关于深化农村产权制度改革的研究与思考

左臣明

摘要：本文在深入总结各地农村产权制度改革经验做法的基础上，提出要按照“总体设计、先易后难，试点先行、逐步推开”的原则，在做好农村产权确权、完善相关配套政策的基础上，分步推进土地承包经营权流转、集体建设用地直接入市、农村宅基地制度、农村集体经济产权等四项改革试点，增加农民财产性收入，促进城乡发展一体化。

关键词：农村改革；产权制度；历史沿革；政策建议

党的十八届三中全会提出，要让市场在资源配置中起决定性作用[1]，这为深化农村产权制度改革指明了方向。清晰的产权是市场发挥作用的前提。产权的清晰界定、自由转让以及制度的完善，可以降低交易成本，提高经济效率。如何完善产权保护制度，让不同所有制产权得到同等保护，让农民获得更多的财产性收入，关系到社会主义市场经济体制的完善和城乡发展一体化的最终实现。本文拟在深入研究农村产权制度改革历史沿革、各地经验做法的基础上，提出深化农村产权制度改革的意见和建议，以期为下一步深化改革提供参考。

一、概念界定及历史沿革

现代产权理论认为，产权是由占有权、使用权、收益权和转让权等组成的一束权利，产权制度是围绕产权结构和产权关系建立的一系列制度性规则[2]。产权制度改革，就是要通过安排和调整产权关系和产权制度，降低交易费用，在交易中实现资源的优化配置。

我国的农村产权，主要体现为以农村土地为核心的权利束，包括耕地、林地、草地等农用地，集体经营性用地、集体公益性用地、农民宅基地等建设用地，以及农民房屋、农田水利设施等。农村产权制度改革，就是要按照明晰所有权、放活经营权、落实处置权、保障收益权的思路，以“还权赋能”为核心，构建归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代农村产权制度。其核心，是要让市场在农村资源配置中起决定性作用，严格界定所有者、承包经营者和具体使用者之间的权利、责任和义务，形成各利益主体对农村产权的利益、责任的约束关系，让农村集体资产资源资本化，实现集体土地与国有土地的同权同价，让农民获得更多的财产性收入。

新中国成立以来，我国农村产权制度经历了四个不同时期，呈现出从私有到公有、从产权统一到产权分离的演变态势（具体见表1）[3]。

1.第一阶段（1949—1952），土地改革时期。这一时期的政策主张是废除地主阶级的土地所有制，实行农民的土地所有制。实行土地私有制度，农民可以将所分到的土地进行买卖、典当、转让、赠与、出租等，实现了几代人“耕者有其田”的夙愿。

2.第二阶段（1953—1958），互助合作运动时期。又分为初级农业合作社和高级农业合作社两个阶段。初级合作社阶段，农民仍然拥有土地的所有权，但必须交给初级合作社统一使用，允许社员拥有少量的自留地。高级合作社阶段，农村土地从个体农民所有转变为农业合作社集体所有，标志着农民土地私有制改造的完成和农村集体土地所有制的确立。这个时期，由于过度强调农民互助合作、走社会主义道路的积极性，忽视了农民的个体积极性，农业合作社的发展脱离了当时生产力发展水平。

3.第三阶段（1958—1978），人民公社时期。从1958年开始，中国农村开始实行“三级所有、队为基础”的体制，确定了农村土地以生产队为基本所有单位的制度，并且恢复了社员的自留地。1962年，社员宅基地也正式纳入了集体所有的框架，归生产队集体所有，不准出租和买卖。这个时期，由于生产关系与生产力发展水平不相适应，未能理顺国家、集体和个人的利益关系，极大地挫伤了农民的生产积极性。

4.第四阶段（1979年以后），家庭承包责任制时期。随着家庭联产承包责任制的确立，农村土地实现了所有权与使用权的“两权分离”。为了放活经营权，一方面不断延长土地承包经营期限，1984年延长到15年，1993年再延长至30年，2008年十七届三中全会提出长久不变。另一方面不断完善土地流转制度，1988年修正的《宪法》，提出土地使用权可以依照法律的规定转让；2001年中共中央《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》，对农地流转的原则、主体及形式做了具体规定；2007年《物权法》规定，土地承包经营权人有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等模式流转；2013年十八届三中全会提出，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保功能。同时，不断推进土地征用制度及农村建设用地制度改革，逐步建立城乡统一的建设用地市场。

二、农村产权制度改革的各地实践

近年来，为解决城市化、工业化发展过程中的土地资源稀缺，有效节约农村建设用地、促进土地节约化集约化经营，实现集体土地与国有土地“同权同价”，各地在农村产权制度改革方面进行了有益探索，取得了一定成效。归纳起来，主要有四种模式。

（一）“双放弃”+“两股一改”的成都温江经验。

2006年以来，成都市温江区在保障农民权益的前提下，以“双放弃”和“两股一改”为切入点，对农村产权制度改革进行了探索。

1.“双放弃”。即对自愿申请放弃土地承包经营权和宅基地使用权的农民，经审批符合条件的，享受购房、社保等优惠政策，同意集中居住的转为城镇居民。实施步骤为：第一步，由区政府按照“三靠近”原则（靠近中心城区、场镇、产业聚集区）确定集中居住点，由区国有城投公司通过市场化运作方式筹集资金进行集中居住区住房建设；第二步，审核确定符合跨区域集中居住条件的农民；第三步，实施土地补偿、办理农民社会保险等优惠政策，进行跨区域集中居住；第四步，对放弃的土地实施分类处置和经营：对规划区内、符合预征收储条件的由区土地储备中心收储，其余的由当地的农业公司统一管理，村（社区）集体经营。通过“双放弃”，能让农民获得包括经济补偿、居住用房、商业用房、社会保险、转移就业等，极大地调动了农民的积极性。

2.“两股一改”。即集体资产股份化、集体土地股权化和改造农村集体经济组织。主要内容为：第一，集体资产股份化，以农业合作社或组为单位，以原集体经济组织成员资格和成员的“农龄”为计算依据，对集体经济组织的经营性净资产进行折股量化；第二，集体土地股权化，以农业合作社或组为单位，以原集体经济组织成员资格为计算依据，对集体土地进行折股量化；第三，改造农村集体经济组织，在股份股权量化到人的基础上，按照股份合作制的原则，将农村集体经济组织改造成为社区型股份经济合作社，建立“产权清晰、权责明确、利益共享、监管有力”的股份经济合作社产权制度。合作社成员取得的资产股和土地股，有集体资产、集体土地“按份共有”的产权，并按股分配收益，让农村资产产权和集体土地产权明晰化，有效保障了农民权益。

“两股一改”和“双放弃”通过“帮农民算账，算农民的账”，拉开了温江农村产权制度改革的序幕，为促进土地资本化、居住城镇化、农民收入多元化，盘活农村要素市场，实现城乡发展一体化作了有益尝试。这种模式，在经济较为发达、农民非农化率较高的地区比较行得通，对于地处偏远的广大农区是否具有借鉴意义值得商榷。

（二）“土地入股”的佛山南海经验。

自20世纪90年代初建立全国第一个农地股份合作社以来，佛山市南海区积极探索集体建设用地直接入市的方式，创造了著名的“南海模式”。南海模式经历了两个阶段。

1.农地股份合作制改革阶段。即以行政村或村民小组为单位，将集体财产及集体土地折成股份集中起来组建股份合作组织，然后由股份合作组织直接出租土地或修建厂房再出租，村里的农民出资入股，凭股权分享土地非农化的增值收益。自1992年9月南海区桂城街道夏北村开始试点，1993年南海全面启动了农地股份合作制改革，成立股份合作组织，运作村级集体资产，保障农民土地增值收益。

2.土地股份固化分红制度改革阶段。即以土地使用权作为股份投资入股，以一个确定的期限作为截止时间，固定股份合作社的股东人数和股份数，并将股权一次性配置给股东后，以“生不增、死不减”的方式长期固定股权（通过章程和程序，股权可以合法继承），股份合作社的利益（如土地租金）以股东和股权数为依据进行分配，不再与户口挂钩，而将股权作为农民经济分配的新“户口”。2003年起，在平东村、平南村、夏南二村等地试点基础上，南海对土地财政权益分配模式再次进行调整，通过村民股东代表决定改革方案、以户为单位核发股份分红、“一户一票”表决制等措施，全面开展农地股份固化分红的新机制。

南海模式以土地入股建立经济实体，并按照股权确定农民个人经济利益的模式，让村集体建设用地直接进入非农用途所创造的收益保留在村庄内部，最大限度地保护了集体和农民的利益，减少了社会矛盾，促进了当地经济社会发展。不足之处，一方面，在现行体制下，地方政府少了一块征地收入；另一方面，随着城郊集体建设用地的直接入市，农民固定分红不菲，容易导致“逆城市化”现象发生。

（三）“两分两换”的嘉兴经验。

随着工业化、城市化的发展，城市土地资源日益稀缺，而另一方面，农村土地大量闲置。为解决这一矛盾，浙江省嘉兴市自2008年获批省统筹城乡综合配套改革试点以来，以土地使用制度改革为核心，开展“两分两换”改革试点，促进土地承包经营权连片流转和农户向城镇集聚，努力实现土地节约集约有增量、农民安居乐业有保障的目标，为农村产权制度改革做出了有益尝试。

“两分两换”改革试点，即在农民依法、自愿基础上，将农户宅基地和承包地分开、搬迁与土地流转分开，以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障[4]。该模式中以宅基地置换为核心，推动土地承包经营权的置换，同时这两种置换之间相互独立。宅基地置换是指在自愿、有偿的前提下，鼓励农民放弃宅基地，到城镇购置商品房或置换拆迁安置房，或者引导农民到规划的中心村集中居住。土地承包经营权置换分为两种形式：对于转包、转租承包地的农户，以年租金形式将承包地等反租给村集体经济组织经营，达到一定年龄的农民可以获得生活补助；对于愿意永久放弃土地承包经营权的农户，政府参照被征地农民标准和办法办理社会保障，提供就业扶持。此外，对已进城工作并参加城镇职工养老保险、仍有承包地的农户，按照置换社会保障的补偿标准，采取给予一次性货币补偿的方式安置。

为鼓励耕地大规模、长期限流转，对土地流转规模较大和期限较长的经营主体、新建土地合作社和土地流转服务组织等，嘉兴市出台了资金政策等优惠措施。同时，配套推进劳动就业、社会保障、户籍制度、新居民管理、涉农体制、村镇建设、金融体系、公共服务、规划管理等改革，努力实现“十改联动”，改革试点成效显著：率先取消农业户口、非农业户口分类管理模式，全市城乡居民户口统一登记为“居民户口”；土地节约集约效果明显，土地规模经营收益增加，工业化和城市化发展空间增大；农民财产性收入切实增加，公共服务均等化显现。不足之处，农民被迫放弃承包地和宅基地，才能换来新建住房、城镇化社保的做法缺乏法律依据，并且剥夺了农民从土地上长期受益的权利。

（四）“综合配套”的开远经验。

2009年以来，云南省开远市自我加压，通过深化农村产权制度改革等“六类改革”[5]，让土地、资本、人才等要素在农村成为真正要素，激活了农村发展活力，促进了城乡公共服务均等化，找到了一条西部欠发达县市促进城乡发展一体化的路子。主要做法如下：

1.实施农村产权制度改革。建立农村产权登记制度，将农村承包土地使用权、宅基地使用权、房屋所有权、林地林木经营（所有）权、水利设施所有权等进行确权登记颁证；搭建农村产权流转平台，成立市、乡、村三级农村产权流转服务中心（站、点）以及评估、仲裁机构，鼓励承包地和林地流转，允许宅基地、民房有条件流转。在农村宅基地集体所有、村集体经济组织成员身份明晰、“一户一宅”的前提下，允许村外人转户到村内，购买村内房屋和宅基地，使宅基地成为农民的财产性收入变为现实。截至2013年10月底，承包地流转面积8.2万亩，占承包地总面积的33%；共有16户进行了宅基地流转。同时，通过“七送”（送人才、土地、项目、资金、房子、服务、荣誉）政策，促进了农民专业合作社的发展，目前登记在册的合作社有217家，带动农民54028人，50%以上的农户从中受益。

2.推进户籍制度改革。如何让农民带资进城是城镇化发展的关键，也是推进农村产权制度改革的核心。开远市按照“一好、两自由”原则，鼓励进城、自由下乡，从根本上消除了城乡居民“身份歧视”。即农村居民转户入城，原有好的权利待遇（农村产权、计划生育政策等）一概不变，同时享受城镇居民待遇（教育、最低生活保障、社会保险、住房保障等）；城镇居民转户下乡，不鼓励不限制，下乡后可以享受本社区的公共服务，可以流转宅基地和耕地，但不享受集体经济组织的经济权利。截至2013年11月底，全市已办理农业转移人口转变为城镇居民手续5.4万人，城镇居民转入农村189人。

3.推进农村金融改革。产权制度改革为金融改革奠定了重要基础，而金融改革为产权制度改革注入了活力和生机。开展农村产权抵（质）押贷款，允许农村房屋、集体建设用地使用权、小型农田水利、林权、土地承包经营权进行抵（质）押，让农民拥有的资产价值得到充分体现，撬动了金融资本向农村的流动；创新农村“五位一体”融资模式，即农民以土地入股合作社作为抵押申请贷款，银行提供贷款，担保公司担保，政府贴息，有效解决农民融资难问题；建立农村金融风险防范机制，安排涉农贷款风险补偿专项资金500万元，用于化解因农村产权抵（质）押出现的风险。2011年至2013年11月底，开远市共办理农村“三权”抵（质）押贷款1016笔，累计贷款额5.11亿元。

4.推进社会保障制度改革。完备的社会保障体系是替代土地保障功能的有效措施，也是深化农村产权制度改革的前提。建立城乡同比例报销住院费用、全民定期免费健康体检等制度，基本实现城乡居民医保全覆盖并享受平等待遇；完善和提高国家新农保试点和城镇居民养老保障工作，实现城乡居民养老全覆盖。同时，推进城乡基本公共服务均等化改革，建立从幼儿到博士一条龙的城乡教育奖补体系；率先推进城乡医疗机构新型委托管理模式，让农村居民以当地卫生院收费标准就近享受城市的优质医疗服务；按照农村基层自治、公共服务与集体经济管理职能相分离的原则，推行农村社区化管理改革，建立政府治理与社区自治相配合的新型农村公共服务供给机制。

正是通过上述“六类改革”综合配套、多措并举，促进了农村生产关系的调整和变革，解放了农村生产力，让各种发展要素向农村汇聚，实现城乡资源自由流动。不足之处，农村产权确权等工作因经费等原因，还仅限于近郊少数乡镇，规范统一的产权交易平台还没有形成。

（五）比较与启示。

上述各地在解决土地承包经营权、宅基地使用权、集体建设用地流转等方面做了大胆尝试，应该说各有特色。南海模式下实现了集体建设用地的直接入市，有效保障了农民能从土地增值收益中获利；温江模式通过制度创新，直接以集体组织成员身份和年龄为分配准则，将土地等集体资产折股量化到个人，给予农民明晰的股权股份和收益权，有助于激励有意愿和条件的农民向城镇迁移；嘉兴模式通过宅基地置换，让凝固在农村宅基地中的巨大房产价值变为可参与市场交易的具有流动性与保值性的优良资产；开远模式让进城落户农民在享受集体经济组织权利的同时，能够自由进城，并享受与城镇居民相同的待遇，变户籍“二元”为“一元”。

从政策的适用条件上看，前三种模式需具备以下两个前提：一是地方政府具有较为雄厚的财力。农户原有住房的拆迁补偿、集中安置房建造、将农民纳入城镇社会保障等都需要大量资金投入；二是农民的生产生活方式已逐步向城镇化过渡。三种模式所实施的地区，农村劳动力非农就业和非农收入比例较高，对土地的依赖性下降，生活消费方式也趋于与市民一致，城镇化的愿望也比较迫切。而开远模式下，以健全农村要素市场体系为核心，通过体制机制的创新，城乡“平分秋色”的公共财政投入，增强了农村发展活力，促进了资源的自由流动，具有一定的普适性。

三、深化农村产权制度改革的重大意义

（一）深化农村产权制度改革，是促进农村上层建筑变革，深化农村改革的重大举措。

从南海、成都、嘉兴、开远等地的改革实践来看，哪里进行了农村产权制度改革，哪里就有农村生产力的大解放，哪里就有农村经济社会的大发展。这充分表明，传统的农村产权制度安排，已经成为阻碍农村生产力发展、阻碍农民增收致富的重要因素。深化农村产权制度改革，不仅仅是一个经济问题，更是一个政治问题。要通过体制机制创新，调整不适应农村生产力发展要求的生产关系，促进农村上层建筑的深刻变革，改革完善国家、集体、个人的利益分配机制，完善乡村治理机制，为深化农村综合改革提供重要抓手。

（二）深化农村产权制度改革，是放活农村市场，解放农村生产力，完善农村市场经济体制的客观需要。

长期以来，以土地为核心的农村要素市场体系不健全，导致资源要素向农业和农村流动的动力不足，农业农村发展缺乏必要的要素支撑，成为制约“三农”发展的瓶颈。深化农村产权制度改革，就是要在“放活”上做文章，通过“还权赋能”等改革，增强农村排他性产权，进一步激活农村生产要素，并使之在市场机制的作用下实现自由流动，完善农村生产要素市场体系，释放农村市场发展潜力和活力，进一步解放农村生产力，为形成城乡一体的要素市场体系、完善社会主义市场经济体制打下坚实基础。

（三）深化农村产权制度改革，是真正保护农民权益，让农民共享改革发展成果的必由之路。

建国以来，国家通过工农“剪刀差”、征地制度、户籍制度等制度安排，积累了大量财富，促进了城市化、工业化的快速发展，但另一方面也导致了城乡差距的持续拉大。要改变这种格局，必须深化农村产权制度改革，推动农村资产向资本转化，使农民具备参与市场经济活动的基本能力。通过土地承包经营权流转制度的建立，扩大农业经营规模，拓宽农民的增收渠道；通过集体建设用地和宅基地依法流转，使农民拥有集体土地的主体地位和土地出让的收益权利，实现农村房屋和城市房屋的同证、同权、同价，增加农民的财产性收入。

（四）深化农村产权制度改革，是破除城乡二元结构，实现城乡发展一体化的重要保障。

当前，我国最大的发展差距仍然是城乡差距，最大的结构性问题仍然是城乡二元结构。从整个经济社会发展来看，城镇化和新农村建设是相互促进、相辅相成的，应当统筹推进。没有农业和农村的发展，城镇的繁荣和发展就没有基础和保障。深化农村产权制度改革，就是要打破城乡二元的土地等产权制度，通过建立市场化配置土地资源的新机制，实现土地要素在城乡之间自由流动，实现集体产权与国有产权的同权同价，建立城乡统一的建设用地等要素市场，促进城乡发展一体化。

四、深化农村产权制度改革的总体思路和政策建议

深化农村产权制度改革，要按照“总体设计、先易后难，试点先行、逐步推开”的原则，有计划、有步骤地推进。要认真总结近年来各地在农村产权制度改革方面的经验，对于一些看得准、多方共赢、具有普适性的经验做法要积极予以推广，让更多的农民受益；对于一些暂时看不准、但影响长远的改革内容，也要选择部分地区局部试点，封闭运行，风险可控。要按照十八届三中全会精神要求，整体把握，统筹兼顾，以农村产权制度改革为基础和先导，配套推进农村金融、户籍制度、财税体制、社会保障、乡村治理机制等相关领域改革，敢于碰钉子、啃硬骨头，促进农村上层建筑的深刻变革，进一步解放和发展农村生产力。具体来说，要做好以下几项工作：

（一）开展农村产权确权工作。

这是深化农村产权制度改革的基础和重要环节，是保护集体和农民权益的重要依据，也是建立城乡统一的建设用地市场的重要基础。因此，在这项工作上多花些钱也不为过。目前，集体林地确权登记颁证工作已基本结束，农用地确权登记颁证工作正在试点。下一步，要按照党的十八届三中全会精神，将农用地、农村集体建设用地、农村宅基地及房屋、农田水利设施等农村集体资产资源进行全面确权，核发《土地承包经营权证》、《集体建设用地使用权证》、《房屋所有权证》、《集体林地使用权证》等产权证书，建立城乡统一的不动产抵押登记、交易流转制度，为下一步“资源变资产、资产变资本”奠定良好基础。

（二）区分不同情况，分步推进四项改革试点。

1.开展农村土地承包经营权流转试点。这项工作各地都有了一定的基础，可以考虑在总结试点经验的基础上，适时出台全国规范和促进农村土地承包经营权流转的意见，指导推进全国试点工作。要按照“建体系、搭平台、促流转、限用途、扩权能”的思路，稳步推进农村土地承包经营权流转工作。一是建体系。建立县、乡、村联动的土地流转服务体系，建立土地流转评估、仲裁服务机构，为土地流转服好务。二是搭平台。搭建县级农村产权交易平台，逐步将承包地、宅基地、林地、集体经营性建设用地等纳入，多家合署办公，一个窗口对外。三是促流转。要出台鼓励土地适度规模经营的政策措施，中央财政可以考虑对达到一定流转规模、用于粮食生产的大户（合作社等）给予一次性补助，促进土地的节约集约利用。四是限用途。既要确保农地农用，也要确保流转的土地更多地用于粮食生产，确保国家粮食安全。五是扩权能。按照党的十八届三中全会精神“赋予农民对承包经营权抵押、担保功能”要求，研究制定具体实施办法，突破农民融资瓶颈，惠及更多农民。

2.开展农村集体经营性建设用地入市试点。认真总结南海等地农村集体建设用地直接入市的经验做法，在东、中、西部选择有代表性的少数省份，按照“公平产权、严格规划、培育中介、利益共享、配套推进”的思路，开展农村集体经营性建设用地入市试点。一是公平产权。按照“权利平等”的原则，改变以往对集体土地歧视的做法，公平对待国有土地所有权和集体土地所有权，实现集体土地与国有土地的同地同权同价[6]，进而推动城乡土地市场体系的完善和土地资源配置效率的优化。二是严格规划。健全土地利用总体规划体系，与经济社会发展、产业布局、土地专业化规模化经营紧密结合，编制农村土地利用规划。在符合土地利用规划的前提下，允许农村建设用地与国有建设用地一样进入市场交易。三是培育中介。大力培育和发展中介服务机构，为交易双方提供市场信息咨询、地价评估、土地登记代理、纠纷仲裁等服务。四是利益共享。集体建设用地直接入市，更多的会惠及城郊的集体和农民。通过试点，既要探索实现国家、集体、个人对土地增值收益合理的利益分配机制，同时要考虑如何平衡城市周边农村与偏远的广大农区之间的利益分配问题。五是配套推进。现行的地方政府依赖卖地收入的做法已经不可持续。要完善地方税体系，整合现有与土地相关的税费项目，统一城乡土地税制，将其作为地方税种，增加地方财政收入，更好地保障地方基础设施和民生改善。

3.开展农村宅基地制度改革试点。推进农村宅基地制度改革的最终目标是要让农房可以自由买卖，农房与城市房屋一样可以入市交易，农民和市民一样拥有房屋土地的完全使用权。要选择部分县市，按照“科学规划、扩展权能、稳妥推进、有偿退出”的思路，开展农村宅基地制度改革试点。一是科学规划。要根据城镇化发展趋势和经济社会发展形势要求，结合当地实际，科学合理确定村镇规划，明确村庄布局，严控集体建设用地范围。二是扩展权能。要在确保农民住有所居的前提下，扩展宅基地使用权权能，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，使宅基地使用权具备充分的物权权能。三是稳妥推进。起步阶段，在宅基地确权的基础上，严格“一户一宅”和宅基地面积上限控制政策，允许宅基地在村集体经济组织范围内合理流转。在此基础上，逐步探索在不改变宅基地集体所有性质的前提下，允许符合条件的宅基地及农房突破村集体经济组织的边界，在一个县市农业人口范围内进行置换、转让、继承、入股。四是有偿退出。建立农村宅基地有偿退出机制，让农民的宅基地和农房变为可交易的财产，赋予农民更多财产权利，让部分农民能够带着“变现的宅基地”进城。

4.开展农村集体经济产权制度改革试点。农村集体经济组织产权制度改革，是指集体经济组织在坚持农民集体所有的前提下，按照股份合作制的原则，将集体资产折股量化到人，由农民共同共有的产权制度转变为农民按份共有的产权制度，农民变股民，按份享受集体资产收益的分配制度。推进农村集体经济产权制度改革试点，是探索村集体经济有效实现形式、保障农民权益、加快转变农业经营方式的重要内容。要以理顺集体经济收益分配关系为基础，以明晰集体资产产权为核心，以创新农村集体经济组织的治理结构和经营机制为重点，以建立农村集体资产、资金和资源运营管理新机制为要求，深入推进农村集体经济产权制度改革试点，建立“归属清晰、权责明确、利益共享、保护严格、流转规范、监管有力”的农村集体经济产权制度[7]，开辟集体经济在市场经济体制下的有效实现形式，确保集体资产的保值、增值，更好地维护农民权益。

这四项改革，可以单兵推进，根据难易程度选择不同范围进行试点。也可以选择1—2个省份开展综合性试点，按照城乡发展一体化的理念，在一定范围内，突破现有政策制度框架，大胆突破创新，为全国深化改革探索路子。

（三）加强协调配合，完善相关配套政策措施。

1.修改完善相关法律法规。要在深入研究和认真总结各地改革实践经验的基础上，抓紧修改《物权法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》、《担保法》等法律法规，在确保农村土地所有权归农村集体所有的前提下，赋予农民对承包经营的土地更多的权能，如抵押、入股、继承等，让农村产权更加明晰，权能更加完备，让农民作为非所有权人享有的土地各项权利得到充分发挥。

2.深化征地制度改革。这与建立农村集体经营性建设用地市场密切相关。要尽快出台《农村集体土地征收补偿安置条例》，切实解决征地中的突出问题。缩小征地范围，将征地严格界定在公共利益范围内，逐步减少强制征地数量；要规范征地程序，强化被征地农民的知情权、参与权、收益权、申诉权、监督权，规范和约束政府的征地行为；要切实维护被征地农民权益，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，探索被征地农民分享土地增值收益的措施。

3.深化农村金融改革。一是要研究扩大涉农贷款抵押物范围。要将土地承包经营权、农村集体建设用地使用权、农村房屋所有权、集体资产股权等纳入抵押范围，拓宽农民融资渠道。二是要成立涉农贷款担保公司。对于合作社、农户获得贷款进行担保。三是要大力发展农村合作金融。一方面，要将合作金融当作为合作组织、种养大户提供金融服务的主力军；另一方面，合作金融组织可以成为承接大型金融机构涉农贷款的有效载体。

4.统筹推进户籍、社会保障制度改革。城乡二元户籍制度的存在，使得在居民待遇方面，农民不可能和城镇居民相提并论，农民往往把土地视为基本生活的最后保障，这也给土地流转带来了一定的困难。要把户籍制度改革和完善农村社会保障制度结合起来同时进行，使农民能够不受户籍制度的限制，在城市享受到和城镇居民同等的社会保障。只有这样，才可以解决进城务工农民的后顾之忧，促进农业劳动力的彻底转移，实现土地资源的优化配置。

深化农村产权制度改革，将农村“沉睡的资本”变成有市场价值的“活”资本，必将翻开农村改革新的一页。深化农村产权制度改革，涉及面广，政策性强，单靠少数部门单打独斗，难以取得实效，需要中央层面加强顶层设计、统筹协调和密切配合，共同将这项载入历史史册的改革大业做实做好，为亿万百姓谋福祉，谱写新型城镇化和城乡发展一体化新篇章。

参考文献：

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〔2〕[美]诺斯.制度、制度变迁与经济绩效[M].上海：上海三联书店，1994.

〔3〕黄宝连.农地产权流转平台及机制研究——以成都为例.博士学位论文[D].浙江大学，2013.

〔4〕王彧，郭锦辉，张海生.“两分两换”：嘉兴探索优化土地资源[N].中国经济时报，2009.10.15（A01）.

〔5〕开远市人民政府.开远市统筹城乡综合改革情况[Z]，2013.

〔6〕农业部.关于稳步推进农村集体经济组织产权制度改革试点的指导意见[Z].农经发[2007]22号，2007.

〔7〕蒋省三，刘守英，李青.土地制度改革与国民经济成长.管理世界，2007，（9）：1—9.

（作者单位：山东大学经济研究院 ）

责任编辑：洪峰