论改革开放以来党内基层民主建设的基本经验

毛维军

[摘 要]党内民主是党的生命，党内基层民主是党内民主的基础性工程，其重要性不言而喻。科学总结改革开放以来中国共产党推进党内基层民主建设的基本经验，对于党在新的历史时期扩大党内基层民主、增强党内生活的原则性和透明度具有重要的参考价值和借鉴意义。

中国共产党；党内基层民主；基本经验

[关键词]

[中图分类号] D262 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2013）09-0015-03

党内民主是党的生命。党内基层民主是党内民主的基础性工程，是推进党内民主建设的基础和重要切入点，是实现党员参与党内事务、行使民主权利、直接参与党内民主实践的基本途径。党的十八大报告明确指出，要“扩大党内基层民主……增强党内生活原则性和透明度”。党的十一届三中全会以来，党内基层民主建设理论实现重大突破，制度机制进一步健全，探索创新日益活跃，取得了一系列丰硕成果。总结这些成果和经验，对于继续扩大党内基层民主、谱写中国特色社会主义民主政治的华彩乐章具有重要的理论价值和实践意义。

一、高举建设之旗：坚持并巩固党的领导

坚持并巩固党的领导，是我们做好一切工作的根本政治前提。党内基层民主建设，是我国社会主义民主政治发展与完善的重要环节之一，其价值取向要以是否有利于坚持并巩固党的领导为准则。党内基层民主建设如若背离和否定了中国共产党的领导，便会失去依托，也就会显得毫无价值可言。前苏联共产党之所以丧失执政地位，最直接的诱因就是其在党内民主政治改革的价值取向上脱离了党的领导的这一正确轨道。

前事不忘，后事之师。改革开放以来，我们党在探索“什么是社会主义，怎样建设社会主义”的道路上不断前行，提出了四项基本原则是我们的立国之本，必须进一步坚持党的领导。正是在这个政治大背景下，我国经济社会各项事业都取得了长足进步。伴随着经济转轨和社会转型，社会生活方式、社会组织形式以及就业分配方式呈现多样化特征，公民主体意识和民主权利意识也更加浓厚，这些都对社会主义民主政治建设提出了更高的要求，尤其是在基层表现尤为突出。但随着基层治理逐步走向正规化和法治化，大部分基层党组织的传统组织管理方式显得不合节拍，这使得基层党组织的功能弱化，威信渐失。为了改变基层党组织的被动应付状态，发挥其桥梁纽带作用，从上世纪90年代初期开始，我们党不断借鉴农村村民自治的经验，首先在村级党组织推行民主选举的改革试验，继而进一步将其拓展到乡镇和街道社区基层党组织。与此同时，还有条不紊地开展了县乡两级党的代表大会常任制改革试点工作。

从基层党组织民主改革的小范围试点到大范围推行，我们党在社会主义民主政治建设上取得了里程碑式的意义：一是增强了党内生活的原则性和透明度，大大发挥了基层党组织的主动性、积极性与创造力；二是增强了党员的主体作用，保障了广大普通党员的民主权利，有力维护了党组织的团结与统一；三是发挥了基层党组织的战斗堡垒、桥梁纽带作用，密切了党群、干群关系，党的威信和党的凝聚力、向心力不断增强。诚然，纵观我们党基层民主的发展历程，我们不难发现，发展党内基层民主绝不等同于放任自流，而是在严守党内民主的政治原则与党内规章的前提下，不断拓宽普通党员民主参与的渠道。

二、筑牢建设之堤：保障党员民主权利

问渠那得清如许，唯有源头活水来。发展党内民主的逻辑起点是保障并发挥党员的民主政治权利。同理，党内基层民主的扩大与发展，也必须实现好、维护好基层党员的民主权利。唯有如此，才能充分调动广大基层党员的积极性，收到预期效果。否则，党内基层民主就会成为无源之水、无本之木，丧失活力甚至生命力。

“文革”期间，广大党员民主权利不仅没有得到切实保障，甚至遭到了践踏，党内民主蒙上了阴影。保障党员的民主权利，首先要在指导思想上进行拨乱反正。党的十二大明确将党员的八大民主权利写进《党章》，并严正指出：“党的任何一级组织直至中央都无权剥夺党员的上述权利。”

当前，广大基层党员的民主权利还没有充分的行使，保障的力度也不尽理想。如在基层组织的班子选择上，特别是在候选人是否当选这个核心问题上，上级组织的意图左右了预期；五年一次的基层党代会，本是党员行使民主权利最佳时机，但是很多党代表被形象地称为“四手代表”，即“报到时握握手、开会时拍拍手、表决时举举手、闭幕时挥挥手”[1]。令人忧虑的是，本该“民主”的权利却被“集中”了，同时监督滞后，广大普通党员的民主权利不但没有得到行使，反而还容易衍生党内基层组织的决策失灵与集体腐败。

为了突破这一藩篱，我们党首先在村和社区一级实行了党内的直接民主，在乡镇推行“两推一选”，县级开展“党代会常任制”试点等。如四川新都模式，在乡镇一级也实行党内选举的直接民主，初具了高度民主的雏形。通过分析这些党内基层民主的理论与实践，我们发现不管是直接民主，还是间接民主，都要求尊重党员的主体地位、保障党员的民主权利。如果基层党员的民主权利得到了充分保障，就意味着基层党组织的党内权力得到了有效制约，这就是我们所要看到的基层民主政治发展与完善的美好愿景。令人鼓舞的是四川省早在2004年已“有41387个村党支部书记（占总数的74%）通过公推直选方式产生”[2]；2005年“公推直选乡（镇）党委书记的试点工作扩大到全省18个市（州）和30个县（市、区）”[3]；自2002年底以来，全省17个县（市、区）进行了党的代表大会常任制的试点工作。我们不得不扪心自问：如果不切实尊重党员的主体地位、保障党员的民主权利，党内基层民主建设哪能开出美丽的花朵、收获沉甸甸的果实？

三、紧扣建设之要：与人民民主的协调互动

建设高度发展的党内民主、国家民主（即人民民主）和社会民主是建设社会主义民主政治的应有之义。建设和发展中国特色社会主义民主政治这一系统工程，必须做到三者之间协调发展，整体推进。改革开放以来我们党基层民主建设的历史已经启示我们：党内基层民主建设与发展历程是一个与基层民主、人民民主互相适应、整体推进的过程，任何采取单兵突进式的方式开展民主建设，不仅不能取得预期效果，甚至可能会走向夭折。

基层民主和人民民主的发展为党内基层民主的发展提供了条件和历史机遇。首先，党的十一届三中全会以后，随着农村和城市的基层社会民主发育逐步成熟，人民民主取得了长足进步，人们的民主意识得到了培育、民主参政的动机得到了滋养、民主技能得到了锻炼，这必然引发普通党员对党内民主要求的“鲶鱼效应”。其次，基层民主和人民民主的快速发展对党内民主形成压力。最典型的例子如基层人大代表和党代表的选举，虽然都是五年一届，但是二者之间却存在“作用鸿沟”，人大代表在五年内可以时刻发挥，但是党代表作用的发挥仅限于五年一次的党代会上。再次，基层民主和人民民主的发展为党内基层民主建设提供了模本和范式。党内基层民主与基层民主的发展路径具有高度的一致性：两者都源于农村基层的实践创造，然后是试点推广，最后拓展到城市。两者在内容上也有高度的相似性：从发生学的角度来看，党内基层民主中的“两票制”完全来自于农村基层民主的具体做法；“党代会常任制”的有益尝试则是人民民主中的人民代表大会制度的科学参照。

党内基层民主的发展对基层民主和人民民主建设具有示范引领作用。我们党的基层组织在我国的基层政权和基层社会中具有不可比拟的组织优势、思想优势和政治优势，如果党内基层民主没有得到发展，那么基层民主和人民民主的发展将会僵化和滞后。正是基于此，党的十三大郑重提出要以党内民主来逐步推动人民民主，并将其作为发展社会主义民主政治的一条切实可行、易于见效的途径。事实胜于雄辩。近年来，党内基层民主建设的丰富实践有效化解了基层民主和人民民主发展中的诸多问题，从整体上推动了我国民主政治建设的进程。如湖北推行的“咸安模式”就是成功典范，实现了在乡镇的“两推一选”，绘就了党内民主与基层民主、人民民主的协调互动、整体推进的美好画卷。

四、重拾建设之宝：自下而上与试点推广相结合

改革开放以来，我们党在党内基层民主建设方面取得了不俗的成绩。我们党把自下而上与试点推广结合起来，不断创新党内基层民主建设的方式。自下而上的做法，就是指我们党在推进党内基层民主建设上，首先从最基层党组织寻找突破口，成功实施后推向更高层级的党组织。以“公推直选”为例，我们党开始是在农村村一级党支部实行直接选举，然后逐渐向乡镇基层党组织中推广。即便是更高层次的“党代会常任制”，也是首先在县、乡（镇）两级进行改革。党内基层民主建设之所以采取自下而上的方式，一个重要原因在于基层党组织的民主建设具有很多先天优势。首先是基层党组织党员人数不多，但素质相对较高，党内民主改革方便可行。其次是改革运行相对简单，人财物的消耗不多，取得经验相对容易，能为更高层次的党内民主建设奠定基础和提供参考。如若失败，其影响面也不大，不会对党和社会造成巨大震动，更不会形成从整体上否定党内民主取向的尴尬局面。

与自下而上同步的是，我们党还先行先试，从“政策试点”到“政策生成”，然后从点到面，大范围推开。试点推广是中国共产党的一个伟大创举，也是我们党一以贯之的优良工作传统。在党内基层民主建设中开展试点，其实质上就是在小范围内对基层党内权力关系进行适当调整。在此过程中，检验实际运作的成效，与改革预期进行对比，总结经验，认识不足，继而形成总的对策，进行制度创新，为下一步党内基层民主建设的全面铺开夯实根基。“中共党内民主试验田”的四川为我们提供试点推广的最佳蓝本。村一级党内民主建设开始于1997年在四川巴中市的试点，1998年全省总结村党组织书记的直选经验，然后大范围推广。1998年底至1999年2月，全省公推直选村支部书记3313人，占总数的60.2%，2004年提高到74%，2007年达到了86%以上。乡镇一级党内民主建设开始于1998年9月的遂宁市莲花乡和东禅乡个别试点公推公选乡镇党委书记，年底公推公选模式继续在其他市县乡镇推广试点范围。民主程度更高的公推直选模式最早试点开始于1998年在青神县南城乡，2004年该模式试点范围扩大到该省10个市州30个县（市、区），2005年直选试点再次扩大到18个市州的79个乡镇。我们党县一级的党内民主建设，如党代会常任制，于1988年首次在12县市试点，迄今已经走完了25年。

五、夯实建设之基：扩大群众参与

党章在其内容中明确规定：中国共产党是无产阶级的先锋队，同时也是中华民族和中国人民的先锋队。党的性质决定了我党除了工人阶级和最广大人民群众的利益，没有自己特殊的利益。改革开放以来，我们党在推进党内基层民主建设的进程中，把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为一切工作的出发点和落脚点。在“公推直选”、“两推一选”中，党外群众有机会参与基层党组织领导班子的选举活动，他们的认可和支持对候选人来说举足轻重。基层党组织领导班子成员必须首先获得党外群众的认可，才能入围党内推荐的候选人。有些即使获得了党内候选人资格，如果没有通过党外群众的评议，正式候选人的资格也会被剥夺。也就是说，党的基层干部只有通过了党员和群众的双重“大考”，方能成功“过关”。

不断增强党内基层民主建设的包容性和开放性，不仅契合了基层社会治理的需求，同时也使党内基层民主与人民民主在时间和空间上达到高度契合。虽然政党与社会二者之间存在重大差异，但就基层社会而言，党员不仅来自于群众，更生活在群众之中，我们不能把基层党组织与基层社会组织人为割裂开来。因此，基层党组织和社会组织推进民主建设，倾听党员和群众的诉求、接受党员和群众的评议和监督则是一门必修课程。特别是近年来基层党政领导基本上是“一肩挑”，带来的结果必然是基层社会的权力会更加集中，这就要求提高民主的份量与监督的质量，否则就可能重蹈“家长制”和“一言堂”的覆辙。再者，由于基层社会的利益诉求相对比较琐碎和具体，所以不论是党员对党内民主建设的要求，抑或是群众对基层民主和人民民主建设的要求，同质性很高，都与他们在生产、生活中所面临的热点、难点、疑点问题息息相关。党内基层民主的建设与改革如果脱离了广泛的群众参与，将会存在瑕疵，甚至是重大缺陷。我们党在党内基层民主建设的过程中，向广大群众敞开大门，不仅营造了党内民主文明团结和谐的良好氛围，而且使党内基层民主的群众基础不断扩大，提高了党内基层民主建设的科学化水平，成为推进民主政治建设的一大中国特色。

参考文献：

[1]平禾.雨城区：常任制试点的民主色彩[J].四川党的建设（城市版），2008（4）.

[2]任中平.四川省党内基层民主建设的实践发展及其制度创新[J].社会科学研究，2007（1）.

[3]任中平.四川省基层民主建设制度创新的实践与思考[J].社会主义研究，2007（4）.

本文系湖南省哲学社会科学基金项目《党内民主建设的基本经验研究》（12YBB259）的阶段性研究成果。

作者系中共湖南省湘潭市委党校马列教研部副主任

责任编辑：姚 东