协商民主与农民有序政治参与研究

高 伟

（上海师范大学，上海 200235）

十八大报告明确指出：“人民民主是社会主义的生命，坚持国家一切权力属于人民”，“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展”，“积极开展基层民主协商。”这是我们党首次把“协商民主”明确写入党的代表大会的报告，是中国特色社会主义民主政治理论的又一次创新。2000年10月，党的十五届五中全会首次明确提出“扩大公民有序政治参与”这一科学论断，十六大报告对其内涵作进一步引申与发展，党的十七大报告指出“从各个层次、各个领域扩大公民的有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家和社会事务、管理经济和文化事业”，党的十八大报告继续强调：“加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，从各层次各领域扩大公民有序政治参与。”扩大公民有序政治参与已成为实现全面建成小康社会奋斗目标的任务之一。如何通过协商民主，调动人民群众的积极性，扩大公民有序政治参与，就显得非常重要，这不仅是一个有关社会主义政治文明建设的理论问题，也是一个非常值得研究的实践问题。本文拟从占人口多数的农民阶层切入，对此问题做一探讨。

一、相关概念及基本理论主张

协商民主是20世纪后期在西方政治学界兴起的一种民主理论。1980年，美国克莱蒙特大学政治学教授约瑟夫·毕塞特在《协商民主:共和政府中的多数原则》一文中，第一次明确提出了“协商民主”的概念。其后协商民主理论得到越来越多的关注并获得迅速发展，在罗尔斯、吉登斯、哈贝马斯等著名学者推动下，逐渐成为当代西方民主理论研究的热点。

西方学者从不同的角度研究协商民主，形成了对协商民主的三种解释。一是把协商民主看成一种社团形式或者是政府形式，代表人物如库克、科恩等。库克认为协商民主指的就是为理性讨论提供空间的民主政府。科恩认为协商民主就是社团的成员通过公共协商支配其事务的团体。二是把协商民主作为一种治理方式，代表人物如瓦拉德斯，他认为“协商民主是一种民主治理形式，平等、自由的公民以公共利益为取向，在对话和讨论中达成共识，通过公共协商制定决策。公共协商是政治共同体成员参与公共讨论和批判性地审视具有集体约束力的公共政策的过程”。[1](p28)三是将协商民主界定为一种决策方式，“在这种体制中，每个公民都能够平等地参与公共政策的制定过程，自由地表达意见，愿意倾听并考虑不同的观点，在理性的讨论和协商中做出具有集体约束力的决策”。[1](p28)代表人物如米勒、亨德里克斯。前者认为“当一种民主体制的决策是通过公开讨论——每个参与者能够自由表达，同样愿意倾听并考虑相反的观点而做出的，那么，这种民主体制就是协商的”。[2](p201)亨德里克斯则认为，“在政治协商民主模式中，民主决策是平等公民之间理性公共讨论的结果。正是通过追求实现理解的交流来寻求合理的替代，并做出合法决策。”[3](p53)陈家刚认为，协商民主具有多元性、合法性、程序性、公开性、平等性、参与性、责任性、理性等八大特征。简言之，“协商民主意味着政治共同体中的自由、平等公民，通过参与政治过程、提出自身观点并充分考虑其他人的偏好，根据条件修正自己的理由，实现偏好转换，批判性地审视各种政策建议，在达成共识的基础上赋予立法和决策以合法性”。[4](p54)文化背景不同，历史传统各异，中国的民主形式、内容和面临的问题与西方不尽相同，但是协商民主强调的多元互动、大众参与、平等协商以及决策的合法性对中国的民主建设来讲具有重要的理论借鉴价值，实践上具有特定的指导意义。

关于政治参与，不同学者给出的定义也不尽相同。如日本学者蒲岛郁夫认为，政治参与就是普通公民对政府决策施加影响的活动。美国学者亨廷顿认为政治参与是“平民试图影响政府决策的活动”。[5](p5)国内学者程同顺认为政治参与是“人民群众旨在影响党和政府及自治组织的干部和决策的活动”。[6](p236)王浦劬教授将政治参与定义为“普通公民通过各种合法方式参加政治生活，并影响政治体系的构成、运行方式、运行规则和政策过程的行为”。[7](p207)对于有序政治参与，魏星河教授认为，“公民在认同现有政治制度的前提下，为促进国家与社会关系良性互动、为提高政府治理公共事务的能力与绩效而进行的各种有秩序的活动，它包括各种利益表达、利益维护的行动。这种活动是依法的、理性的、自主的、适度的对公共事务或政府决策进行个人或集体意愿表达的行为”。[8](p32)聂爱云认为有序的政治参与是公民在我国宪法和法律所赋予公民民主权利的范围内进行的政治活动。亦菲认为公民有序政治参与就是“指公民依据法律所赋予的权利和手段，采取一定的方式和途径，积极主动地介入国家社会政治生活，从而影响政治决策的政治活动”。[9]上述概念均有其学理意义，关于有序政治参与，笔者比较赞同魏星河教授的看法。借鉴前人研究成果，结合中国农村实际，本文认为农民有序政治参与就是指农民合法、理性、自主、适度地参与政治生活，并影响政治系统决策和行为的活动。

比较协商民主理论和有序政治参与的要求，我们不难发现，协商民主理论与有序政治参与存在着内在的契合性，理性、自主性、合法性、平等性、秩序性是两者共通之处，两者都反对无序行为，都主张在维护自己利益的时候也要考虑他人和社会的利益，要有包容、尊重、妥协等精神和美德。有序政治参与在一定程度上体现了协商民主的本质，而协商民主则有助于进一步扩大有序政治参与的范围和水平。

二、农民政治参与的困境及其分析

中国是一个农民占多数的国家，广大农民的政治参与水平决定了中国整体政治参与水平，它是中国衡量中国民主化程度的重要标准，是实现政治现代化的关键环节，扩大包括农民在内的各层次各领域公民的有序政治参与也是全面建设小康社会的重要目标之一。1978年中国进入了改革开放的新时期，随着政治体制改革的推进和社会主义市场经济的发展，农民政治参与的外部环境发生很大的变化，农民政治参与形式日趋多样，参与行动日益增多，参与水平也有了一定的提高。但是我们也应该清醒地看到，由于受历史传统、自身因素等主客观条件的影响，我国农民政治参与水平发展不平衡，整体政治参与水平还比较低。特别是受社会转型期农村出现阶层分化、经济收入差距的拉大、利益冲突日益加剧等的影响，出现了农民非制度化政治参与等许多亟需解决的问题。具体表现为：

（一）农民政治参与观念淡薄。

著名学者阿尔蒙德曾指出，任何政治体系及其中的政治活动都是处在一定的文化氛围之中，并要受到这种文化氛围的熏陶和影响。中国有几千年的封建专制的历史，缺少民主基因，广大农民缺少政治参与的空间，除了拦轿告状之外几乎再无其他政治参与形式。长期的封建专制造成了一种“臣民意识”和依附文化，徐勇教授指出：“在中国长期的历史上，只有皇权、绅权、族权，而无个人作为主体的民权。农民只是臣民、小民、草民，而不是主权者的公民。”[10](p2)广大农民的主体意识，参与意识极为淡薄。新中国成立后，虽然确立了保障人民当家作主的民主制度，但毕竟时间较短，农民的民主意识还没有真正确立起来，后来的无休止的政治运动特别是文化大革命，无序的、大规模的、非理性的政治参与非但没有培养出农民的政治参与意识反而让农民对政治更加疏远。随着改革开放的不断深入，农民政治参与意识在逐渐增强，但从总体上看政治参与观念还比较淡薄，不能正确行使法律赋予的权利。据笔者走访调查发现，很多农民对本村选举漠不关心，认为选谁都一样，跟自己无关，只是碍于情面而不得不走一下形式，部分农村出现了贿选事件，不惜为几十元钱出卖自己当家作主的权利。这种现象不仅出现在落后地区的农村，经济发达地区的农村同样存在，而且经济越发达，贿选现象越严重。

（二）农民政治参与渠道不足，参与程度和水平较低。

改革开放以后，我们虽然恢复了人民代表大会制度、信访制度，也开拓了新的政治参与渠道如村民自治制度。不可否认，这些渠道发挥了一定的作用，在部分地区作用还相当显著，但就总体而言，其效果却不能过高估计。乡镇人大的权利部分地存在虚化边缘化现象，既不能决定干部，也不能实现对权利的有效监督。民主选举、民主决策、民主管理、民主监督作为村民自治的四大民主，只有民主选举能正常进行，决策和管理好像只是少数人的事情，甚至村干部一人就可以决定。村民自治在不少农村等同于村民选举，当然，如前所述，村民选举本身也存在诸多问题。农民政治参与的程度和水平也比较低，主要表现为两个方面：“其一，有政治参与意识并且经常性地参与政治的农民的数量仍然很少，农民从总体上参与政治的次数和频度仍然很低；其二，他们的参与仅限于社区性事务参与或问题性参与。总体上说，我国农民的政治参与仍然是很少的，并且我国现阶段农民的政治参与几乎全部是自发的，大多是为了保护自己的具体利益而进行的问题性参与。他们还缺乏明确的政治参与意识，没有把参与政治当作自己的权利和义务，不能自觉地、经常性地进行政治参与。”[11](p11)

（三）非制度化政治参与现象大量存在。

塞缪尔·亨廷顿认为，现代性产生稳定，但现代化却会引起不稳定。我国正处于社会转型期，经济体制转轨、社会结构转型、社会形态变迁，整个社会发生深刻变化，农村当然也随之发生变化，农村产生了新的阶层。变化的过程带来诸多复杂利益的冲突，再加上政治参与渠道的狭窄和不畅通，导致了大量非制度化政治参与现象的发生。如城镇化过程中的失地农民的暴力抗争、殴打村干部，冲击政府机关，再如由于农村土地非法开发以及不合理的利益分配造成群众集体上访、越级上访。其他还有行贿、宗族势力黑恶势力的渗透等。农民非制度化政治参与作为转型期基层社会冲突的一种非正常表现形式，表明了目前我国农村治理存在诸多亟需解决的问题。农民的非制度化政治参与对于农村政治稳定，对于构建和谐的社会主义新农村都会产生消极影响，需要我们消除制度性缺陷，拓宽政治参与渠道，保障农民的各项权益，制定公平的博弈规则，而不是一味打压农民的非制度化政治参与行为本身，重点是疏而不是堵，只有这样才能有效避免和解决各种冲突，推进制度化的政治参与。

三、健全协商民主制度，扩大农民有序政治参与

中央党校原副校长李君如教授认为：“协商民主的实质，就是要实现公民有序的政治参与。”[12]协商民主理论虽起源于西方，但是它所提倡的协商、参与、理性、平等等精神与我国当前农村社会本土资源有一定的契合性，对我国农民的有序政治参与有着重大的借鉴作用。健全协商民主制度，积极开展基层民主协商，有利于扩大农民有序政治参与。

（一）协商民主有助于培养有序参与的政治文化，培育现代公民精神。

“一个稳定的和有效率的民主政府，不光是依靠政府结构和政治结构，还依靠人民所具有的对政治过程的取向——政治文化”。[13](p545)扩大农民有序政治参与，培养参与性的政治文化无疑起着至关重要的作用。特别是我国部分经济欠发达的农村，由于受传统专制文化的影响，参与性政治文化缺失，被动参与较多，政治冷漠现象普遍，自主性和责任性不强，更要强调参与性政治文化的培养。推行协商民主，通过各种途径吸引农民参与农村公共事务和基层政治生活，通过平等的对话、辩论、协商，拓展政治知识，培养民主意识、激发参与热情、熟悉参与程序、掌握政治技能、提升参与能力、提高归属感和责任感，有利于塑造以平等、参与、效率、信任与合作等价值观念为核心的参与型政治文化。协商民主还有利于培育现代公民精神，“协商民主能够使人们更好地理解其他参与者的期望、关怀与需要，使人们不断完善自身的人格，学会尊重他人”，“通过理解和尊重他人的需求和道德利益”“来培养人们妥协和节制个人需要的愿望”，[14](p37)在协商过程中会逐渐意识到个人是社会的一部分，不能只考虑个人私利，在维护自己利益的同时也要考虑到整体的利益，从而会产生一种社会责任感，在相互妥协的基础上达成广泛共识。平等、包容、尊重、妥协、责任感，是在协商过程中逐渐培养起来的，也是扩大农民有序政治参与所必需的。

（二）协商民主有助于拓展农民有序政治参与的渠道，提高农民政治参与的效能感。

渠道的单一和狭窄制约了农民的有序政治参与，十八大报告提出要积极开展基层民主协商。多领域、多形式的协商民主，有利于拓展农民有序政治参与的渠道，农村也适于用协商民主的方式解决当前面临的诸多问题，“因为基层不必与国家发展经济的任务发生冲突。在过去三十年的西方，正是这样的一些基层问题成为政策制定协商民主化过程的前沿阵地；而这也可以在中国起到同样的开路作用”。[15](p38)针对当前村民自治中存在的“民主困境”，可以在民主选举、民主决策、民主管理、民主监督中引入民主协商。把协商贯穿于民主选举的全过程，既注重选举前期的准备又要注重选举的过程，还要关注选举之后的监督。候选人的产生、选举方式的拟定、选举中出现问题的解决，都要经历多次讨论，而不是仅仅关注投票这个环节，这样的选举结果是多方博弈的产物，既避免了少数人操控选举也防止了多数人暴政的发生，且能增强农民政治参与的效能感。民主决策在村民自治中处于重要地位，农民政治冷漠的一个重要原因是因为自己被置身于决策之外，是被决策。民主协商引入民主决策，利益相关方平等、理性地参与到决策过程当中，以公共利益为导向，通过协商方式达成共识。通过协商民主这种理性的决策形式所制定的政策，具有充分的合法性，满足了农民的诉求，符合农村的实际，可以充分地调动农民参与的积极性。在民主管理和民主监督环节加强协商，可以避免村干部滥用职权，消除“信任危机”，培养农民的主人翁意识和社会责任感。除了村级协商以外，民主协商还可以扩展到农民或农民组织与基层政府的协商，领域可以涵盖政治、经济、文化、社会、生态等各个方面。在一些农村政治实践中，农民们创造了各种各样极富特色的民主协商形式，特别是浙江温岭的“民主恳谈会”影响较大，它包括民主恳谈活动、乡镇民主听证会、村级民主议事制度、民情恳谈活动等，目前已经开始在浙江全省逐步推广。除此以外，村民民主评议会、社区事务民主听证会、民主议事会、民主理财日、民主议政日、民主听证会等民主协商形式，都大大拓展了农民有序政治参与的渠道，激发了农民有序政治参与的热情并很好地维护了自身的权益。

（三）协商民主是减少农民非制度政治参与的有效措施。

协商民主是防范农村群体事件，减少农民非制度政治参与，维护农村社会政治稳定的重要基础。社会转型时期以利益冲突为主的非制度政治参与呈上升趋势并有扩大化的危险。究其原因，一是对部分损害自己利益的官员、村干部及其相关决策的不满，而是政治参与渠道的单一和不畅通。利益受损的农民会通过越级上访、集体上访、跪访、静坐等形式来表达不满，甚至会借助一些偶发因素，采取一些过激行为如攻击政府机关、打击报复乡村干部等行为来释放自己的怨恨，从而造成农村社会的不稳定。正如戴维·伊斯顿所指出的那样，“如果一个系统不能在最低限度内满足大部分有关成员的起码要求，那么，就不可能阻止这些人发泄自己深刻的不满情绪”。[16](p278)

协商民主之所以能够减少农民非制度参与，一是在于农民可以通过协商民主参与决策过程，拓展利益表达渠道、完善利益表达机制，维护自身利益。二是通过平等、自由、理性的对话、讨论和协商，可以缩小相关利益者因不同诉求而产生的偏见，形成既照顾多数又顾及少数的决策，从而使决策充分反映农民利益，提升决策的科学性和合法性，这将大大提高农民的政治认同感，有利于决策的顺利执行。正如古特曼和汤姆森所指出的：“基于互惠概念，协商民主因为互相认可，所以不仅是民主的决策程序，更具有丰富的实质民主的涵义，可以避免暴力。”[1](p29)三是通过有序参与和民主协商，赋权于民，从而使权力受到监督，减少权利寻租和贪污腐败现象，有利于干群关系的和谐和农村社会秩序的稳定。

四、结语

协商民主理论具有自身的优势，能够弥补选举民主的不足，但并不是说要用协商民主代替选举民主，《中共中央关于加强人民政协工作的意见》指出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”[17]应将两种民主形式结合起来，实现优势互补。协商民主理论回应农民诉求，同部分农村的实际相结合且取得一定的成效，但是就整体来看，协商民主尚处于初始阶段且发展不平衡。应创新协商形式、丰富协商内容、完善协商程序、健全协商制度，促进协商民主的规范化、制度化和法律化，以保障农民的有序政治参与，推进农村的政治现代化。

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