政府责任：制度逻辑与实现路径初探

赵蕾

摘 要：政府责任内涵的广泛性和本质的复杂性，导致了其在实现过程中遭遇的一系列困境，同时也催生了若干责任追究机制的产生和逐渐演进。从行政问责制到高官问责制，体现了政府责任诉求在制度层面的逻辑演进经历了制度内涵、价值原则以及制度程序的深化与聚集，这使得政府责任的实现路径日渐清晰。

关键词：政府责任；行政问责；高官问责

中图分类号：D60 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）08-0173-04

公共责任是现代民主政府的一种本质属性，但这一本质属性的实现却需要一个漫长的践行过程。做为政府责任的追究机制，问责制度的产生正是缘于政府责任在实现和承担过程中遭遇的现实困惑，从行政问责制度到高官问责制的探索与发展，也印证了公共责任日益清晰的制度逻辑。

一、理解政府责任

政府责任的基本内涵及其本质属性，决定了其不可能自发实现，而一系列现实困惑促使人们不断去探求政府责任的实现逻辑。而对政府责任基本内涵与存在形态的理论认知，是促成政府责任从观念向制度的现实转变，并最终内化为政府属性的基本前提。

（一）政府责任的内涵

尽管公共行政学界对政府责任的关注由来已久，但关于责任及政府责任的解释从来没有定于一宗。如美国学者斯塔林认为，行政责任的内涵主要包括六个要素，即回应、公正、效率、法定程序、承担主体以及诚实 [1] 。我国学者张成福则把政府责任划分为广义和狭义两种，广义的政府责任指政府的社会回应，即政府能够积极地对社会民众的需求做出回应，并采取积极的措施，公正、有效率地实现公众的需求和利益；狭义的政府责任主要指法律责任，即政府机关及工作人员违反法律规定的义务，违法行使职权时，所承担的否定性的法律后果 [2] 。

笔者认为，最广义上的政府责任应该包括五层含义：（1）责任内容，即所谓“应该做什么、不应该做什么”的问题，这是政府承担责任的基本前提；（2）责任依据，即政府所承担责任的法定或制度凭据，这是责任的合法性基础；（3）对责任的解释与说明，即“为什么要这样作为或不能这样作为”，这是责任的合理性基础；（4）对否定性结果的承担，即“没有正确的作为或不作为会怎么样”，这是政府责任机制的运行要件；（5）道德观（责任感），即政府（主要是指行政人员）作为责任主体，其“在主观上应该或决定如何作为”，这是责任自律的伦理要件。

现代政府的责任内涵体现了伦理学、法理学、政治学和行政学等多视域的价值诉求，并在系统层次上相应地体现为道德责任、法律责任、政治责任和行政责任。①

（二）政府责任的现实困惑

政府责任的实现不具有自觉性，在公共权力的行使过程中，如果缺乏刚性的制度保障和维护，政府责任往往会被忽视、歪曲甚至践踏。因此，尽管道德通常具有渗透一切领域的张力，却往往被期望转化为制度或规则，以便能够对公共领域产生更加深刻和广泛的影响。

通常，一种观念在获得人们主观上的普遍认同后，会通过习俗、舆论、信念等方式得以传承，但这种方式是柔性的，并不具有强制性。对于那些肆意或无意中践踏这种“认同”的人，除了借助精神上的压力（或者至多是道德与价值观念上的谴责和唾弃）之外，抽象的“观念”显然是无能为力的。

相比之下，制度作为一种有组织的保障和固定程序的刚性力量，理论上可以解决责任观念在实现过程中产生的上述困惑。制度是用于共同体内的、众所周知的、由人创立的规则，它们抑制着人类交往中可能出现的机会主义行为，并无例外地对违规行为施加某些惩罚 [3] 。制度一旦被制定、颁布并生效，就会成为一种外在于人的言行和内心世界的客观存在，并往往以强大的物化力量（如武装机构、权力部门等）为支撑和后盾。个人可以不赞同它，但通常不可以反抗它，因为违抗和破坏的结果将不只是舆论的谴责，更可能是物质利益、自由甚至生命的被剥夺。制度的这种特性，使得一定的观念和原则能够依靠权力，强制性地转化为规范加以推广，并要求人们普遍遵守。

从另一个角度来说，制度之所以被设计出来是因为被人们发现，个体理性往往可能导致集体的非理性。解决这种冲突的办法不是否认个人理性，而是设计一种制度，在一定程度上满足个人理性的前提下，达成集体理性。制度的价值就在于提供一种可以普遍遵循的规则，它告诉人们可以做什么，不可以做什么，并进一步提示人们应该怎么做。因此，恰当的制度有助于限制和消除冲突，促进人们之间的理性合作，降低复杂系统中的协调成本，进而从根本上保护个人的自由领域。

因此，制度之于政治事务的价值在于，较之任何个体的雇员的奉献，制度的长期奉献会更加可靠，并由此构建着相互信任。例如，对于金融市场的可信度而言，赋予中央银行以抑制通货膨胀的职责远比将这一任务指派给一位其任职时间不会超过下次选举的当选政治家要高明得多 [4] 。如前所述，政府责任的实现一方面取决于其所处的政治气候和公职人员的素质与修养，但更多的要依赖系统、完整的制度来促使和加强政府责任的实现。

二、行政问责：政府责任的实现机制

仅仅停留于观念上的认知并不是公共行政的研究任务，现实的问题是如何通过制度的构建保障和约束这种责任。世界各国的行政实践表明，行政问责制是建立责任政府的重要途径，其运行价值在于通过对政府责任的制度化约束与追究，实现政府责任理念的落实和公共权力的合法运行。

（一）行政问责的制度内涵

关于行政问责制的内涵，学界已经开始了探索性的研究。有学者认为，所谓“问责制”，是指对政府及其官员的一切行为及后果都必须而且能够追究责任的制度，其制度实质是通过各种形式的责任约束，限制和规范政府权力与官员行为，最终达到权为民所用的目的 [5] 。我国学者毛寿龙认为：就形态来说，问责制主要有两种，一是行政性问责，一是程序性问责。前者的依据是行政性的。……程序性问责的依据都是法律性的。行政性问责往往是责任政府运作的开始，但要使责任政府稳定而有效的运转，就需要进一步走向程序性问责 [6] 。

在结构设计和运行程序上，行政问责制表现为监督主体通过“问责”这样一种法制化的手段，对政府及其公务人员的行为进行的监督。在国家治理结构的设计上，行政问责的制度诉求意味着宪法和法律是政府及其行政人员施政的准绳；公民的权利与义务受政府的切实保障，公民的理性需求得到有效回应；政府为其渎职、失职与违法行为承担相应责任；受政府及其行政人员公务行为损害的公民，有权获得补偿或赔偿 [7] 。

此外，行政问责制度还被赋予了更加深刻的民主含义和政治意蕴。它还要求政府应该时刻考虑公众利益和福祉，并对其决策的依据、运行程序以及结果做出合理的说明和解释。

（二）行政问责的制度价值

行政问责制度的现实效应即在于，它可以在一定程度上促使政府及其公务人员更负责、更科学的行使手中的公共权力，从而在根本上保证执政为民的权力初衷。

第一，行政问责要求政府承担全面责任（即不仅承担行政责任、法律责任，更要承担相关的政治责任和道德责任。）这对于官僚体系在运行上的持久性和合法性起到了根本上的保障作用。第二，行政问责要求责任与权力挂钩。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不易的经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[8]行政问责制度将关注点锁定于对权力的监督，这在理论上可以避免传统官僚体系中存在的责任的间接性与断裂性，及其导致的责任划分模糊不清甚至权力寻租与腐败困境。第三，行政问责制度不仅包括对于失范行为的追究和惩罚，还包括对于不作为或作为不力的行为进行追究和惩罚，这是传统官僚行政中消极懈怠、“不求有功，但求无过”等思想的极大克星。第四，行政问责运行方式的多向性，即不同问责主体的互动运行，致力于构建一种更为契约化和更具参与性的责任关系，摒弃了传统官僚体系中单向的责任原则，突破了传统官僚体系封闭性的束缚，更加符合公共行政的运行规律。第五，行政问责制度中引入了道德变量，致力于从内而外的实现行政组织生命力的持续性，进而有效地修正在传统官僚体系中将行政人员视为是没有个人主张和思想的“机器配件”的观念。只有当行政问责制度作为一种有效的监督手段在公共领域中无时不在、无处不在时，才能及时发现政府行为中的偏差和失误，并及时做出相应处理。与此同时，亦可以起到一种预警作用，防止类似的问题重复发生。

（三）行政问责的制度功能

作为政府责任的实现机制，行政问责制度主体、客体以及责任内涵的广泛性，决定了其功能的复合性。具体而言，行政问责的制度功能包括：

1.惩罚功能。与问责联系最紧密的第一个要素是惩罚或制裁。贝恩（Robert Behn）认为，“那些我们希望能予以问责的对象十分清楚问责的含义：问责即意味着惩罚。”[9]行政问责制度通过使政府机关及其行政人员承担否定性的后果，使行政失范、滥用公共权力、损害公众利益以及破坏公共秩序的行政部门或行政人员得到相应的惩罚。

2.补救功能。行政失范行为必然产生一定的否定性后果，损害相关部门、组织及个人的权利。行政问责制通过阻止、矫正和追究行政失范与违法行为，恢复被侵犯的行政、政治和社会秩序，并责令责任者赔偿失范行为造成的损失，恢复受侵害方的权利，从而实现其对于公共秩序与政府责任的补救性功能。

3.预防功能。行政问责通过对行政失范与违法的个体和组织的惩罚，教育其本人乃至其他行政人员以后不再实施类似的行为，遵守共同的行为规则与契约，预防行政失范行为的继续发生。

4.维护功能。行政问责制度通过对行政失范行为主体的惩罚、教育，从根源上起到了维护秩序的功能。在这个意义上，行政问责既是对行政权力运用的一种制约和监督，也是对应然的政治、法治和社会秩序的一种修复。

三、高官问责：行政问责的核心机制

高官问责制是行政问责制度体系的核心组成部分，是指当行政高官未能认真履行自己的职责，或在履行职责的过程中滥用行政权力、违反法定职责和义务，或在工作中造成重大失误和损失时，由特定主体追究其责任，令其承担否定后果的一种责任追究制度。尽管在不同的制度规范中关于“高官”的范畴会有不同的界定，但不可否认的是，对其进行问责必然是行政问责中最复杂的核心机制。

（一）高官：问责核心与技术难点

众所周知，人是组织中最多变的因素，较之组织责任的追究，个体责任本身就相对复雜，而政府高官又是政府组织中最特殊的个体，因此对其进行问责必然更具难度。

1.核心地位使高官成为问责关键

现代政府的行政机关都有一批居于或接近顶层的政治官员，他们从事的是由行政各部和机构领导指定的非专业性工作，并且参与顶层的行政管理 [10] 。国家行政管理的质量在很大程度上依赖于这些特殊的政治官员。正如依法治国的关键是依法行政，责任政治的关键也必须将问责对象锁定行政部门的高官[11]，所谓“纲举目张”，锁定了高官，就抓住了责任体系中最关键的环节，因此，政府官员，尤其是高级官员必须承担起最主要的政府责任。在行政问责制度的研究中，有些学者甚至直接将行政问责制度等同于对官员的问责过程。

2.掌握重权使高官成为监督的重点

在一个行政组织或机构中，“高官”往往指“领导集团”里居于高位并承担主要责任的那些“行政首长”、“主要官员”、“领导干部”等。其最突出的身份特征就是手中握有“重权”，并承担“重大责任”。所以通常而言，他们应是问责与监督的重点，因为他们握有重权而且掌握的权力比较集中，所以腐败的可能性更大；他们同时又是问责与监督的难点，因为他们拥有的能量比较大，对其进行问责往往缺乏足够的制度支持和权力保障，监督起来非常困难。

3.承担重责使高官问责过程异常复杂

尽管从政府责任体系来看，所有政府公务人员都要承担一系列责任，但相比之下，行政官员，尤其是行政高官承担的责任要比一般行政人员复杂得多。首先，行政高官承担着更多的政治责任，这是行政问责体系中最为复杂的责任层次，不仅因为政治问责主体的广泛性，更因为政治问责的发展往往与现代责任政府的构建进程紧密相连；此外，政府高官往往应是社会精英的代表和道德表率，因此承担着更重大的道德责任。

4.职责性质增加了对高官问责的技术难度

这主要体现在两个方面：一是由于政府官员工作内容很少是具体性的，而多具宏观性和战略性，在很多情况下要依赖高官自己的理性判断，并正确运用其被授予的自由裁量权。而这类行政行为及其绩效因缺乏精确的评价标准，正是行政问责和政府绩效管理中最难以量化的操作环节。二是政府官员往往是政治任命，或者至少有一定的任期限制，这就造成了一种令人不适的关系：他们要么创立一些自己无法熬到成功的事业，或為获得名誉而进行短期冒险 [12] 。这种任期与政绩之间的尴尬关系，使得对政府官员的问责与监督失去了一个适宜的现实基点。

（二）高官问责制度的通用程序

高官问责制度不仅是一种单纯的技术设计，更是一种弹性结构和动态的运作程序。其运行环节一般包括：官员失范行为的发现、官员责任的解释、官员责任的评估、官员责任的追究，以及问责失当的救济等。

1.官员失范行为的发现

在问责制度中，首要的执行环节是对官员是否存在行政失范行为，以及是否有必要启动问责机制的判断。需要强调的是，并非所有的行政失范行为都需要经由问责机制来追究其责任。与此同时，官员问责又不应局限于某些重大决策失误或事故的责任追究上，而应该更广泛地涉及政府官员的隐性失职、决策失误、用人失察以及其他一些的“延时”体现的问题和失误。其有效性需要三方面的保障：一是一套精确科学的责任标准体系，使得大部分行政行为都能够以具体化的指标或参数体现出来，成为坐标系中精确而不是抽象的一个点。二是广泛的参与主体。政府官员行为所涉及的是管理行为中最为复杂和难以把握的领域，因此广泛的参与和论证理应成为判断官员行为的重要手段。三是一系列完整且相对独立的问责监督机构，这些机关必须以监督政府行为，尤其是高级官员的行为做为自己的核心使命，同时不能受到其他权力主体的过度干预或控制。

2.官员责任的解释

在问责制度进入操作性层面之前，必须要解决的问题是标准、原则以及政策和制度的适用与执行。这是因为，即使理论上责任的划分已经十分明确，但在实际运行中，静态的标准体系并不能自动产生一个评价程序。一直以来，“解释”的价值被局限于司法领域，这个误解在很大程度上导致了在行政领域，尽管相关的制度法规日趋完善，但行政失范行为却屡禁不止，甚至有增无减。根源就在于对某一项制度缺乏科学统一的“解释”程序，不同的官员与执行人员对同一项制度或政策往往持有不同的理解和定性，导致责任的追究和处理结果五花八门，甚至大相径庭。在问责制度执行过程中，责任的解释应该经历一个“三段论式”的系列过程：首先以法律法规或政策内容为大前提，其次，以需要问责的事由作为小前提，最后进而共同得出处理结果，即相关人员必须根据特定情况下特定责任事件的性质和状况，对相关的法律法规做出理解和解释，并对官员行为产生失范现象的责任性质进行诊断。

3.官员责任的评估

在责任解释提供了具体的、可操作性的责任依据之后，即要将其应用于特定责任事件中，对官员失范行为进行具体化的责任评估，这种评估通常是多维的、系统的，首先在责任内容上，应针对决策、执行过程和执行效果三个环节，构建完整的责任规程，一旦发现决策失误或执行不力，即可以遵循相应的责任链条，追究相关行政人员的责任。第二，在责任标准上，应当全面包括官员责任的事实标准与价值标准。其中，事实标准包括两层内涵，即公共政策成本与效益的比值，以及政府应该具有的政策执行能力与实际投入能力的比值；价值标准主要涉及公共政策对经济发展和社会公正产生的影响。第三，在评估指标上，制度设计应有效协调定性标准与定量标准，能量化的责任指标要尽量量化，对于确实难以量化的指标，应提出明确的质的要求，这样才能真正实现问责的可操作性和可比较性。最后，在制度范畴上，应涵盖政府责任的全部内涵，旨在全面实现政府的政治责任、行政责任、法律责任和道德责任。

4.官员责任的追究

兑现政府官员的责任，需要有效的责任追究机制，这是因为，责任评估不是目的，问责主体启动责任追究程序，并对责任者做出相应的惩罚，这才是高官问责的实质性核心阶段。其中，问责主体一般包括立法机关、司法机关、上级机关或专门监督机构（行政系统内部），以及包括媒体、公众等在内的社会问责主体等，相应地对官员的政治（民主）责任、法律责任和行政责任等进行追究。在运行机制上，对官员责任的追究应体现为相关的问责机关提出制裁议案并以法定程序讨论通过，进而做出正式的制裁决定。最后，制裁决定还需入档，以备查用。此外，运行责任控制机制的终极目的是尽快纠正政府及其官员的失范行为，因此，责任追究不应是问责制度的根本所在，包括了修正与赔（补）偿机制，问责程序才是完整的和有效的，这也是整个官员问责制度价值的践行归宿。

5.问责的救济

高官问责的行政救济，是指由于问责不当或失范而造成对官员合法权益的损害，或者尽管问责行为本身是合法的，但仍造成了某些损失时进行救济的制度。如果法律或制度虽然赋予个人某项权利，但是当这一权利受到侵害时，却无法得到任何保障，那么这项权利就等于是无效的。强调对问责官员的救济，是因为官员问责同任何其他政府行为一样，在具体的运行过程中很难避免会出现偏差和失误。因此，规定对问责失范行为的行政救济就十分必要，这无疑也是约束公共权力并保障政府依法行使公共权力的必然要求。

诚然，从行政问责制到高官问责制，政府责任正经历着从理念到制度的逻辑推衍，以及实现路径的日益清晰。然而初衷与目标的明确并不意味着改革轨迹的明朗，政府责任的现实困惑依然存在并在改革进程中日益复杂，这为包括行政问责和高官问责在内的一系列政府责任机制提供了紧迫的内生动力。

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[责任编辑 李 可]