公共利益界定的困境及协商民主理论的启示

宁有才

（济南大学 政治与公共管理学院，山东 济南 250022）

何为公共利益，无论在理论上还是在实务上都尚未定论。正如有学者所言，“公共利益是一个古老而又常新的话题，是一个高度抽象、易生歧义和弊端的概念，是一个奇特、混乱且无法丢弃的筐”。[1](p6-11)尤其在当前转型期的中国社会，公共利益更是一个被误传滥用最多的概念之一，有学者甚至用“公共利益萎缩”[2](p26-28)试图唤醒人们对该问题的关注和警惕。作为一种民主决策机制，20世纪80年代兴起于西方的协商民主理论对界定、理解和实现公共利益具有启发意义。

一、公共利益界定的困境

目前学界在“公共利益”的定义与解释上，仍然争论不休，缺乏共识。公共利益界定的困境主要表现在：

1.公共利益界定观点上的多元性。在法哲学论著中，主要有以下几种观点：（1）不存在说。该观点认为公共利益是不存在的，社会生活中只存在个体利益或集团利益。（2）私人利益总和说。该观点认为公共利益是一种个人利益的总和。（3）公民全体利益说。该观点认为公共利益是公民中的普遍利益而不是特殊利益，是整体利益而不是局部利益。（4）大多数人利益说。该观点认为社会中大多数人的共同利益就是公共利益，而不一定非是全体成员的利益。（5）目的性价值说。该观点认为公共利益是一种抽象的目的价值，就像公平、公正等一样，难以具体描述和概括。（6）工具价值说。该观点认为，“从概念功能角度，公共利益实际上是在不同主体的利益发生冲突的情况下帮助公共管理者进行利益取舍的工具”。[3](p1-14)

2.公共利益界定多学科视角的歧义性。公共利益是政治学、法学、经济学、公共管理学等学科都关注的一个理论问题，但各个学科却很难对公共利益在概念和内涵上形成统一的意见，集中表现在学科之间以及学科内部的歧义性。其主要表现在：（1）政治学视角。政治学强调如何保证公共利益存在与实现的正当性、合法性。在公私利益的关系及政府作用的问题上，不同政治哲学有不同理解：自由主义主张个人自由和个人利益优先；而社群主义主张公共利益优先，强调政府在公共利益实现中应扮演积极角色。（2）经济学视角。公共利益更多体现为具体的物质形态，主要是表现为公共物品和公共服务的生产与提供上。功利主义认为公共利益就是最大多数人的最大的利益和幸福；福利经济学强调促进社会福利的最大化；公共选择理论观点认为除了个人利益外，根本就不存在什么公共利益。（3）法学视角。从法理上看，公共利益既是一种价值取向也是一种价值标准，体现为某种普遍利益。从宪法学视角，认为公共利益价值的合理认定首先回归到宪法文本，从文本的角度提供解释公共利益的价值基础、基本原则与具体规则，使公共利益的实现获得宪法基础，避免对公共利益理解上的随意性与主观性。[4](p5-9)还有行政法视角的公共利益解释。（4）公共管理学视角。从公共管理学角度，不管采取什么样的立场和价值取向，公共管理都应该以公共利益为核心和价值归宿。公共管理必须服务于公共利益而达到善治，公职人员必须以服务于公共利益为己任。公共利益的维护和促进是公共管理体系存在合理性和合法性的基础。

3.公共利益的实质解释与程序保障之争。一方面，学者们试图抽象和概括公共利益的共同特征，构建出公共利益的明确概念。部分学者用列举法概括公共利益范畴，认为诸如公共交通、公共医疗卫生、环境保护、公共教育等都是公共利益，然后用“以及国家法律规定的其他公共利益”这种法律兜底条款来囊括未尽内容。另有学者认为，公共利益即公益，指的是非私有性质的利益。不仅具有数量上的众多性，而且具有多主体的共享性。另一方面，认为寻求公共利益界定和实现的程序保障是理性选择。因为大量理论和实践证明，无论采用什么样的标准体系，界定都是抽象的，因而不可能顺理成章地导出何为公共利益；同样地，无论采用多么冗长的列举，都不可能详尽公共利益的类型和社会事业的范围。因此，“对公共利益的形成与控制，还必须提供一种正当合理的、具有可操作性的程序性机制。程序虽不能绝对地保障结果的正当，但程序却是唯一能令人信服的‘看得见的公正’”。[5](p46-52)

4.公共利益的价值判断与事实判断之争。关于公共利益的争议还存在一个价值判断和事实判断相互冲突的问题。作为价值理念，公共利益具有规范性和抽象性，它关涉政治正义性与政府合法性，政府存在的本质在于追求和实现公共利益。传统上，人们对公共利益的理解更多的是停留在价值层面，把公共利益视为既定的、不证自明的抽象的客观存在。但在事实层面，公共利益则是具体的、相对的，公共利益就成为一个充满争议而又无法回避的问题。由于人们利益需求的变动性、复杂性和时效性，不同群体的利益取向的多样化、差异化，以及利益立场的不同，很难保证人们在公共利益的具体内容方面达成一致，也就无法建立保证公共利益得以完全实现的机制。

二、公共利益界定的困境所造成的不良后果

理论上的混乱和分歧在一定程度上造成公共利益实践中的不良后果。在现实中主要表现在两个方面：一方面表现为公共利益弱化被漠视。公共利益的实施主体并没有以公共利益为其本质诉求，以公共利益实现为其价值归宿，造成公共利益的削弱，直至萎缩，利益受益主体经常遭受侵害而又得不到有效的救济。当前，在很多事关公共利益的决策中，由于缺乏民意表达和公民参与的通道，特别是民主决策程序的虚置而使公民权益遭受损害，公共利益难以落到实处。这在各种垄断收费、行政定价、环境污染等个案中表现得尤为突出。

另一方面表现为公共利益泛化被滥用。很多地方政府、公共组织甚至企业经常打着公共利益的旗号谋取部门利益、私人利益甚至集团利益。当前转型时期，最为典型而且矛盾也最为突出的体现在土地征用、房屋拆迁等领域和环节，公共利益已经堂而皇之地成为城市房屋拆迁的最佳理由。“这种理由已经弥漫了口号化和形式化的浓重色彩，社会公共利益的理解和运用成为拆迁实践中开发商和行政权力相结合从而谋求商业利益的幌子”。[6](p143-144)房屋拆迁以及土地征用中的所谓“钉子户”、暴力事件，一方面是代表公权力和强势集团方蚕食、侵吞公共利益，另一方面又体现在代表弱势方总想通过一切路径和手段抢食、挤兑公共利益。众所周知，这其中非常关键的问题是公共利益合理界定的缺失，造成公共利益保护和实现的缺位和越位。协商民主作为一种民主决策程序，为界定和实现公共利益提供了一种有效的手段和工具。

三、协商民主对公共利益界定的启示

协商民主理论是20世纪80年代西方政治哲学复兴以后兴起的一种新的民主理论范式。自兴起以来，西方学者从不同的角度给出了不同的定义，主要有以下几种观点：协商民主是一种民主治理形式；协商民主是一种社团组织或政府形式；协商民主是一种决策方式。简单地说，协商民主就是公民通过自由而平等的对话、讨论、审议等方式，参与公共决策和政治生活的过程，是一种决策方式和治理机制。尽管对协商民主概念认识有分歧，但协商民主的核心特征极为鲜明，即公共协商。在平等而广泛的沟通、对话和交往中，每个人都有发言权，都可以充分表达自己的切身利益，或者倾听他人观点，公共利益就在这一过程中得以产生、有效聚合和实现。

（一）协商民主有助于提升公共政策合法性，促进政府以公共利益为依归。

“公共协商是政治共同体成员参与公共讨论和批判性地审视具有集体约束力的公共政策的过程。……公共协商的主要目标不是狭隘地追求个人利益，而是利用公共理性寻求能够最大限度地满足所有公民愿望的政策”。[7](p35-43)以此为逻辑，通过协商民主提升公共政策合法性主要体现在：一是决策体现参与者的意愿。协商民主理论要求，政府在制定公共政策过程中应该通过广泛的讨论争辩来容纳普通公民的参与，充分听取利益相关者的审议，以使其更好地反映民主的诉求。二是决策是基于公共理性的反思。协商民主强化“观点的力量”，致力于使理性在政治中凌驾于权力至上。认为，政策之所以应该被采纳，不是代表强权的利益取得了胜利，掌握了话语权，而是因为公民或其代表在倾听和审视相关的理由之后，共同认可该政策的正当性、合理性。理性而非情绪化的诉求在表达、倾听和讨论的过程中发挥着重要的作用，以提高政治决策正当性。另外，协商民主具有制约行政权膨胀的效果，尤其是对行政自由裁量权。而且，协商民主的引入有助于创新公共政策议程的构建机制，规避议程构建中的‘隐蔽’、‘垄断’、‘不决策’等现象。这些都从不同层面和角度提升了公共政策合法性，为促进政府以公共利益为依归提供了保障。

（二）协商民主有助于强化程序正义，构建公共利益的程序保障体系。

公共利益不仅需要目的价值的正当性，更需要倚重其形式程序的合法性。而协商民主尊重程序，并将程序看作决策获得合法性的规范性要求。协商民主通过其参与、平等、公开、协商等程序，充分保障公众的知情权、参与权和意见表达权，为公共利益实现提供程序保障体系。

（1）参与性。在代议民主制下，公共政策的精英决策模式，意味着政策的目标——公共利益也由精英们来认定，难免不会出现政策目标偏离的问题。而协商民主鼓励利益相关者积极参与公共协商，在参与过程中公开自己的偏好和理由，尊重他人的意见。通过参与让社会各群体、各团体、各阶层有机会有效表达自身利益的诉求，能够有效地维护公民个人以及共同体的利益，并使合理诉求成为公共利益的构成部分，从实质上保证公共利益的公正性和合法性。

（2）公开性。公共利益的形成是一个公共决策过程，要保证最终决策结果的科学性、民主性和正确性，决策过程必须向公众公开。而公开性恰恰是协商民主区别于投票民主的匿名程序性的显著特征。协商民主的公开性特征首先要求协商过程是公开透明的，公众知晓整个程序。其次，协商参与者在讨论和对话过程中公开自己支持某项政策的理由和偏好。再次，立法或政策建议的结果是公开的，公众知道政策的形成过程。协商过程的公开性使决策的理由更理性，结果也更公正。

（3）平等协商性。平等协商性是协商民主过程中的显著特征。当正当的公共利益与合法的私人利益二者发生冲突时，无论选择怎样的强制、压制或单边说服，都是缺乏理性的表现，所以解决利益冲突的理想途径就是利益主体之间的平等商谈。公共利益作为共同利益通过参与决策中主体的平等性和协商性，经过多次协调与平衡，从而达成共识。平等协商是公共利益保障的基本原则，没有平等的协商和民主的沟通与对话，公共利益就只是一种强权与强势群体的利益，它往往由于缺乏平等商谈所确立的合法性权威而失去公共利益的本质诉求。

（三）协商民主有助于培育公共精神，塑造公共利益实现的内在动力。

协商民主为培育公共精神创造了条件和创设了机制。从广义上理解，公共精神可分为两种类型：政府公共精神与社会公共精神。从政府公共精神来看，就是指政府公职人员对于公平、正义等实质价值的承诺与坚守，以及对公共利益坚定而又不懈的追求。实现公共利益是政府公共精神的本质追求。通过协商民主过程中的公民参与，政府及其公职人员可以进一步加深与公众的沟通与交流，可以更多体察民情，了解民意，增强彼此的信任和理解，化解矛盾增进共识。这必将有助于公职人员超越狭隘的个人利益与部门利益，明确自己的角色担当，忠实地执行法律，追求专业的卓越，不断地提供保质保量的公共服务，实现和增进公共利益。

从社会公共精神来看，良好的公民美德是社会公共精神的重要基础，而协商民主是建构这一基础的重要途径。当公民本着平等、公开、理性的精神参与到协商过程中时，他们身上某些优良品质和潜质就会得到挖掘、彰显。许多人认为，“那些作为自由、平等公民而经常参与协商的人更有可能形成自主、理性和道德特征。在这种情况下，公民美德通过这一过程得到弘扬”。[8](p185)协商民主能够培养出健康民主参与所必需的公民美德，能够使参与的公民从各种观点的冲突和争论中学习并获益，加深了对社会公共文化的理解，学会了宽容、信任和责任，这必将成为内在动力助推公共利益的实现。

大量事实和实践证明，单纯从内涵和外延上对公共利益加以界定，收效甚微，而从程序正义的角度构建相应的公共利益认定和保障制度，不失为明智之举。尽管协商民主的固有困境，如公共参与者表达能力不同、对理性认知不同等，在不同程度上削弱了公共利益的达成，但以平等、公开、理性和对话为特征的协商民主，恰恰能够在很大程度上扮演其角色，发挥其功效，从而有效地维护并促进公共利益的实现。

[1]莫于川.公共利益是一个混乱且无法丢弃的筐——关于公共利益概念和实务问题的研究笔记[J].现代物业，2007，（16）.

[2]陆震.公共利益萎缩：中国现代化进程中的重大理论缺失与目标偏差[J].探索与争鸣，2004，（9）.

[3]刘太刚.公共利益法治论——基于需求溢出理论的分析[J].法学家，2011，（6）.

[4]韩大元.宪法文本中“公共利益”的规范分析[J].法学论坛，2005，（5）.

[5]房绍坤.论征收中“公共利益”界定的程序机制[J].法学家，2010，（6）.

[6]慎先进，王海琴.论城市房屋拆迁的社会公共利益目的[J].湖北社会科学，2005，（12）.

[7]乔治·M·瓦拉德兹.协商民主[J].马克思主义与现实，2004，（3）.

[8][美]詹姆斯·博曼，威廉·雷吉.协商民主：论理性与政治[M].陈家刚，等，译.北京：中央编印出版社，2006.