晚清军事变革中的决策机制探析——基于北洋水师主战舰艇引进的考察

杨玉荣，龚 耘

（海军工程大学 人文社会科学系，湖北武汉 430033）

历经两次鸦片战争的惨败和镇压太平天国起义的艰难，上至晚清中央政府下至地方督抚都深感军事变革势在必行。由于两次鸦片战争都从海上攻破国门，清政府深以无海军为憾。于是以制炮造器为嚆矢的军事变革在晚清悄然兴起，尤其是北洋水师的崛起十分引人瞩目。在北洋水师兴建中，主战舰艇的引进是成军关键。由于晚晴社会风气闭塞，北洋水师主战舰艇的引进十分艰难，其决策一波三折。研究这一复杂现象是厘清晚清军事变革决策机制优劣的重要切入口，对于优化我国当代军事决策和一般决策极富借鉴意义。

一、北洋水师主战舰艇引进中的决策

为了避免再次遭受列强凌辱，清政府投入了大量的物力财力建设近代化海军。北洋水师是清政府集中力量优先发展的一支，因此北洋水师主战舰艇的引进是晚清军事变革的重中之重。北洋水师主战舰艇如何引进？清政府为何引进这些舰艇？他们怎样决策这一问题？透过历史迷雾，我们借助史料的爬梳来复原历史真相。

1.北洋水师主战舰艇引进之缘起。

在与西方列强打交道的过程中，清政府一些开明官僚如曾国藩、李鸿章等人认识到了坚船利炮的厉害，因此在19世纪60年代开始了造炮制船的军事变革，这是晚清“同治中兴”的重要内容。“同治中兴”是以慈禧太后、恭亲王奕䜣为首的清政府在同治年间为重振清王朝进行的一系列改革和自救活动，从而在政治上呈现出和谐状态、经济上呈现一定程度的发展和勃兴。“同治中兴”中最重要的是开启了以“求强”为目标的洋务运动，试图仿效西方发展近代军事工业以实现自强。1861年，曾国藩在安庆内军械所开始仿造洋枪洋炮；与此同时，左宗棠在福州创办船政局开始造船工程。而英法等国早在18、19世纪就进行了军事变革，从冷兵器时代跨入热兵器时代，他们拥有可赴远洋作战的坚船利炮，因此两次鸦片战争长驱直入中国。面对列强的蹂躏，清政府被迫进行以自强为目的的军事变革。洋务派领袖奕䜣曾说：“治国之道在乎自强，而审时度势，则自强以练兵为要，练兵又以利器为先。”李鸿章也无奈地说：“不得已舍陆登舟，用夷变夏……图在后与之为无町畦，而求自强之术耳。”可见，晚清军事变革是在应对西方挑战中被迫进行的，这种被动性成为其变革迟缓的深刻根源。

虽然晚清军事变革在19世纪60年代已逐步展开，但海防和海军建设在清政府内部并未得到应有重视。直到1874年日本派兵侵台，引起朝野轰动，清政府才又一次意识到海防危机，海防之议兴起。总理衙门官员文祥奏道：“夫日本东洋一小国耳，新习西洋兵法，仅购铁甲船二只，竟敢借端发难，而沈葆桢及沿海疆臣等，佥以铁甲船尚未购妥，不便与之决裂。是此次之迁就了事，实以制备未齐之故，若再因循泄沓，而不亟求整顿，一旦变生，更形棘手。”[1](p628)日本之所以敢于侵台，是依仗其拥有能驰骋海疆的铁甲船。中国苦于没有铁甲船，不能与之抗衡，只得屈辱赔款。这一残酷现实，深深刺激了清廷官员。

1874年11月，总理衙门向清廷呈上海防亟宜切筹折，强调加强海防的重要性和紧迫性，并提出了“简器”、“练兵”、“造船”等六条办法。江苏巡抚丁日昌也呈上《海洋水师章程》，建议设立北洋、东洋、南洋三支水师，各配备六艘大兵轮船（铁甲船），“尤以大兵轮船为第一利器”。[1](p620)以李鸿章为首的地方实力派纷纷建议清王朝应建立海军，购买六只大铁甲船，“一处有事，六船联络，专为洋面游击之师，而以余船附丽之，声势较壮”。南洋大臣沈葆桢在整个70年代中期一直呼吁购买铁甲舰，直至1879年逝世。[2](p345-346,382-382,418-419)他们的积极呼吁，一定程度上促成了北洋水师主战舰艇的引进。

2.北洋水师主战舰艇引进之决策历程。

虽然饱受日本侵台的刺痛，但北洋水师主战舰艇的引进并不一帆风顺。面对总理衙门和丁日昌关于加强海防、建立海军的奏议，清廷并未慨然应允，而是将其下发沿江沿海督抚和陕甘总督左宗棠讨论。在激烈的论辩中，分歧甚大，形成了晚清史上著名的“海防”和“塞防”之争。

以李鸿章为首的“海防”派完全同意总理衙门切筹海防的意见，认为确为“当务之急”，是救时良策。因此积极呼吁朝廷应将有限的经费用于建立海军，加强防务，拱卫京师。为此，他们甚至主张停止西征，认为在财力有限的情况下应保证东南海防建设，“否则只此财力，既备东南万里之海疆，又备西北万里之饷运，有不困穷颠蹶者哉！”

以左宗棠为首的“塞防”派虽然赞赏总理衙门关于海防的意见，但由于湘军主力移至西北，为了维护湘系集团的利益，他们反对全力经营海防。左宗棠说：“若沿海各省因筹办海防急于自顾，纷请停缓协济，则西北有必用之兵，东南无可指之饷，大局何以能支？”[3](p51)

其实，“海防”和“塞防”争论的实质是军饷的分配与使用。以李鸿章为首的淮系集团和以左宗棠为首的湘系集团出于各自利益的考虑，各执一词，据理力争。总理衙门奏请清廷王大臣合议。经过一个月的“廷议”，清廷折中采纳“海防”和“塞防”两派意见，同意加强西北塞防，同时发展海军。并任命李鸿章、沈葆桢督办北洋、南洋防务，还下令每年拨付四百万两作海防经费。

虽然朝廷已决定组建北洋水师，但究竟是买船还是造船，清政府官员自1872年以来就争论不休。1872年，内阁学士宋晋以造船费重为由，请求朝廷下令暂停造船。此论一石激起千层浪，各派官员纷纷发表自己看法。李鸿章从节省经费出发，1872年时支持造船。他说：“沿江海各省，不得自向外购船。如有所需，向闽、沪二厂商报订制，以节度支。”[4](卷一百三十六)但1874年，迫于海军急欲成军的压力，李鸿章转变思想，主张买船更为便捷。他说：“中国造船之银，倍于外洋购船之价。今急欲成军，须在外国定造为省便。”[5](p47)而左宗棠则主张买船造船依时而行，并行不悖。他认为“雇不如买，买不如自造”，[6](p447)“为目前计，只得购之洋人；为久远计，必须自我创造”。[5](p29)两广总督李鸿章也赞同左宗棠的看法，主张“为利用计，暂宜购之外洋；为经久计，必须自制中土。”[5](p67)可见，统治集团内部意见虽不统一，但从时局出发，都能认识到买船的必要性。清政府在综合各派意见的基础上，制定了买船与造船并举的方针。

对于北洋水师的主战舰艇——铁甲船是否购买，清政府内部也议论纷纷，莫衷一是。基本形成三种意见：一是认为亟需购买，才能防御日本。李鸿章等人认为日本所以侵略中国，“正恃铁甲船为自雄之具”，“中国无此船为可虑之尤”，[2](p337)因此“购买铁甲船以为自强根本”，[2](p369)应火速购办。二是坚决主张不能购买，认为铁甲船有害无利，不仅靡费千万钱财，而且“笨重难以驾驶”，[4](p132)“偿积久机关不灵，不但无益，而且有害”[2](p337)。况且日本铁甲船，也因“大风损伤”，不得不进船坞修理，则“铁甲船亦未为坚利”。[5](p133)三是强调财力不济、港口太浅等因素，建议缓购。清廷重臣“醇亲王奏购极难，费亦极巨，不可轻于一试。礼亲王世铎等奏船质笨重不能入口收泊，每只价值百万上下，为费太巨，此时不可多购”。[2](p338)三种意见各不相让，形成了旷日持久的争论。尤其是第三种意见，不仅为满清亲贵所坚持，而且成为沿海督抚缓解海防款项的借口，影响广泛，甚至连以前力主购买铁甲船的奕䜣，也转而认为“中国现尚无此财力，未能定购”，[2](p337)并告知李鸿章、沈葆桢等人，“总以实验其（铁甲船）是否得用为断，迄今并无必须购办铁甲船之议”。[2](p338)由此，李鸿章等人火速且大力购置铁甲船的倡议并未得到清廷积极支持，反而在争论中被搁置下来。对此，李鸿章痛心疾首。他在1879年奏稿中论道：“中国即不为穷兵海外之计，但期战守可恃，藩篱可固，亦必有铁甲船数只游弋大洋，始足以遮护南北各门，而建威销萌，为国家立不拔之基。五六年而迄无成者，一由经费太绌，一由议论不齐，一由将才太少。然欲求自强，仍非破除成见，定购铁甲不可。”[2](p421)

虽然清政府并未同意李鸿章等人火速且大力购买铁甲船的建议，但每年拨付给北洋、南洋的海防经费却由李鸿章掌控。他利用手中的百万经费，为北洋水师添置了一些小型炮艇。1875年，李鸿章在恭亲王奕䜣的支持下，从英国购买了“龙骧”、“虎威”、“飞霆”、“策电”四艘“蚊子船”。1879 年又购进了“镇南”、“镇北”、“镇东”、“镇西”等“蚊子船”。但“蚊子船”是小型水面炮艇，只能守卫海口，不能出洋作战。

1879年，日本依仗武力吞并琉球，再次刺激了清官员敏感的神经。朝廷上下购买铁甲船之议重起。日本威胁的增大，促使清政府下决心购买铁甲舰，加速北洋水师成军。总理衙门奕䜣向慈禧太后奏道：“日本密迩东洋，囊岁既有台湾之役，近又废琉球为县，迹有狡焉思逞之意，无非事事效法西人，恃其船坚炮利，遂以诈力而怀叵测。并据出使日本大臣何如璋函称“彼国喧传中国有添船练兵之议，民心亦甚惶惶”等语。在彼原未尝不窥我动静以为静止，是海防一日不办，既不足以伐敌谋，即于琉案亦恐无了期。”[2](p426-427)

在奕䜣等人的强烈要求下，清廷终于下令：“各国恃有铁船，狡焉思启，则自强之策，自以练兵购器为先，著李鸿章、沈葆桢妥速筹购合用铁甲船。”[7](p192)可见，鉴于日本对中国侵略加深，清政府在经费短缺、议论不齐的情况下毅然购买铁甲船，实在迫不得已。可惜预想中的铁甲船已被英国买走，总理衙门只得让李鸿章嘱托李凤苞在英法等国访求。李凤苞1880年、1881年先后在德国伏耳铿厂定造了两艘铁甲舰，即“定远”舰和“镇远”舰。同时李鸿章还在该厂定购了一艘巡洋舰“济远”。它们于1885年来到中国，成为北洋水师的主力舰。以后，李鸿章又陆续添置了“致远”、“靖远”、“经远”和“来远”四艘主力战舰。至1888年，北洋水师正式成军，拥有大小舰船50艘，装备在当时看来颇为精良。

二、从北洋水师主战舰艇引进看晚清军事变革中的决策机制

自雍正皇帝设立军机处后，清代决策机制发生重大变化。军机处取代清前期的议政处成为中枢决策机构，清政府形成皇帝、军机处和百官会议三级决策机制。而至晚清，由于中央权力软化，地方督抚实力增强，清政府的决策机制又一次发生变革，形成了中央决策（皇帝、总理衙门、百官会议决策）和地方督抚决策的双层体制。这一决策机制，在北洋水师主战舰艇引进中体现得十分明显。

1.地方督抚参与决策。

在镇压太平天国起义过程中，晚清中央权力的软化导致其决策能力下降。而地方督抚在平乱中大显身手，手握兵权，实力大增。尤其是曾国藩、李鸿章、左宗棠、沈葆桢等人既具有雄才大略，又性格强韧。他们成为封疆大吏后，凭借手中实权，在清政府中举足轻重。晚清权力“内轻外重”的格局导致了中央决策权的下移。晚清重大决策往往由地方督抚提出建议，清廷又将本属中枢决策的问题下发地方督抚讨论，依据讨论结果再定夺。这种由地方督抚参与中枢决策的讨论决策方式在晚清外交和海防等洋务决策中表现得尤其突出。北洋水师主战舰艇的引进就是地方督抚参与决策的杰作。

如前所述，北洋水师主战舰艇的引进，发端于丁日昌、李鸿章等人的倡议。由于他们持续不断的倡议，才获清政府的重视。虽费尽周折，但其建议最终得以采纳。李鸿章在光绪六年（1880年）上奏清廷道：“臣于上年（1879年）十月复陈海防折内声明南北洋口岸丛杂，不能处处设防，必购置铁甲等船，练成数军，决胜海上，乃能以战为守。拟择其与中国海面最相宜者，酌量订购，荷蒙谕旨许为要论。”[2](p440)显然，清廷已同意了李鸿章购置铁甲船的建议，这一举措连李氏自己都有些自鸣得意。同折中李鸿章还提及自己与晚清中央决策的核心部门之一——总理衙门函商从英国转买铁甲船的详细情形：“臣与总理衙门往复函商，意见相同。一面由电信复李凤苞，嘱其与英海部切实商订，如何分期兑付，详细验收，再行专函商办。”[2](p441)可见，北洋大臣兼直隶总督李鸿章在北洋水师主战舰艇引进中发挥了巨大作用。他凭借自己与总理衙门奕䜣、文祥等人的密切关系，加上自己掌握海防建设的特殊身份，在海军重大决策中发挥着无可替代的作用，对清政府的海防决策具有重要影响。

其他地方督抚也在清政府的引导下，共商国是。他们通过向朝廷陈述己见来影响清政府决策。但凡海防大事，清政府都放手让沿江沿海督抚参与讨论，在倾听多方意见的基础上折中处理和决策。如前所述，1874年11月总理衙门和丁日昌向清廷呈上海防折后，清廷将他们的意见交给沿江沿海的督抚详细筹议，并限一月覆奏。1874年底，各督抚都呈上了覆奏，形成了“海防”和“塞防”的争论。而“塞防”派“海战断不可恃，铁甲船徒滋靡费”之类的主张，影响了清廷对海军建设的决策，导致了李鸿章等人购置铁甲船建议的搁浅。在北洋水师主战舰艇的引进中，清廷也认真汲取沿江沿海督抚的意见。两广总督刘坤一光绪五年（1879年）十二月上奏清廷的奏折写道：“窃臣等于光绪五年十一月二十日接奉军机大臣密寄，十月二十九日奉上谕：“李鸿章奏筹议海防购船选将各节，并请催解经费各摺片”等因钦此。……直隶总督臣李鸿章请购铁甲战舰，自属计出万全，臣等犹以为不宜在续购快船之后也。惟外洋虽以铁甲船称雄，亦须木壳兵轮以为之辅。中国即能购备铁甲船二号，以南北洋二面之宽，尚觉其力单薄。所有福建船政局及江南制造局所造轮船，仍应禀遵本年五月十七日谕旨，勤加操演，并酌抽招商轮船改配兵勇训练成军，以为铁甲船之助。”[2](p432-433)

可见，刘坤一是依据清廷谕旨要求对李鸿章海防购船等内容进行覆奏的。清廷将李鸿章奏折内容抄寄各地督抚要求他们各抒己见，以集思广益，做出有效决策。而刘坤一也针对相关内容，据实陈奏。他不但同意李鸿章购买铁甲船，而且建议应急速购买，不应在购买快船之后。因为当时李鸿章受英国人赫德蛊惑，主张先购可破坏铁甲船之快船（即新式巡洋舰），等筹到充足经费再购铁甲船。刘坤一还建议朝廷应加紧对中国自制兵轮勤加操练，以辅佐铁甲船发挥威力。清廷正是在与地方督抚的往复商讨中，最终做出急速购买铁甲船的决定。“定远”和“镇远”两舰也在这些地方督抚的支持中得以入华。

2.中央决策。

由于晚清中央权力软化，加之慈禧作为女流之辈执掌朝政，导致晚清中央决策形式的变化。这主要表现在慈禧作为最高统治者很少亲批奏折，“乾纲独断”，往往将问题下发总理衙门合议，然后做出决策；对于一些重大问题，慈禧还常让总理衙门牵头，让相关地方督抚对问题充分讨论，在讨论基础上再做决定。

总理衙门是晚清洋务决策的中枢机构之一。该衙门成立于第二次鸦片战争后，是清政府为总理外国事务专设的。总理衙门设立后，职权范围十分广泛，“不仅为各国交涉而已，凡策我国之富强者，要皆于该衙门为总汇之地，而事较繁于六部者也。夫铨叙之政，吏部主之，今则出洋大臣期满，专由该衙门请旨，海关道记名，专保该衙门章京，而吏部仅司注册而已。出纳之令，户部掌之，今则指拨海关税项，存储出洋公费，悉由该衙门主持，而户部仅司销核而已。互市以来，各国公使联翩驻京，租界约章之议，燕劳赉赐之繁，皆该衙门任之，而礼部主客之仪如虚设矣。海防事起，力求振作，采购战舰军械，创设电报邮政，皆该衙门主之，而兵部武库、车驾之制可裁并矣。法律本掌于刑部，自各国以公法相持，凡交涉词讼之曲直，悉凭律师以为断，甚或教案一出，教士多方袒护，畸轻畸重，皆向该衙门论理，而刑部初未与闻也。制造本隶于工部，自各国船坚械利，耀武海滨，势不得不修船政、铁政，以资防御，迄今开办铁路，工作益繁，该衙门已设有铁路、矿务总局矣，而工部未遑兼顾也。是则总理衙门之事，固不独繁于六部，而实兼综乎六部矣。”[8](卷一一八)可见总理衙门不愧为“洋务总汇”。总理衙门所以能成为晚清洋务决策的中枢机构，是由于总理大臣们的特殊身份和地位。本来，雍正以后清代中央决策中枢是军机处。但在19世纪60年代至80年代，总理大臣大都由军机大臣兼任，奕䜣、文祥等人既是军机大臣又是总理大臣。尤其是恭亲王奕䜣是议政王兼首席军机大臣，主持朝政。他的亲信纷纷进入军机处，使总理衙门与军机处在人事上几乎重叠，总理衙门权势显赫，由此在19世纪60年代至80年代一定程度上取代了军机处的部分决策功能，在海防、外交等洋务事务上成为晚清决策的中枢机构之一。新式海军的建设是晚清洋务活动的重头戏，总理衙门也责无旁贷地承担起北洋水师成军的重任。

如前所述，在1874年日本侵台事件发生后，总理衙门首先向朝廷提出了加强海防的奏折，且主持了地方督抚关于海防的大讨论。随后又奏请在廷王大臣“廷议”（即百官会议）。后来，总理衙门根据地方督抚讨论和“廷议”的结果，综合各方意见拟出建议上奏慈禧，等待最后裁决。慈禧也唯恐朝政处置失措，一般依议而行。可见，晚清中央决策虽有百官会议的合议和慈禧的独裁，但总理衙门在中央决策中的特殊地位显而易见。正是在总理衙门的努力下，清廷任命李鸿章、沈葆桢分别督办北洋、南洋海防，拨付巨额海防经费，并确定了优先发展北洋水师的战略方针。此举为北洋水师快速成军奠定了良好基础。

特别在北洋水师主战舰艇的引进中，总理衙门深中肯綮的奏章深深打动了清廷最高决策者的心，促使其果断决策，依议而行。1879年，奕䜣受琉球事件刺激，再次向慈禧奏道：“查东西洋各国向练水师，其讲求船械无不精益求精，并延通晓轮船战守之人时常教练，庶能争雄海上，壮厥兵威。现既筹办海防，势须参用西法，李鸿章、沈葆桢均以应置铁甲船为言。第铁甲船价较巨，计一铁甲之需，可置蚊船、碰船数只。近闻德国有土耳其所定之八角台铁甲船两只，制而未用，拟欲出售，业由臣衙门赶发电信，转致出使德国大臣李凤苞，就近查明，如尚未出售，而价不甚昂，自应购备，否则只可另筹。惟海防关系极重，无论能否置办铁甲，总未便稍从缓办。”[2](p426-427)

奕䜣由外而内，深刻剖析局势的紧迫与无奈，句句在理，终于促使清廷痛下决心，不惜一切代价购买铁甲船，促成了北洋水师主战舰艇的引进。

可见，晚清军事变革中的决策运行的是中央决策和地方督抚决策的双层体制。虽有地方督抚参与决策，但中央决策才是核心，因为只有中央政府（尤其是慈禧太后）才拥有最终的决定权。在中央决策机制中，虽然有皇帝（慈禧太后垂帘听政）、总理衙门和百官会议决策三个层次，但总理衙门由于大臣们的特殊身份及其分管洋务的特殊性，承担着决策与执行的双重职责，因此在晚清军事变革的决策中举足轻重，其地位和作用别具一格。

三、晚清军事变革中决策机制之评介

虽然，晚清军事变革距离我们当今已有一百多年，但历史的烟尘掩盖不了这场军事变革中决策机制在中国近代海军建设中所发挥的效能，总结其中的得失成败，对于我们当代海军建设极有教益。

1.双重决策机制既促进了晚清决策的优化，又延误了决策的时效性。

晚清军事变革中的决策机制是中央决策和地方督抚决策双重互补的机制。这种机制既有优点又有弊端。其优点是中央和地方的双重互补提高了决策的合理性、针对性和实效性。由于地方督抚身临海防一线，他们更能掌握海防实际状况，因此提出的建议和对策更有针对性。李鸿章等人提出的购买铁甲船建议就是针对我国海域辽阔，口岸众多，不能处处设防，只有购置铁甲等大型战舰，才能以战为守，决胜海疆。这一建议从后来军事实践来看，确是有的放矢。倘若清廷在1874年采纳了这一建议，北洋水师的成军就可提前几年。我国海军实力的大增，可能会使日本有所忌惮，不敢吞并琉球。后来我国拥有了“定远”和“镇远”两铁甲，日本长期畏之如虎就是明证。只是后来“定远”和“镇远”逐步落伍，日本海军实力骤增才悍然发动甲午战争，那已是后话。地方督抚参与决策可充分发挥决策的民主性，所谓“智者千虑，必有一失；愚者千虑，必有一得”。中央决策建立在富有经验的地方督抚的有效建议上，可以比较广泛地听取多方面意见，合理取舍。因此这种双层决策机制具有很大的优越性。

但它也有一定弊端。地方督抚各抒己见，议论不齐，容易影响决策的速度和质量。1874年开始的“海防”大讨论，持续了将近六年，由于议论不齐，妨碍了北洋水师主战舰艇的迅速引进，致使中国近代海军发展迟缓，无力应对日本和法国等列强对中国的挑战。而且，晚清由于交通落后，要汇集地方督抚的意见往往需要很长时间，这致使决策过程十分冗长。此外，中央决策层次繁复，首先要经过总理衙门讨论，其次由百官会议合议，最后汇报给慈禧太后定夺。这样一个决策往往要拖延几个月才能做出。如果意见相左，争辩激烈，一个正确的决策往往拖延几年才能敲定。北洋水师主战舰艇的引进就是这样。这个本应在1874年即可作出的决定迟至1879年才敲定，白白浪费了大量时间，极大阻碍了中国海军近代化的进程。

因此，决策机制一定要优化和科学。既要有自上而下的层次配合，又要区分不同层次的决策职能。因为每个决策目标都处于目标大系统中，不可能由某个层次单独实现；而每个领导者的精力、时间和才能又有限，其管理也囿于一定范围内，因此实行上下统一的分层决策体制是科学的。就海军系统的决策机制而言，海军中央决策机构与各舰队的决策机构分工要合理。中央机构要着眼大局，主管宏观决策；各舰队要着眼一线，主抓微观决策。中央决策机构与各舰队决策机构既明确分工，又相互支持，使海军系统内部的上下决策有机统一，才能确保决策的正确性和实效性。

2.中央决策层的优柔寡断和被动决策延误了晚清海军近代化的进程。

北洋水师主战舰艇的引进之所以一波三折，很大程度上是因为中央决策层当断不断，贻误时机。在1874年的“海防”大讨论中，李鸿章等人已提出引进铁甲船的正确建议，但清廷最后决策时并未将之确定下来。根据李鸿章分析，主要原因在于：一是议论不齐，主要是“塞防”派坚决反对。清廷为了调和“海防”“塞防”的矛盾，只得折中处理，暂缓购置。二是国库空虚，缺乏足够经费购买铁甲船。三是将才太少，缺乏与铁甲船配套的设施和人才。以上种种因素阻碍了铁甲船的快速引进。其实现在回头去看，这些因素都不能成为铁甲船引进的障碍。因为1879年这些因素仍然存在，但清廷在日本挑衅的刺激下，排除万难，毅然决定购买铁甲船，导致“定远”“镇远”的引进。可见，妨碍铁甲船快速引进的真正原因在于中央决策层目光短浅，软弱无力。由于缺乏远见卓识，最高决策层一叶障目，只见树木不见森林，夸大了眼前困难，而不敢迎难而上。由于中央权力软化，不得不兼顾地方不同集团利益，而不敢果断决策，坚持真理。由此可见，中央决策层的失误是延缓中国海军近代化的根本原因。

其实，就一个科学的决策机制而言，既应有民主，又需有权威。发扬民主，可集中更多的知识信息，全方位地考虑问题，以减少决策失误。但倘若只有民主，没有集中，决策只是一盘散沙，其结果不了了之。所以在决策机制中应树立权威，尤其是中央的权威。权威是团结与统一意志的体现，是统一目标下协调决策机制行动的保证。只有在权威的约束下，才能发挥决策机制的整体效应。因此，在现代海军决策机构中.我们应建立坚强有力的领导核心。这一核心是海军重大决策的最终裁决者。倘若他们能高瞻远瞩、坚强有力，就能面对复杂局势，从众多意见中择善而从，作出大胆英明的决策，推动海军现代化建设的跨越式发展。而不是瞻前顾后，畏手畏脚，丧失海军在国家战略发展机遇期快速发展的大好时机。总之，现代海军决策机制应体现权威与民主的统一，才能保证决策机构的可控、可调及良好的协同配合，才能促使海军建设在世界新军事变革中突飞猛进。

3.晚清决策人员素质的低下是影响其军事决策质量不高的重要因素。

“决策是一个‘过程’，是一个为获得正确的主观能力及其表现形式——方针、政策、规划、目标、方向、原则、方法及途径的动态过程。”[9](p6)这一过程正是发挥人的（个人和集体）聪明才智的过程。无论何种决策终究是人做出的，因此人是决策的核心要素。有些人善于从全局看问题，有些人只见树木不见森林；有些人思想开放，有些人封闭保守。决策者不同的能力素质会影响他的态度倾向，甚至很大程度上左右着决策结果。

在北洋水师主战舰艇的引进中，一些官员思想保守，反对和害怕新生事物，因此对于外洋的铁甲船，他们坚决反对购买。1874年“海防”大讨论中，通政史于凌辰以“学洋学为道以无耻，既不可购买洋船，并不可仿照制造”。[5](p133)大理寺少卿王佳璧也说：“铁甲船有害无利，并兵轮船、蚊子船、水雷等无庸购买制造”。[5](p133)诸如此类的冥顽之论，连奕䜣等人也觉得“与诸议均相隔阂”。[5](p133)而以左宗棠为首的“塞防”派，却从湘系集团利益出发，坚决反对购买铁甲船。在这些高官的反对声中，清廷犹豫不决，不敢果断决策立即购买铁甲船，以致错失中国海军近代化的先机。可见决策者素质在一定程度上决定了决策成败。一些见识短浅、思想守旧的官员以他们落后的主张阻碍了正确决策的形成。

因此在现代海军决策机制的完善中，要充分重视决策者素质。要挑选那些道德品质高尚、知识结构完善、能力素质全面的人才担任决策者。一般说来，决策者素质越高，决策能力越强，所作出的决策越能经受实践检验。尤其是中枢决策者，其主要任务是抉择决策方案。这既需要他们具有缜密的思维能力，又需具备良好的科学决断力。特别是要有大局观念，方能运筹帷幄、决胜千里。古语云：“不谋万世者，不足谋一时；不谋全局者，不足谋一域。”一个没有大局观念的人往往囿于本集团的利益，只顾眼前，不顾长远，只顾自己，不顾别人，容易引发决策失误，加大决策风险。可以说，决策机制中决策者的素质是影响决策质量的决定性因素。因此，我们只有将具有真才实学的人才安排在决策岗位上，且不断提高他们的能力素质，才能顺应时代的发展，作出科学的决策。

[1]筹办夷务始末（同治朝九十八）[M].上海：上海古籍出版社，2008.

[2]中国史学会.洋务运动（二）[Z].上海：上海人民出版社，1961.

[3]左宗棠.左文襄公全集：卷五十九[M].台北：台湾文海出版社，1974.

[4]赵尔巽.清史稿[M].北京：中华书局，2002.

[5]中国史学会.洋务运动（一）[Z].上海：上海人民出版社，1961.

[6]中国史学会.洋务运动（五）[Z].上海：上海人民出版社，1961.

[7]林庆元，罗肇前.沈葆桢[M].福州：福建教育出版社，1992.

[8]刘锦藻.清朝续文献通考（影印本）[M].杭州：浙江古籍出版社，2002.

[9]司千字.决策学——决策理论与方法[M].北京：经济管理出版社，2002.