对人民银行基层行经济责任审计与评价的思考

周春艳

摘要：人民银行内审转型要求深化离任、履职审计，一方面按经济责任审计的思路规范离任审计，重点关注领导干部任期经济责任，另一方面按绩效审计思路深化履职审计，按照“管理+绩效”的思路引入绩效审计，从经济、效率、效果三方面关注领导干部履职能力与成效。如何创新手段，逐步形成以履职与离任审计相给合的经济责任审计监督模式，根据《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》和人民银行的业务特点，谈几点浅显的看法。

关键词：人民银行基层行 经济责任审计 思考

一、经济责任审计的定义及特点

（一）经济责任审计的定义。经济责任审计是指对领导干部任职期间其所在部门、单位财政收支、财务收支真实性、合法性、效益性，以及有关经济活动应负有的责任进行监督评价活动。实行经济责任审计必须具备四个要素。一是必须明确有什么责任内容；二是必须有客观统一的评价标准；三是必须有具体可行的评价方法；四是必项要有健全有效的划分标准。

（二）人民银行经济责任审计的特点：审计对象主要是各分支机构行长或主持工作的副职、重要业务部门的主要负责人。审计内容既包括对其执行货币政策、维护金融稳定、强化金融服务、履行管理职责的审计与评价，也包括对其执行财经纪律，履行财务管理职责的审计与评价，审计目的主要是分清任期内在本部门、本单位经济活动中应当承担的相关责任。

二、目前人民银行基层行实行经济责任审计的现状及难点

（一）审计环境有待优化。开展经济责任审计的基础条件还不够成熟。一是对开展经济责任审计认识不足。二是对人民银行职能定位认识不足。认为人民银行是宏观经济调控部门，不以盈利为目的，实际工作中对领导干部任期内履职的经济性、效率性、效果性不太关注，觉得开展经济责任审计和评价意义不大。三是实践操作经验不足、审计技术条件不完善。

（二）审计内容难以界定。目前人民银行还没有形成一个规范性的审计监督评价内容体系，对领导干部应承担什么样的经济责任、对哪些经济事项进行评价，内容难以界定，针对性不强。一是在审计内容上，偏重于业务运行和管理活动的真实、合规性审计，而对领导干部任期内经济决策成果、财务收支真实性、风险管理与应对等内容涉及较少；二是审计重点上，对制度健全性与执行有效性关注较多，对领导干部强化风险管理、实现工作目标的措施和取得的成效关注较少。三是在评价效果上，以正面、定性、空洞的成绩评价为主，对问题评价避重就轻，没有从内部控制的经济性、效率性、效果性的角度去评价。四是在责任划分上以主管责任认定为主。

（三）审计评价标准缺失。人民银行基层行实行经济责任审计还处于探索阶段，没有一套全面、系统有效的评价指标和评价标准。一是评价项目设计内容上缺乏统一性。二是评价指标设计模式上缺乏可比性。不同层级、不同部门领导干部负责和管理的业务范围、影响程度、控制重心和评价原则等职业标准存在着较大差异，评价指标缺乏可比性、公平性、合理性，实际操作中仅凭审计人员自身的专业知识、职业经验进行评价，认定责任，具有较大的随意性。？

（四）审计评价手段落后。一是电子化审计和流程测试手段运用不够，没有与业务系统接口实行实时监督，审计受时间、地域、手段的制约，难以对被审计对象在重要经济事项和经济活动中应负的责任进行全面、动态、准确的监督评价。二是评价方法简单，以定性评价为主，缺少一套定性与定量相结合、系统的、可量化的审计评价方法，凭个人的主观判断就事论事，没有用客观事实和具体数据说话，具有较大的随意性和偏面性，存在不实、不真、不谨的现象。

（五）审计责任难以界定。一是经济事项交接制度缺失，责任界定难。基层行领导干部轮换频繁，经济事项交接内容和交接程序比较简单，双方只对一些显性的、时点指标进行交接，而对一些隐性的时期指标和历史遗留问题等重大经济事项未进行清查核对办理书面交接，责任范围划分不清。有些决策失误造成的经济损失短期内可能无法显现，但事后会逐渐凸显，责任难以划清。二是认定过程缺乏针对性，责任界定难。实际操作过程中，许多重大决策形式上是经集体讨论决定，但实际上单位或部门负责人是“一把手”，其权威相当程度决定了事情的定论，审计人员仅凭查阅会议纪要来确定，针对性不强，一旦出现决策失误，难以界定是集体决策造成的还是个人权威所致。

（六）审计结果运用滞后。按照《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》的要求，领导干部应“先审后离”，但实际工作中大多是“先离后审”，这种模式使审计结果滞后。一是影响选拔任用干部的质量。“审”、“用”脱节，审计缺乏应有约束力。二是影响审计工作的效率。离任干部对审计工作配合不够，述职述廉报告由人代笔，或以单位总结代替，针对性不强；接任干部对一些敏感的问题，或以不清楚为由搪塞，或在资料提供上不配合，使审计工作取证困难。三是影响审计人员工作积极性。干部已走马上任，审计结果无人重视，审计人员存在应付的态度，检查力度深度不够。四是影响问题整改，接任者或碍于情面，或出于利益考虑，对审计发现的问题整改督促力度不够，落实不到位。

（七）知识结构相对单一。经济责任审计对象特殊，政策性强、涉及面广，对审计人员的政策水平、综合分析能力和知识结构要求较高。而目前综合性、复合性审计人才较少，在一定程度上影响经济责任审计的效率与效果。

三、进一步完善人民银行基层行经济责任审计的建议和对策

（一）优化夯实审计环境基础。决策层的领导作用、参与层的协调配合作用、执行层的监督合力作用是做好经济责任审计的前提。一是要争取领导重视。建立由组织人事、纪检监察、内审等部门组成经济责任审计工作小组，将审计监督、干部管理和廉政纪律有机结合起来，保证经济责任审计工作的有效开展和审计成果的有效运用。二是要转变工作理念。在职能定位上要从以查处问题为目标向解决体制机制和管理为目标转变，在审计目的上要从为内部经营管理服务向为干部管理监督服务转变；在审计重点上要从财务收支审计向与领导干部经济责任相关事项为重点内容的绩效审计转变；在操作方式上要从追求项目数量、审计覆盖面、查处问题金额的微观数量型审计，向以结果为导向、以解决问题为目标的成效性审计转变。三是加强协调与沟通。内审要与组织、人事、纪检监察等部门沟通协调，确定经济责任审计项目和与之相关的专项审计项目，统筹安排，整合资源，形成监督合力。四是加大宣传力度。利用培训、内网平台宣传经济责任审计的目的和意义，争取被审计对象、部门、单位的理解和支持。

（二） 建立健全审计制度规程。审计发现的问题必须有证可查，经济责任的划分和评价要有据可依，从制度执行的角度去评价。一是要建立经济责任审计操作规程和办法。根据业务特点，从经济责任的视角下分层级、分部门及时修订、补充、完善、有关规章制度和办法。明确审计重点和内容，细化操作程序和质量要求。二是建立经济责任审计制度管理平台。根据领导干部履职范围和重点，完善审计评价、结果公开、问题整改、责任追究、成果利用等制度，实现审计操作规范化、审计评价标准化、责任认定合理化，强化成果运用。三是建立经济责任预警机制。要根据本单位本部门的重要岗位、重大事项、业务流程合理设置“风险控制的关键点”，有针对性地提出预警控制措施，为领导干部履职保驾护航，减少或避免经济责任和经济事故的发生。四是建立经济事项交接制度。建立《领导干部离任经济事项交接制度》，明确应交接的经济事项内容、交接程序方式，将任期内的重大经济决策、重要财务收支、重要资产管理等经济事项办理书面交接，划清责任界限，从体制机制上界定双方的责任，让离任者走得清楚，让接任者接得明白。

（三）合理确定审计评价内容。经济责任审计必须根据行业业务特点和管理要求设立一个行业评价标准内容，解决“审什么”的问题。人民银行基层行履职特点：一方面是执行国家货币政策、维护金融稳定、提供金融服务，体现在社会经济效益上，另一方面它不以盈利为目的，实行财务收支两条线的全预算帐户管理和行员制管理，体现向“管理”要“绩效”。因此经济责任审计内容和指标、标准和方式的设计必须合理反映人民银行各分支机构的履职内容和业务状况。首先要根据各职能部门业务经济活动的重要性及风险程度，围绕领导干部经济决策权、管理权、执行权来设定审计项目内容和相应的权重。其次要以经济、效率、效果性为基点，以经济活动风险点及控制措施为主线，根据部门工作计划、管理目标、内控制度、操作规程分层级建立和制定各部门具体的经济责任评价内容、指标及权重；最后要根据评价内容的重要性和风险性的原则，对经济事项评价项目进行细分，使每一个项目对应一个要素，并确定相应的“评价要求”和“评分标准”，实现评价目标从定性到定量的转变。

（四）科学设定审计评价标准。建立一种公认的、不存在异议的评价标准，解决“怎样评”的问题，是对领导干部任期的经济责任进行客观、公正、科学评价的关键。人民银行领导干部经济责任审计评价标准应当遵循“全面、可控、合理、实用”的原则来设定：一是要根据业务管理体制的特点，按照统一的组织架构、职能要求、工作规范、操作规程、业务运行管理中重要经济事项的主要特征来设定评价标准，体现“全面性”。二是围绕人民银行和相关责任人应承担的宏观经济决策履职责任和内部管理经济活动决策履职责任来设定行业评价标准，体现“可控性”。三是要根据上级行工作目标指标、年度业绩考核任务等行业平均或地域最佳水平来设定评价标准，体现“合理性”；四是要坚持以政策、法规、文件、制度为依据，细化量化评价要求，设定评价标准，做到“定性可查、定量可算”、“横向可比，纵向可鉴”，体现“实用性”。五是要以法律法规为准绳，合理设定直接责任、主管责任、领导责任的划分标准，坚持客观、准确、全面、谨慎的评价原则，对领导干部履职情况进行评价。

（五） 创新完善审计评价方法。准确把握经济责任的评价方法，解决“怎么审”的问题，是提高经济责任审计质量的关键。一是要创新工作方法。打破原来按业务（处）科室分类的检查模式，建立按经济责任内容分类的扁平化审计模式。通过审前调查、内网平台、实地检查、调查问卷等现场与非现场监督相结合的方法搜集有关资料和信息，从“经济”“责任”的角度去了解分析审计对象在履职过程中有关经济事项，掌握其应履行的经济责任内容、所采取的应对措施和履行职责的效果。二是完善评价程序。首先要根据被审计对象任职时间、任职层级业务规模和特点，按照经济责任审计的内容和评价要求，确定审计范围和重点。其次要根据被审计对象对重要经济事项、重点资金管理和关键岗位环节中的经济决策权、管理权、执行权和监督权，按照“经济性、效率性、效果性”的原则，设计经济责任测评表，采取百分制量化办法，按类别、按项目设定具体指标、指标权重和评分标准。最后通过审计查证的内容和事实，运用比较、比例、分析、定量和定性相结合的办法，对其做出客观公正、实事求是的评价，并对照责任认定标准界定其应负的责任。三是引入信息监督管理评价系统。要利用计算机及网络技术建立信息数据共享平台。一方面要以业务系统为载体，把业务流程、审批程序、监督管理与信息网络融合起来，设立一个审计接口，对重点领域和环节、重要岗位和经济事项进行扫描，迅速完成审计信息的核对、分析，提高经济责任审计评价效率和效果。另一方面要建立内控监督管理系统专用平台，增设同步监督路径，将领导干部任期内对本单位有关经济活动应当履行的职责和管理经济事项的过程纳入动态监督，实现内部监督关口前移。

（六） 巩固提升审计成果运用。提升内审成果的价值是更好服务于管理决策和提高内审自身效能的手段。一是要建立审计报告复核制。审计报告应经审计人员传阅核实、审计组长审核把关，保证报告的严谨性和成果运用的真实准确性。二是要建立审计报告审签制。对审计发现的问题要以公文形式呈报领导审签，并批转给相关责任部门，提升成果运用。三是要建立审计结论公示制。适度公开经济责任审计结果，扩大影响，实现成果共享，为干部考核、选拔、任用提供参考依据，四是建立审计整改跟踪制，加大后续审计力度，督促问题整改，巩固审计成果。五是建立成果分析提炼制。对审计中带有普遍性、倾向性和苗头性的问题，要着力从制度、机制和管理上揭示问题，开展理论研讨，挖掘内审成果内在价值。

（七）努力提高人员综合素质。经济责任审计作为一种新的审计方法，要求高、难度大，要努力培养一支实战能力和理论水平较强、审计业务和管理水平较高、微观查处和综合分析能力较强的复合型审计队伍，为实现内审转型，推动经济责任审计的发展提供有力的知识支持。

参考文献：

[1] 《经济效益审计》中国时代经济出版社 陈思维 王会金 王晓震 编著

[2]《中国内部审计》2011年第1期 总139期。

[3] 中国人民银行广州分行课题组 课题负责人：穆西安 《人民银行分支机构绩效审计研究》《审计研究》2009年4期

[4]《中国人民银行分支机构内部控制指引》2006年中国人民银行印发

[5]吴丽.经济责任审计 target=_blank class=title>领导干部任期经济责任审计的问题和对策[J].当代贵州，2007（6）.