我国农地保护激励问题研究

丁杰

【摘 要】农地保护是我国的基本国策，但是长久以来我国农地保护政策并未实现预期管理目标，这一问题产生的原因值得深究。本文认为中央政府、地方政府和农地产权主体之间相互激励机制缺失是主要原因之一，并就存在的问题提出相应的政策建议。

【关键词】农地保护；激励；政策建议

一、激励与激励机制

激励是指激发人的行为心理过程。美国管理学家贝雷尔森（Berelson）和斯坦尼尔（Steiner）给激励下了如下定义：“一切内心要争取的条件、希望、愿望、动力都构成了对人的激励。——它是人类活动的一种内心状态。”人的一切行动都是由某种动机引起的，动机是一种精神状态，它对人的行动起激发、推动、加强的作用。激励的目的就是有意识的将外部刺激转化为被管理者的自觉行动，从而最大限度的调动被管理着的积极性，实现管理目标。可以说激励问题在每一个社会经济单位中都会出现。

一个人或者组织做一件事时，在自利的驱动下会做出合理的激励选择：利益大于代价就会去做，利益小于代价就会选择不做。而激励机制就是要把个人或者是组织的自利和互利行为有机结合起来，达到预期目标。那么一个合理的激励机制如何能最大的调动人的积极性显示尤为重要。在市场经济条件下，每个理性个体追求自身利益最大化乃是市场繁荣的根源，社会经济才能发展，社会才能进步。而激励机制的缺失只会导致消极怠工、机会主义盛行，效率低下，造成资源的浪费。

二、农地保护中激励缺失

在我国农地保护过程中，制定的相关政策和在实施的过程中要形成相应的激励效应，促进相关主体调整自身行为以符合制定者预期目标。然而在我国制定的农地保护相关政策始终缺乏相应的激励机制，使得我国农地保护工作效果一直不明显。总的来说，主要表现在以下两个方面：一是中央对地方政府激励不够，二是对农地产权主体激励不足。

1、中央对地方政府激励不够

一直以来中央对地方政府的激励主要集中于鼓励地方经济发展，GDP的增加和城建等方面，对收益不是很明显农地保护方面则激励较少。此外，现有的干部考核晋升机制也是导致地方政府对农地保护激励不足的原因。有研究表明自20世纪70年代末以来中央政府长期运用人事变动的杠杆激励地方官员推动当地经济的快速增长。同时也正是这种能够带来直接的经济利益和政治利益的激励机制安排，使得地方政府将最多最大的精力投入到经济发展中，地方政府投资冲动和投资饥渴一直都很强烈。

从我国现已出台的农地保护政策来看，缺乏相应的有效的激励机制来促使地方政府积极主动的将精力和财力投入到农地保护中来。比如土地法中规定“严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护”也只是通过自上而下的行政手段来约束地方政府来进行农地保护，而不是通过激励手段。

1993年12月15日，国务院颁发了《关于实行分税制财政管理体制的决定》标志着中央和地方政府实行分税制，这也使得地方政府获得了内生性激励从事增加地方财政收入和其他各种地方政府收入的活动，而耕地保护则显然不在此活动范围之内。而作为“第二财政”的土地出让收入成为各地方政府的重要资金来源，这就导致地方政府不仅不自觉保护农地，反而会大力征收农地，采取招拍挂的形式出让土地以获得高额的土地出让金，这也进一步导致农地大量流失。

2、对农地产权主体激励不足

农村集体和农户作为农地的实际使用者和所有者，一般情况应该是拥有最大的积极性来保护自有农地，然而事实上，在很多地方，作为农地产权主体的农户和农村集体保护自有的农地积极性反而不高。农村集体和农户保护自有农地的积极性不高的根本原因在于保护农地的内在和外在激励不足，主要体现在经济利益方面。本文认为目前农户保护自有农地积极性不高的原因在于以下几个方面：

（1）农业种植收益不高。从现实情况来看，农业种植具有投入高、收益低，风险高等特点。从1998年我国粮食生产水平达到最高后，农产品价格一步步下跌，这一期间我国农地面积也不断下滑。此外，外出务工收入相比从事农业生产收入高出不少。有资料显示，超过50%农户非农业收入占家庭总收入比重高达70%。可以看出，随着我国经济的不断发展，农业生产收入相对较低，而农业生产机会成本过高，若没有合理有效的激励机制，农户会自主选择放弃从事农业生产进城务工。

（2）地方政府对农村集体土地的征用，影响了农户正常的农业生产。我国现阶段城市化和工业化建设用地主要是通过征用农业用地才实现的，在某些省份，征用土地占新建设用地最少高达75%。土地大量征用严重影响农民农业生产，侵害农民土地权益，引发了很多矛盾和社会问题。

三、结论与政策意见

1、建立完善的农地保护激励机制对实现农地保护政策有效性和土地利用可持续性有着重要的意义。农地保护激励要结合农地主体特征来制定相应对策，而地方政府和农地产权主体正是农地保护中重要的两个参与主体。农地保护，加强对着两个主体的激励十分必要。

2、地方政府作为农地保护代理人，对其激励始终起作用的，不管中央政府出台何政策，地方政府作为一个理性个体，会自觉做出最大化利己行为。所以中央政府应该多考虑通过激励政策诱使地方政府做出符合中央预期管理目标的行为。作为同是经济参与人和政治参与人的地方政府，他们不仅关注地方经济的发展情况，也关注自身政治晋升情况。所以在对地方政府激励机制设定中，可以既从经济利益角度考虑，也要从其政治利益角度去设计，将两者有机的结合起来，达到双重搭配效果。

3、作为农地产权主体的农村集体和农户，他们是土地的实际所有者和使用者，土地是他们的根本，他们有着天然的优势更容易受到合理的激励机制的激励，自觉积极主动的去保护农地。但另一方面，作为一个理性的经济人，当保护农地收益过低或者机会成本很高，代价大于获得利益时，他们会自觉的做出利己行为，放弃或者不会去保护农地。因此，在政策上可以考虑：（1）提高农产品收购保护价格，增加农产品生产补贴，降低农业生产成本。（2）大力发展新农村建设，完善农村医保、社保等保障体系，提高农民从事农业生产的积极性。（2）行政上加大对农地破坏处罚力度，约束相关不法行为。

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