民国大学院与大学区制的试行与失败

钱聪

[摘 要]1927年南京国民政府成立后，蔡元培、李石曾等人倡导教育改革，推行大学院与大学区制，然而，两年不到这次改革即沦为失败。从新制度经济学的制度移植理论来看，其失败原因在于制度内在构成中的非正式约束导致移植制度的适应性危机，制度环境的嬗变制约着具体的制度安排，并最终影响制度实施的效果，以及制度变迁路径中的诱致性变迁不足，强制性变迁有余等问题。

[关键词]大学院与大学区制；试行；失败

[中图分类号]K26 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2013）09 — 0049 — 03

民国时期的“大学院”与“大学区”制，由著名的资产阶级民主教育家蔡元培等人所倡导，经当时的国民党中央政治会议议决通过并付诸实施。这次改革的目的是为了保证实现“教育独立和学术自由”，是蔡元培、李石曾等人对法国教育行政管理模式——大学区制的制度移植。当时，这种新型的教育行政制度被誉为“奇葩”，令人耳目一新，然而这朵“奇葩”仅为昙花一现，试行不到两年便被废止。其失败原因众说纷纭，本文则试图从新制度经济学中的制度移植理论这一全新视角来探究缘何在法国流传已久的大学院与大学区制，在中国这块土壤却“昙花一现”，终究沦为失败。

一、制度内在构成：非正式约束导致移植制度的适应性危机

按照诺思的分析，制度可以分为正式制度与非正式制度，所谓正式制度是指人们有意识建立起来的并以正式形式加以确定的各种制度安排。①而非正式制度则是指人们在长期的社会交往中，逐步形成并得到社会认可的一系列约束，包括价值观念、伦理道德、文化传统等。与正式制度相比，非正式制度没有强制性，它的实施主要依靠自我实施，然而其在整个制度结构中，仍有独特地位和奇妙作用。②民国初年的教育改革是蔡元培等人基于教育救国理念的实践而对以法国为主，辅以美德等国教育制度的移植，这种移植从正式规则的可移植性来说，具有一定的可行性，但最终却归于失败的重要原因之一则在于非正式约束而导致的适应性危机。具体来说：

首先，文化教育传统的差异而产生的适应性危机。就法国而言，其专区制度由来已久，大学区制作为国家专区制度的一种，设有大学参议会、省教育参议会和地方教育委员会等，并设有全国视学员、大学区视学员、小学视学员及女视学员，分别保障各级教育的利益。在地方教育行政体制上，是中央集中领导下充分调动省、市、镇的积极性来管理初等教育并保证专家对教育决策和管理的发言权。而就当时的中国而言，在以儒家的“三纲五常”、“四维八德”为核心，辅之以法家、道家的历史积淀中逐渐形成的中国传统政治文化表现为皇权至上、义务本位等，使中国自古就缺乏法治传统，并不适合教育改革所倡导的民主共和制的生长。因此，虽然改革的主要推动者蔡元培在分析两国文化的《〈华法教育会丛书〉序》中概括出法国文化与我国相适应的五个方面，即道德之观念，文学、美术之气味，信仰之自由，习惯之类似，俭学之机会，然而事实表明这种比较更多带有理想主义的成分，对中国传统政治文化中的封建意识的影响估计不足。如在后来就有人以“实有背乎大学区制集中中央之根本精神”③为由来提议撤销大学院改教育部的提案。

第二，改革理念与现实的脱节。蔡元培倡导推行的大学院和大学区制，根本目的在于使教育免受政府和教会的干扰，谋求教育独立化及教育行政学术化，这一教育行政管理制度所蕴含的理论基调即是民国初年兴起的“教育独立”思想。因此，这次教育改革也可以说是一次教育非政治化的尝试。然而，就当时的历史境遇来讲，这种超然于政党之外的改革主张显然是脱离现实的。首先就起源而论，近代中国大学与西方大学有着很大的不同，西方近代大学的直接源头是在欧洲中古时期设立的，是行业制度自治的产物，是与国家相对意义上社会的一部分，并且带有很强的世界主义色彩，然而中国近代大学从产生的那一天起，就是作为国家建设的一部分而存在，无论是地方大学的国立化运动，还是教会大学的中国化运动，以及私立大学的存废论争，均是现代国家建设的重要组成部分，大学与政党作为具备一定现代性的社会力量，在民族国家的振兴、现代国家的构建中发挥着相当重要的作用，且在现代化的进程中，大学的文化使命和政党的政治使命在民国初年时常存在相互交叉和一致的地方。其次，教育作为上层建筑必然要受到经济基础的制约，最为典型的表现即是改革时期的教育经费匮乏问题。大学院、大学区最初试行时，曾规定经费以屠宰税、牙税、漕粮附税及卷烟特税属之。然而卷烟特税开始就因“军事紧迫”被中央提取，1928年二中全会时，蔡元培提议“以庚款充高等教育经费案”，但庚款似乎是见者有份，蔡等力争无效，二中全会后重新规定“现大学院管理之税收机构一律归还财政部，以期实现财政统一。”①这也显示出蔡元培的“教育独立”设想终究过于理想。

二、制度层次：制度环境的嬗变制约着具体的制度安排

在新制度经济学的视野中，制度环境是指一系列用来建立生产、交换与分配基础的政治、社会和法律基础规则，实质上即是指“基础性制度安排”。制度安排则类似于“第二级制度安排”，一般在制度环境的框架里进行。依据这一理论，民国初年大学院与大学区制教育改革失败的另一个重要原因即在于制度环境的嬗变制约着具体的制度安排，最终影响制度实施的效果。具体表现在：

第一，制度环境的变迁——国民政府政治诉求的变化。蔡元培等人酝酿推出大学院、大学区制之际，一方面正是宁、汉分裂之时，国民政府改组，党国要人均忙于派争，无暇顾及；另一方面，南京国民政府也希望通过迎合教育界的教育独立需求，成立独立于行政院之外的大学院，并直接受命于国民政府，进而产生对教育权的牵引。再加上大学区在地域划分上与当时的政治分会相附，能暂时调和中央集权和地方分权的矛盾。故蔡元培等人对教育独立的试行尽管遭遇阻挠，但仍有进展。然而自1928年6月，国民党北伐告成，蒋介石便借口贯彻孙中山建国大纲，打出了“以党治国”的旗号，准备实施训政。在文化上也开始实施专制主义政策，推行所谓的“党化教育”即教育方针要建筑在国民党的根本政策之上。这样，随着国民政府政策的转变，民初大学院与大学区制改革赖以存在的制度环境也逐渐发生嬗变，使得教育独立的付诸实施岌岌可危。

第二，具体制度安排与“教育独立”精神的悖离。民国初年设立的大学院制的理论基调正是蔡元培所主张的教育独立思想。为此，教育改革伊始，蔡元培等人在国民党中央第一百零九次政治会议通过的《中华民国大学院组织法》中规定“中华民国大学院，为全国最高学术教育机关，承国民政府之命，管理全国学术及教育行政事宜”，并设立大学委员会、秘书处、中央研究院等②。然而，自1928年推行“党化教育”后，该组织法于该年1月到5月，修正了三次，这几次修正不仅使大学院在组织结构上几乎又回到与原来教育部相同的情况，地位也大为下降，由“承国民政府之命，管理全国学术及教育行政事宜”③到“直隶于国民政府，依法令管理全国学术及教育行政事宜”④。此后，国民党政权进一步加强“党化”教育，各个学校添设三民主义教员，增设相关课程，加强高校的人事管理等，使得许多大学区在试行过程中，不仅没有使教育学术化，反而使学术教育机关官僚化，在为政客所把持的状况下，造就一批学阀，背离了谋求“教育独立化及教育行政学术化”的初衷，严重影响了大学院、大学区制度的实施效果。

三、制度变迁路径：诱致性变迁不足，强制性变迁有余

林毅夫用“需求——供给”这一经典的理论框架把制度变迁方式划分为诱致性变迁与强制性变迁两种。他指出由于靠自发的诱致性制度变迁存在着较高昂的交易费用，且存在着“搭便车”问题，导致提供的新制度安排的供给大大少于最佳供给，因此就需要政府采取行动来弥补制度供给不足，从而产生强制性制度变迁。⑤强制性制度变迁的主体是政府，变迁路径自上而下的，一般是从核心制度开始突破，且能在短时间内解决制度供给不足或制度需求缺口过大的问题，因此，在教育领域，这种自上而下的强制性制度变迁方式在中国延续了两千余年，并由于惯性的关系，在民国初年的教育改革中，仍呈现出诱致性制度变迁不足，强制性制度变迁有余的特点，并对这次改革产生重大影响，具体表现在：

（一）民国初年教育制度变迁过程中的制度低效

教育制度的强制性变迁意味着教育制度的自上而下、指令性的变迁方式，由于政府是这种变迁的主体，一定程度上可以弥补诱致性制度变迁过程中由于外部效果和“搭便车”问题而产生的制度供给不足，那么为何民国初年的大学院与大学区制这一由政府主导的教育制度改革最终却由于它的低效而被废止，缘由在于：

第一，制度生成过程中信息掌握的不充分性与不对称性

首先，不充分性主要体现在，作为制度供给主体——政府而言，要生成一项教育制度，所需掌握的信息不仅包括政府对整个高等教育发展的把握，还需涵盖不同类型、不同层次的学校的利益指向和对所供给教育制度的评价等等。然而在民国初年的教育改革中，政府却难以全面把握所需信息。如1928年11月建立的北平大学区，接收了河北省教育厅，管辖北平、天津、河北省和热河省，有两省两市，面积为144 950平方公里，学生数为1094 698人。①然而如此庞大的辖区面积，在该区教育行政院制定的市县督学规程中，最初仅设督学一人至三人秉承局长，视察指导全区教育事宜。②再如，由东南大学改组的国立第四中山大学校址在南京，而江苏的省政府当时设在镇江，为了兼顾，第四中山大学的校长须经常奔波于南京、镇江之间。“大学事务本已极繁重，现又增加了全省的教育行政事务，难免顾此失彼。往往下面送来一份请示报告，拖延数月不得及时批复。”③这种信息掌握的不充分，使得制度的制定、实施极有可能是低效的。其次，不对称性则主要表现在自上而下生成制度的路径中，一方面，如果政府从自身利益出发提供教育制度，当这种制度不适应各校时，这种制度的运行并非是有效的，存在潜在的低效；另一方面，如果政府从学校利益出发，在政府作为行政部门向一般学校征求意见的过程中，由于双方地位、权力的不平等，使得各校在趋利避害的需求条件中，不能提供完全真实可靠的意见，使得制度的供给仍是体现政府的意志，出现严重的信息不对称。

第二，制度生成结果的认可度或满意度不高

制度生成的效度、认可度与制度当事人对于制度的评价是密切相连的，因此，民国初年的大学院与大学区制的认可度或满意度较低，与制度适用者在执行过程中由于认知偏差进而产生行动上的偏差甚至反对有紧密联系。如1928年2月，大学院以一六五号训令通知试办大学区的浙江大学不必加“国立”二字，校长蒋梦麟即提出异议，并以浙江大学经费为中央款项下拨付为由，要求加上“国立”二字，以示区别于其他省立大学。1927年后，国民党在全国推行“党化”教育，然而截至1929年，全国两次党义教师检定合格人数才50人，除此之外，党义教师在大学中的地位并不高，除受学生轻视外，还经常出现一些教授以专业课挤占党义课的现象，国民党的党报《中央日报》在其学术专刊“学风”中，既有对此现象的揭露，“学校虽有党义一科，训育虽有党员专任，而事实上，因勉强而结怨毒，重形式而忽实际，以致杨奉阴违，敷衍塞责，流弊多方，功效全无。”④由此，也可看出由于制度适用者的负面评价或消极态度使得制度实施的效果大打折扣。

（二）制度的非均衡性与多方面的利益冲突

制度变迁过程中的利益冲突同样与强制性变迁路径有关，因为诱致性制度变迁是通过反复的博弈，最终形成相对均衡的制度，而强制性制度变迁则是把大多数当事人排除在制度设计之外，体现的是政府的意志，再加上政府在决策中的有限理性、信息不对称等，不可避免使得新生的制度带有一定的非均衡性，致使多方面的利益冲突。如就当时最为突出的政府与民众的矛盾来说，1928年8月，国民政府在江苏与浙江大学区没有取得成绩的情况下，又决定成立北平大学区，当即遭到北洋大学与北京大学学生的强烈反对，学生们声称“独有北大，一合并就糟！若内部之整个严密组织，及其校内特有校风与精神，亦因改组或合并而分崩离析，不是活活把北大枪毙！把一个在本国与国际间文化与学术上有相当位置的大学消灭了，我从人类进化上看这牺牲足近于自杀！”⑤当时更有报刊评论认为“北平教育，有退无进”⑥，“学生不读书，教员不授课”，“各校学生中，终年包办各项社会运动，政治运动，挟少数势力以压迫多数同学，且复受师长之敬畏者，视十年前情形，又复变本而加厉。”⑦除此之外，政策实施中，中央政府与地方政府间的冲突也屡见不鲜。如1928年《北平大学区组织大纲》通过后，河北省政府即致电国民政府，认为大学区制是根据大学院制而产生，现在大学院已取消，大学区也没有存在的理由，而且大学区有违党化教育。不久，河北省党务指导会再次致电蒋介石，认为实行大学区制“无异故意破坏河北教育”，主张“将大学区制根本取消，以永断纠纷，而绝未来无穷之患。”由此可见，多方面的利益冲突导致的派系纠葛、政府与民众、中央与地方的矛盾激化一定程度上也加速了这次教育改革的失败。

〔参 考 文 献〕

〔1〕 卢现祥.新制度经济学〔M〕. 武汉：武汉大学出版社，2004.

〔2〕 杨秀芹. 教育资源利用效率与教育制度安排——一种新制度经济学分析的视角〔M〕. 武汉：华中师范大学出版社，2009.

〔3〕 周谷平. 蔡元培与法国教育管理模式的移植及其启示〔J〕. 高等教育研究，2005，（02） .

〔4〕 严海建. 南京国民政府初期北平大学区风潮论析〔J〕. 南京大学学报：哲学·人文科学·社会科学，2009，（01）.

〔5〕 王倩. 民国教育史上一次“昙花一现”的改革——大学院与大学区制的试行〔J〕. 河北师范大学学报：教育科学版，2004，（05） .

〔6〕 许小青. 南京国民政府初期中央大学区试验及其困境〔J〕. 近代史研究，2007，（02） .