现代文明政府的最低标准就是要求政府信息必须公开，政府是服务机构，通过给公民提供信息服务来实现公民的基本权利。现代法治政府以依法行政为己任，政府的一切行为都要纳入法治轨道。政府信息公开是人民主权实现的基础，政府公开信息和公民获取信息是公民实现知情权、参与权、表达权、监督权等四大基本权利的基础，也是建立阳光政府的基本保障。

公权力的行使要以法律法规授权为唯一根据，而公民权利的行使以法律设定禁止规定为例外。任何法律、法规、规章均不能剥夺宪法赋予公民的基本权利。公权力与私权利的平衡就是严格遵循宪法以及宪政理念，各司其职，和谐运行。人民主权是民主宪政的基本要求，公众是推动政府信息公开的力量源泉，国家权力是私权利实现的保障。

政府信息公开条例与公民权利保障

条例实施以来的实践情况。《政府信息公开条例》于1998年作为立法研究课题立项，2008年5月正式实施，在实践中取得了一定的成绩：一是在司法实践中，最高人民法院颁布的《最高人民法院审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》于2011年8月13日起施行，为公民权利实现创造了司法救济条件。二是政府部门也相应做了大量工作。政府建立网站、公布机关职能、公布土地使用状况、政府采购等，此外，各部门还在年初公布政府信息公开年报。三是学者们也积极进行了丰富的理论研究，在对中外政府信息公开进行了大量的比较研究基础上，提出了完善我国政府信息公开的设想。四是民众要求政府信息公开热情高涨。现已完成初步的理论准备和实践经验的积累，但也存在不足。民众热情高，提出许多相应问题要求政府给予答复，但未能得到解决和满意的答复；提起诉讼不予立案，公民权利得不到应有的保护；公权力在某种情况下的不作为和滥作为，上述现象时有发生。公民权利的保障和政府行政监督亟待加强，司法监督的可操作性和技术性有待提高。

条例对公民权利保障性不足。一是立法层级不够导致政府信息公开范围的有限性和公民权利保障的有限性。我国《政府信息公开条例》第二条明确了政府信息公开是狭义的，政府信息中的政府仅指行政机关，而影响公民权利的政府信息应是广义的。公民权利的内容涉及社会经济、政治文化等多方面，这些权利属于基本权利，应由宪法规定。我国宪法明确人民主权原则并通过公民的权利、义务及国家机关等章节加以落实，明确了私权利与公权力的关系，公民基本权利的实现需要制度和法定程序保障，必须由法律规定。同时公民基本权利不仅涉及政府信息公开，还涉及司法和立法信息公开，也要求法律统一规定，政府信息公开有待于进一步提升立法层级。

二是公权力与私权利不平衡，公权力过于强大。主要表现在以下方面：政府在对待申请公开的信息还保留有相当大的自由裁量权，在某种程度上还有可能为实现实质意义上的政务公开留下障碍；拥有直接利益关系的公民处于决策和获取决策过程的边缘地带。政府信息公开过程中参与主体的有限，申请政府信息公开应为有利害关系的人，否则得不到政府部门的同意；诉讼主体有限，按照行政诉讼法规定行政诉讼适格主体应是利害关系人，相当部分人的监督权利受限；法律冲突存在，出现政府权力过大现象。例如由于保密法等的限制，易于政府以保密为借口，限制公民参与政府信息公开与决策，法律冲突可能导致公民权利受阻。

三是政府信息公开逻辑起点规定不明确。知情权无明确宪法依据，信息公开权利救济制度不完善。行政复议是“老子审儿子”，行政诉讼原告资格限制过多，公益诉讼受影响，出现制度偏颇和实践障碍，缺乏对信息获取的明确保障。

平衡公权力与私权利，实现政府信息公开

公众是推动政府信息公开的力量，政府是推行这一制度的力量，必须保持公权力与私权利的平衡，既要保障公民权利的实现，又不得影响他人权利的实现，充分发挥公权力的保障作用和私权利的监督作用。

提高立法层级。第一、广义的政府信息公开只能由法律规定。政府信息公开条例中的政府信息是狭义的，从行政立法看无可争议。但公权力体现在立法、司法、行政等各领域，不仅涉及行政信息，还涉及司法信息，行政立法权只能在其职权范围内行使，不得越权。作为宪法基本原则的人民主权原则的实现以及宪法公民权利的实现，要求政府信息公开应为广义的，只有法律才能界定国家全面权力。第二、法律效力等级提高有利于公民权利的保障。从法律救济层面看，行政诉讼是依据法律参考法规，法律层级提高有利于公民权利的法律救济。第三、加强权力监督。行政法规的立法主体是权利实施的主体，自己限制自己的权利，容易出现偏颇，行政司法过程中按照自己制定的规则处理问题，既当运动员又当裁判员，即使实体和程序无问题，也容易引发误解，自己不能当自己的法官。

加强制度建设。在知情权是权利理念基础上完善政府信息公开制度。在公开范围、方式、方法，救济途径等方面都应有一整套完整的制度。洛克在《政府论》中说道：政府所拥有的一切权力，只是为社会谋幸福，决不允许任意妄为，权力的实施必须通过明确公开的法律来保障。国家行为必须公开。要明确政府信息公开是原则，不公开是例外，例如应该修改“根据自身生产、生活、科研等特殊需要”条款特定限制和主动公开条款限定，扩大公开范围，涉及政府行政管理成本和行政权力的廉洁问题、社会公共产品和公共服务的质量和公平问题、社会公共安全问题等均应公开。

完善法律救济保障私权利。1789年颁布的法国“人权宣言”就曾明确宣布，凡权利无保障和分权未确立的社会就没有宪法。公民权利的保障从过程看可分为事前、事中和事后保障。事前通过立法明确公权力与私权利的关系，事中通过执法检查发现问题并解决问题，事后的法律救济是公民权利保障的最后屏障。在政府信息公开中，公权力对私权利的法律救济途径目前看是通过行政手段和司法手段，具体包括行政复议和行政诉讼等。《政府信息公开条例》第三十三条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。收到举报的机关应当予以调查处理。同时也规定公民、法人或其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼，将适格的主体界定为利害关系人以特定利益为前提，限定了为社会公共利益提起诉讼。因此应扩大政府信息公开诉讼主体资格的范围。

【作者分别为齐齐哈尔大学哲学与法学学院讲师，齐齐哈尔大学哲学与法学学院教授；本文系黑龙江省哲学社会科学基金规划项目“公民权视野下的政府信息公开法律制度的完善”阶段性成果，项目编号：2010E30】

责编/边文锋