“群众身边的腐败”的成因及对策分析

[摘 要]“群众身边的腐败”，虽然和党政高官的腐败有很大区别，但这种行为不仅直接侵害群众个人利益，破坏社会公平、影响社会公正，还使得公民与政府的关系疏远甚至恶化，人为的设置政府认同障碍，最终造成政府权威的合法性危机。找到“群众身边的腐败”的原因并进而提出应对策略就成了当前一项紧迫的任务。本文试着就这些问题提出了一些解答，希望对此类研究有所助益。

[关键词]“群众身边的腐败”；基层公务员；制度设计

[中图分类号]D035 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2013）09 — 0017 — 02

近年来，腐败在向高层发展的同时，呈现出“落势化”倾向，即腐败现象从较高的职位向下落，向基层渗透。许多腐败现象的主体可能仅仅是科级干部甚至是普通人员。他们的级别虽然低，但是由于和群众的生活密切相关，在贪腐方面给群众造成的危害绝对不小。“群众身边的腐败”问题，直接侵害到群众个人利益，影响十分恶劣。党的十八大报告再次强调要“始终保持惩治腐败高压态势，坚决查处大案要案，着力解决发生在“群众身边的腐败”问题。许多人将之形象地比喻为，反腐既要打“老虎”也要打“苍蝇”。那么，如何定义““群众身边的腐败””，遏制此类腐败的关键何在？

一、“群众身边的腐败”的特征和危害

“群众身边的腐败”指的是下层腐败，主要是指低层次的基层公务员①的腐败行为，是以腐败问题与人民群众关系的程度高低作为划分标准的。“群众身边的腐败”并不是和基层腐败划等号的，但在大多数情况下指的是基层腐败。这种腐败的主体一般都直面群众，所涉领域一般都事关民生，；二是方式多种多样，易发多发，防治更加困难；三是后果不易显现，其隐蔽性和欺骗性很强，短时间内难以暴露而免于受到党纪国法的制裁。这一群体的腐败行为，虽然和那些党政高官的腐败是有很大区别，但其造成的危害却不容忽视。

（一）破坏了社会公序，影响基层稳定。现实生活中，在诸如征地拆迁、住房保障、食品药品安全、环境保护、安全生产、教育、医疗卫生等领域，职务较低者利用公职权力获得利益的机会常常多于职务较高者，这是因为在许多情况下，前者的权力与它的对象也就是稀有资源的联系比后者更为直接。这些领域的腐败行为直接涉及基层百姓利益，民众对此深恶痛绝，成为目前社会矛盾激化、群体事件不断发生的一个重要诱因。

（二）破坏社会公平、影响社会公正。随着我国经济体制改革的深入，社会公共事务的发展日新月异，相应的，行政事务也涉及到更多的利益主体，需要基层公务员协调的问题和矛盾越来越多。基层公务员在很多情况下无法获得上层决策者与法律支持维护自身各种利益，在监督不力或者监督缺位的情况下，他们就不会以国家和政府机关的最大利益来考量，虽然他们权力小、地位低，处于权力末端，但是他们想方设法日积月累进行贪污，几十次甚至上百次地贪腐。这些势必影响社会公平与公正，恶化基层干群关系和党群关系。〔1〕

（三）影响政府权威。制度设计中，基层公务员是政府与民间接触的中介。老百姓对于一个政权的感受，不是在中央领导，而是在老百姓能够看得见能够接触得着的基层官员、公务员，如果他们发生贪腐行为，必然就会使公民对政府产生失望情绪，造成公民与政府的关系疏远甚至恶化，进而为政府推行政策，实现既定目标人为的设置认同障碍，最终将会出现政府权威的合法性危机。一旦这种情况出现，将会对和谐社会的建设，对新时期党的执政理念的实现产生巨大的冲击。

二、“群众身边的腐败”出现的原因

（一）政治素养较低，法律意识淡薄。目前没有任何数据表明贪或不贪与有没有文化和学识有直接的关系，真正使这些基层公务员走上贪婪之路的，是他们对民众、对法律缺乏基本的敬仰畏惧之心。这些“蚁贪”们未能明确公务员与普通公民之间只有社会分工不同没有高低贵贱之分，地位高下之别；也未能明确，所有社会成员在法律人格上的平等是公平待人，对上不卑，对下不亢。

（二）利益诱惑。当前，我国公务员领域的分配制度实行的是一种倒金字塔型，职务越高，分配就越高，收入就越高。而相对基层公务员来说，更是待遇低，有的地方应该享受的福利也未能得到落实，这使得不少的人思想变得消极，“吃亏”“补偿”的心理最终取代了全心全意为人民服务的理念。基层公务员开始犯罪时或许是心存顾虑的，但很多人错误认为自己也就是受点小贿，贪点小财而已，不会出事的。在这种失衡和侥幸心理的促使下，一些人向国家和集体伸出了罪恶的黑手。当通过不正当的手段去达到目的时就必然会产生腐败。

（三）用人机制尚欠完善。当前在很多地方、很多部门，“公开、平等、竞争、择优”与“德才兼备，更加注重工作能力”的用人标准未能得到很好的贯彻。在诸多““群众身边的腐败””案例中，腐败的主体通常都很年轻，很多都是科一级的干部。这和近些年来部分部门的用人思路发生异化有很大关系。很多部门由于受到“干部年轻化”形而上学思想的影响，“使得平庸者上”、“带病提拔”、“带病在岗”的现象屡见不鲜。这些人入职后贪腐的可能性远高于其他群体。

（四）重视程度和打击制裁程度不够。在当前多领域各层次腐败频发的现实下，有关部门往往只能把关注的焦点集中于大案要案，把监控的重点对象也集中在一些职位比较高的人身上，特别是党政领导机关、行政执法机关、司法机关和热点经济管理部门的“一把手”身上。针对这些高级领导干部的公共权力监督，已经基本有了一套日渐完善的法律规章制度，这种情况客观上轻视了对一些级别不高、职位不突出的基层公务员的腐败行为的监管和打击，降低了他们腐败的风险。

三、“群众身边的腐败”的应对措施

政治廉洁意味着公共权力规范、公正和健康运作，公共权力服从和服务于公共利益，而不是个人谋取私利的工具。具体到基层反腐层面，一方面要做到让基层公务员不想贪，这需要基层公务员提高其政治素养和法制意识，在其内心深处建立一道牢固的拒腐防变的精神屏障，另一方面也是更重要的一点，让其不敢贪，这需要建立起有效的权力运行制约机制和监督机制，从源头上防止权力腐败。那么，通过怎样的制度改革才能做到这一点？这需要从内外两方面入手。

（一）公权力内部制度设计。

1.进行顶层设计，大力减少内部多元主义。目前，我国不仅党、政、人大、政协等等都设立了反腐败机构，主要组织和机构都有自己的反腐败机构。这种局面使得内部反腐力量过于分散，不够集中。这方面，可以参照近年来大部制建设的经验，设立一个直属最高领导机构的反腐败大部，整合目前各个反腐败机构，机构内部依据反腐需要设立不同的反腐败部门。按照惯例，一旦中央一级设立这一部门，各地方党政、司法机关会建立同性质部门相对接，这有助于整合当前并不得力的反腐力量和资源，最大程度做到精准打击。加强对一些级别不高、职位不突出的基层公务员的腐败行为的监管和打击，维护群众合法权益。

2.避免左手反右手。基层反腐败不能是“左手”反“右手”。基层反腐败不力往往是因为“左手”反“右手”之故。反腐败机构要错位设置，“下管一级”。也就是说，反腐败的权力不能由同一级官员来行使。在基层，很多时候，“法不外乎人情”，其中有太多的人际往来和利益纠葛。同时，反腐败机构的工作人员的收入来源等等，都要和同一级政府割离，保证他们不受同一级政府的影响。

3.给清廉一个机会。在基层，并不是每一个官员都想腐败，但如果身处一个全面腐败的环境，“清廉”就成为一个人的巨大负资产。如何给清廉一个机会？一要通过引入财产公示，健全人事录用机制。在任命公务员的时候，如果其不愿意公开财产，那么就不被任用。这至少可以避免“带病上岗”的局面。同时，打通基层公务员的晋升通道，让他们进的来，上的去。二是在任职期间，沿用收入申报制度和年终考核制度，这里特别需要提出的是，要使得这两项制度起实际作用，一定不能遗漏公示环节。三是任满离职时，应多听取群众的反映， 向群众公示公务员们任职期间全面真实的信息，接受群众质疑，同时，审计部门及时的跟进。

4.健全保障机制。解决发生在群众身边的腐败问题要从解决基层的一些实际问题入手，从根本上遏制腐败。要逐步改善基层干部待遇，建立基层工作人员岗位津贴，提高基层干部收入生活水平。对基层工作的优秀干部要大胆使用，让他们看到前途。对长期工作在基层一线的干部，要从政治待遇上给予倾斜，建立职级晋升制度，以此提高基层干部工作积极性，也才能让基层能留得住人才。

5.健全完善惩戒机制。惩戒虽然是一种事后行为，适用对象是已构成犯罪的腐败分子。表面上看对预防腐败没有直接关系，但它可以对广大基层公务员和其他公民产生心理效应，给已经腐败的、正在腐败的人以警戒效应，使之悬崖勒马。另一方面，可以教育和鼓舞人民，使人民相信法律，从而自觉敢于同腐败分子做斗争，来维护自己的权益。

（二）在减少内部多元主义的同时要增加外部多元主义，即引入社会力量参与基层反腐。但外部力量反腐败也必须体现为制度行为。从现实中实际运行的效果看，有以下几种方式值得探讨。

1.完善立法，畅通群众监督渠道。加强群众监督要以知情为前提，以公开为手段，以法制为保障，因此，在立法过程中，应处理好法律条文的系统性、完备性和可操作性，对涉及到公民合法权益的条款，尽量要做到明确和具体，加强执法力度，及时对当事人进行严肃处理，并追究有关领导责任，以充分发挥法律法规的约束力和震慑力；加大行政法律法规的宣传力度，提高公民对依法行政的民主监督意识和法律参与意识，鼓励群众对基层公务员进行监督，切实保障宪法赋予公民的批评建议权和申诉控告检举权，真正把人们群众对基层公务员的监督制度化、经常化，最大限度的限制他们对公权力的滥用，防止侵犯老百姓权利的“寻租”行为的发生。〔3〕

2.要有效利用媒体的力量，尤其是新媒体的力量。媒体至少能够为政治和行政的黑箱操作投入一些阳光。媒体不仅仅可以揭露腐败，更可以产生强大的社会压力。腐败能够大行其道，能够招摇过市，主要是因为没有阳光。当前的媒体尤其是新媒体，已经开始在揭露腐败方面扮演一个积极的角色。但这方面需要提高其制度化的水平，而不能一直停留在偶然和自发的水平。如果没有有效的制度的支撑，社会自发反腐败所要承担的高成本和风险，会使得反腐败不可持续。

总之，反腐败是一项综合政治工程。要找到重大的突破口，制度设计最为重要。如果单纯依靠传统运动式的反腐败运动，继续依靠超越法治的非常规手段，民众报以厚望的反腐败运动也可能会导致更多的腐败。要遏制腐败，一整套可以导致清廉行为的制度与法制才是根本。

〔参 考 文 献〕

〔1〕 乔德福.现阶段预防村官腐败机制创新探微〔J〕.

理论与改革，2009，（01）.

〔2〕 吴荔.公共权力与政府权力辨析〔J〕. 湖北行政学学报，2006，（06） .

〔3〕 甘培强.和谐社会建设中基层公务员的定位与作〔J〕. 行政与法，2007，（01） .