关于海关公务员职级晋升制度的思考

佘建明

按照国家公务员管理规定，海关公务员有职务和级别两种身份，无论领导职务还是非领导职务，职务都显现于公众，级别是隐性的，体现在工资上，同一领导职务的级别可能不同。职级晋升指海关公务员职务和级别的提升，这是公务员管理的重要环节，经过近20年的实践，目前已建立较为完备的海关公务员职级晋升制度，这对调动海关人员工作积极性，形成和谐、竞争向上的人事生态发挥了重要作用。但这一制度也存在一定的问题，随着大量年轻人通过百里挑一的竞争进入海关队伍，矛盾日益突出。

一、海关公务员职级晋升制度的形成

1949年新中国海关成立以后，海关作为国家进出境监督管理机关，一直沿用国家行政干部的人事管理体制。海关干部不同的身份、责任和待遇，以担任的行政职务相区别。中国实施改革开放，海关迎来了发展的春天。1987年起，经中央职称改革工作领导小组批准，海关总署在全系统开展专业职务评审。按照这一制度，海关人员除行政系列台阶即副科长、科长、副处长、处长、副厅(局)、厅(局)级等职务晋升外，还有专业技术台阶即员级、助理级、中级、高级等专业技术职务的晋升，如关务员、助理关务监督、关务监督等。当时的工资制度是实行以职务工资为主的结构工资制，由基础工资、职务工资、工龄工资、奖励工资四部分组成。专业职务直接对应于工资，初级专业职务相当于科员、办事员，中级专业职务相当于副科长、科长，高级专业职务相当于副处长、处长。截至1992年底，海关系统共有海关专业、会计专业、工程技术专业等各类专业技术人员20546人，占海关总人数的70%多。这种制度拓宽了晋升发展渠道，引导海关人员向专业化方向发展。

1993年10月1日起，《国家公务员暂行条例》在海关施行，海关系统除事业单位和工勤人员按相应规定进行管理外，其他人员均实行国家公务员制度，专业技术职务评审晋升工作停止。海关公务员职务分领导职务和非领导职务。领导职务设置和晋升同原来的行政干部管理。非领导职务设置和晋升有了新规定，1993年发布《国家公务员非领导职务设置办法》，规定从办事员起，晋升科员、副主任科员、主任科员的资格条件是每一台阶的任职时间3年以上，从正科级职务起，晋升助理调研员、调研员的资格条件是每一台阶的任职时间4年以上，从正处级职务起，晋升助理巡视员、巡视员的资格条件是每一台阶的任职时间5年以上。为适应国家实行公务员制度的需要，1993年还进行建国后第三次工资改革，海关由以职务工资为主的结构工资制，改为职级工资制。在行政职务不变情况下，海关人员可根据工作和任职年限，通过提升职务档次(后改级别档次)和增加级别两个途径增加工资。1996年7月，海关总署贯彻《国家公务员暂行条例》和公务员职务任免、升降的规定，提出海关系统实施意见。对领导职务晋升，强调德才兼备、任人唯贤、群众公认、注重实绩的条件和严格的程序。对非领导职务规定任职条件、管理权限，既有机构编制职数限制，还有以直属海关为单位的总职位数额限制。其中，助理调研员须由直属海关任命报总署备案，主任科员以下由直属海关考察任命。担任非领导职务的海关干部不得兼任同级或下级领导职务。意见贯彻实施后，非领导职务和领导职务一样，掌握较严，海关基层处级单位，晋升副主任科员、主任科员很不容易，处级的助理调研员、调研员更是凤毛麟角，极为稀少。

2004年7月，海关总署调整海关系统非领导职务职数管理办法。对助理调研员及其以上的非领导职务增加职数，但仍有数额限制。取消副主任科员、主任科员职数限制。按照这一办法，不担任领导职务的大学毕业生入关9年即可晋升至主任科员。海关基层单位的科级非领导职务从过去的“稀缺”资源变为一种到时即升的待遇。

二、海关公务员职级晋升制度存在的问题

(一)职级晋升过于行政化，兼顾海关专业特点不够

《中华人民共和国公务员法》规定，对公务员实行分类管理，有综合管理类、专业技术类和行政执法类。海关和地方党政机关一样，按综合管理类即完全以行政职务区分来进行内部管理，但海关与党政机关公务员相比，具有行业特点，一是海关主要还是对物的管理，无论是涉及人数、工作量，海关工作的主体是专业操作，专业性强，门类多，有征税、统计、监管、缉私等，每一门类又有不同的业务，如“征税”中又分归类、审价等门类，还有减免税业务等。各专业门类及其各业务环节，由于主观能动性包括个人努力、业务掌握程度等的差异，带来工作成效各不相同。这就需要相当多的职务差别去激励上进，分清责任，而目前行政系列难以提供。二是海关部分业务操作的机械性、简单性与承担重大责任并存，比如海关查验、保税核销等岗位掌握着现场即决的征、免、验、放诸多权力，尽管通过业务改革、计算机信息化管理，自由裁量权受到制约与限制，但一线操作尤其单独外出执勤的以权谋私风险依然很大，稍有闪失就可能造成国家税款流失。其担负的责任需要较高一些职务去实施管理，并以此鼓励专业人员长期从事专业工作。三是海关行政职务资源有限。公务员职务资源的多寡是根据管理对象的多少来确定。全海关系统5万多人，海关基层单位一般数十人、上百人，不如地方党政机关管辖范围大，拥有的领导职务资源多。基层海关包括基层科室容纳处科级领导职务和处级以上非领导职务数量极为有限。

(二)领导职务和非领导职务混用，造成公务员职位身份的矛盾定位

公务员制度对领导职务和非领导职务晋升的要求是不同的，前者偏重于德才表现和群众公认，后者偏重于资历和劳绩。1996年海关总署对两者晋升规定了严格的条件和职数限制，并明确两者不可混用，即副科长晋升主任科员后不担任副科长，副处长晋升调研员后不担任副处长。由于晋升非领导职务可以增加职务工资和级别工资，担任低一级领导职务，实际待遇又要超过高一级非领导职务，随着基层领导职务编制少和需求大的矛盾突出，领导职务和非领导职务的混用能实现“鱼”和“熊掌”的兼得。于是，基层海关在科一级非领导职务放开情况下，普遍出现副科长晋升主任科员后仍担任副科长。少量出现副处长晋升调研员后仍担任副处长。有些单位实施竞争上岗还规定，主任科员可参与副科长的竞争，不可参与副调研员的竞争。这种现象在海关系统外实施公务员制度的单位较为少见。尽管混用领导职务和非领导职务的出发点是从基层实际工作考虑，但公务员职位身份的矛盾定位，偏离公务员制度对非领导职务设计的初衷，带来非领导职务的异化，产生对资历和劳绩的忽视，挫伤老同志工作积极性，同时也凸现领导职务资源的稀缺，强化“官本位”意识。

(三)发挥激励作用的晋升路径集中，产生对领导职务和处级以上非领导职务的过度追逐

公务员职级晋升有4种路径，即领导职务、非领导职务、同一职务下级别档次和级别的晋升。每一种路径又有若干从低到高的台阶，引导公务员不断上进，但能发挥激励作用的路径为数不多。

首先，同一职务下的级别档次和级别晋升是普惠制，凡符合工龄条件、任职条件，考核称职以上都可调整(5年晋升1个级别，同一级别下2年晋升1个档次)。科以下非领导职务已不作限制，凡符合年限资格条件的都自然晋升，有些海关虽有微调，增加考试内容，但不限制职数的做法没有改变。这就使职级晋升路径中原本作为激励个人绩效、体现差别的台阶成为人人共享的“待遇平台”。现实中，大家之所以对同一职务下级别档次和级别晋升以及副主任科员、主任科员晋升不以为然，反映平淡，就是因为这些晋升是“无须努力”、“应该得到的”、“大锅饭”待遇。

其次，领导职务和处级以上非领导职务激励作用过强。这两方面晋升因有编制职数限制，且种种做法带来许多现实利益包括津贴补贴标准、奖金及住房、医疗等各方面，加之这类晋升对掌控资源、把握机会、熟悉人脉等潜规则下的好处，成为千军万马争过的“独木桥”。为争取群众和领导，竞争上岗中请吃饭、套近乎甚至结团伙拉票有之；向掌握晋升命运的领导送礼、“跑官要官”也有之。有的人历尽千磨万难走上领导岗位之后，容易产生“有权不用过期作废”心态，引发以权谋私问题。随着用人机制的进步，领导职务晋升日益引入考试机制，于是考试前夕有些基层海关较多的参考人员请假复习，基层领导也有苦难言，让其复习，工作受影响，不批假又似乎不关心下属的“头等大事”。

发挥激励作用的晋升路径过于集中，给基层海关管理带来难题。为解决难题，有的向上请求提高机构行政级别、增加领导职务，有的打“擦边球”，还有的甚至擅自增加行政职数，影响编制管理的严肃性。任何时代、任何团队的用人都是头等大事，适度的竞争、激励对选拔人才有作用，但过度则走向反面。职级晋升中的一味追求职务尤其领导职务升迁，强化“官本位”和“权力”意识，加剧需求大，资源少的矛盾，给基层管理带来不安宁和不和谐因素。

(四)科以下非领导职务定位存在问题，未能持续激励上进

2004年放开科以下非领导职务限制，凡符合年限资格条件的都自然晋升，其初衷是增加基层职数和干部待遇，缓解矛盾，但实施效果并不理想。首先，科以下非领导职务成为和原来工龄工资一样到时即升的待遇，失去其体现差别和责任、作为“实职”的意义。目前，刚入关、身份为办事员的年轻人对晋升副主任科员、主任科员缺乏兴趣和热情就是一个例证。其次，挫伤老同志的积极性。科级非领导职务放开，处级非领导职务未放开，使得正科级职务成为瓶颈，工龄短的只有9年，长的30多年，年纪轻的30岁出头，年纪大的快50多岁。本来相差20多年的资历、劳绩，非领导职务需在责任和待遇上体现区别，现在变成“大锅饭”，资历长、年龄大一些人员觉得面子难看，工作责任心和积极性难以调动，甚至有的人因此心理严重不平衡，成为放松要求，走上违法违纪道路的一个诱因。其三，根据我国现行退休年限的规定，一个人的职业生涯一般是35-40年，年轻人用9年时间完成从办事员至主任科员的晋升，处级非领导职务晋升又较为困难，会出现20-30年的晋升“空白期”，激励阶梯缺失，容易产生失落和“混”的思想。其四，带来基层管理新难题。主任科员逐渐成为基层海关人员主体，当基层海关科级领导干部面临占科室多数、且与自己同一职级人员，管理就不具备职务优势，科室开展工作难度增加。海关网站曾有人以“这个领导不好当”为题发帖求助，就反映这一问题。

(五)职级晋升的公平公正性有待加强

海关系统职务晋升实行的是“党管干部”，即按照各级权限，由各级海关党组集体讨论决定，且越来越多地引入竞争上岗或竞争性选拔方式。不容讳言，以用人机制的公开、公平、公正标准，竞争上岗优于竞争性选拔方式，竞争性选拔优于“一对一”考察任用方式。以此衡量，海关系统领导职务和非领导职务晋升的公平公正性还有待加强。

一是领导层的认识偏差。有的认为通过考试竞争上岗晋升的人员，“能考试，但实际领导能力不行”，有的领导担心实行竞争上岗使自己看好、想提拔的人员难以晋升，还有的顾虑“大权旁落”等，在提拔使用干部时不太乐意采用竞争上岗的做法。

二是在领导职务晋升上，完全实行竞争上岗也只是副科以下领导职务。正科、副处以上职务晋升实行竞争上岗还不普遍。

三是处以上非领导职务晋升未普遍实行竞争上岗。目前科以下非领导职务晋升实行的是符合资格年限自然晋升。对处以上非领导职务晋升，大多数海关单位实行的是党组集体决定，有些单位采取党组集体决定为主，竞争性选拔为辅的做法，鲜有竞争上岗的做法。

四是竞争上岗或竞争性选拔设置的条件有失公允。根据《国家公务员职务升降暂行规定》，公务员在非领导职务达到一定的任职年限后，即可以晋升上一级职务，一些海关采取竞争上岗或竞争性选拔方式晋升助理调研员以上职务时，所公开的条件不符合上述规定，将符合任职年限的主任科员等排除在外，即主任科员没有资格参与副调研员的选拔。

三、完善海关公务员晋升制度的若干设想

针对上述问题，笔者认为海关公务员职级晋升，须在国家公务员制度框架下，结合海关专业特点，进行改革使之完善。

(一)设计科学的职级晋升台阶，形成持续激励上进的晋升机制

任何国家行政体制都是宝塔型，即下面大，越往上越小，海关人员大多数(80%)在基层，应该说30%-50%的人员工作一生，只能在科级的位置上。应从这一客观实际出发，改变目前职级晋升中的“大锅饭”做法，设计科学的职级晋升台阶。首先，改变科级非领导职数放开的做法。可采取1996年海关总署对科级非领导职务的管理方法，即和领导职务一样，限制职数、强调条件和考核。符合年限资格条件的只是必要条件，并不是充分条件。要使科级非领导职务晋升成为海关关员发展的重要台阶，避免太多过滥带来科级非领导职务的贬值。考虑到从紧变松易，从松改紧难，可采取“老人老办法，新人新办法”，即从某时公务员考录进入海关队伍开始，调整科级非领导职务的管理规定，晋升副主任科员、主任科员须进行考试、考核甚至采取竞争上岗等做法。

其次，变同一职务下级别档次晋升的普惠制为择优遴选制。对此，中国近代海关一些做法对我们有所启发，总税务司赫德为激发海关关员的工作积极性，每年关员晋升采用二成名额由总税务司择优遴选的方法。*海关总税务司署：《海关人事制度》，海关总税务司署统计科印行，第14页。赫德这一做法符合管理学的“二八定律”(巴莱多定律)，即任何事物中，起重要作用的往往只占少数，约20%，其他80%虽然占多数，却只起次要作用。赫德运用晋升手段激励起重要作用的人员，以维护海关工作高效运作的做法值得借鉴。建议国家人事部对公务员职级晋升制度进行改革，晋升级别档次由2年时间改为1年，实行以工作表现和工作成效为标准、以人数20%比例的择优遴选，不搞以资历年限为条件、人人均占、到时即升的普惠制。

其三，级别晋升仍采取现在做法，海关公务员连续5年考核称职以上的自然晋升一个级别，以体现资历和劳绩。

(二)增加主任科员、副处级调研员等职务的级别设置

中国近代海关在海关职级设计上等次多、级别多，以1930年总税务司署设立“帮办”这一职务为例，帮办分特等、超等、一等、二等、三等和四等，各等又分一、二级，另设试用、额外和未列等帮办，其中额外帮办分为一、二、三、四等，等级设置的增加，使关员职级晋升的台阶增多，这一做法也值得借鉴。考虑公务员队伍人员的主体在基层，建议国家人事部在公务员职级设置上增加主任科员和副处级调研员这两级的台阶数目，如主任科员可分为一级、二级、三级，以资历、学历、德才表现、工作绩效等作为主任科员各级别晋升条件，每一级别之间对应不同的薪资等级，从而改变关员30年在同一职级上踏步不前、工作积极性受损的状况。对于表现优异的关员，可每年设置5%的比例，破格晋升。同样，副处级调研员也可以此类推设置为一级、二级、三级，以解决宝塔型行政体制下基层人员激励路径过少的问题。

(三)启动海关专家制，实行海关公务员专业技术类管理

2012年，海关总署制定方案，在统计、征税、技术三个领域试点海关专家制度，这标志着海关公务员晋升制度改革迈出重要一步，为陷入需求大、资源有限困境中的基层海关，找出一条解决管理难题的新路。笔者认为，一是海关专家制度需增加晋升台阶，适应海关专业特点，设计为由低到高的4个系列，即三级、二级、一级、高级专家等称谓，能引导多数海关人员从专业道路上发展，减轻对领导职务和处以上非领导职务晋升的过度追逐。这样设计并不是1987海关专业职务的重复与回头，而是对公务员职级晋升制度需兼顾海关专业特点而进行的补充与完善。二是海关专家制度应和现行的行政职务成为两股道，只能居其一，不能同时有。从目前海关专家试点情况看，专家的评定并未去行政化，获评专家的人员一般都是实职领导干部。首先，“术有专攻”。领导职务和专家的条件并不相同，有些实职领导干部可能是某一专业的专家，但从政策的导向需要鼓励管理型和专家型走不同的发展道路。其次，既担任行政领导，又拥有专家职务，实际还是“官本位”思维，即有了行政职务就什么都不能少。领导职务占有资源过多，非领导职务人员获评专家的难度增加，失去设计海关专家制度的基本出发点，不利于调动各方面积极性。三是一级以上专家人选具有权威性。专家是指学术、技能等方面具有较高水平的人，专家制应突出其内涵，通过专业年限、考试、考核等途径真正使某一方面的海关专业人才成为专家。四是专家分层次，需要一定群众性。可借鉴20世纪80-90年代海关系统专业职务评审晋升的做法，截至1992年，海关系统具有高级专业技术职务资格的567人，占专业人数的2.75%；中级的5994人，占专业人数的29.17%；助理级的9473人，占专业人数的46.1%；员级的4512人，占专业人数的21.96%。现在实行的专家制是公务员职级晋升的补充，上述比例需要减少，但一定的群众性不可忽视。这才能使专家晋升成为大家关注和努力的方向。五是需要和工资待遇挂钩，不能像海关衔级制度脱离工资待遇，过于理想化的设计，难免会“中看不中用”，缺乏激励作用。海关专家制度下晋升和工资提升相关联，能够引导大家走专业发展道路，职务不升，由低级晋升高级专家，工资也能得到提升，大家对职务可能就不那么趋之若鹜了。

(四)在海关公务员职级晋升中大力推进竞争上岗方式

应该看到，随着新时代一大批年轻人加入海关队伍，海关人员中对“公开、公平、公正”的认同正越来越强烈。体现这种价值取向的竞争上岗晋升方式不仅是一种方式，更是一种对未来的信心和凝聚力。因此，要大力推进竞争上岗晋升方式，领导职务晋升要用，非领导职务晋升也要用，推行海关专家制度还要用。在“党管干部”的原则下，通过合理、科学设计竞争上岗晋升方式中笔试、面试、群众测评、党组考核决定的权重，完全可以实现让该晋升的人员得到晋升，该提拔使用的人员得到提拔使用。应该说，领导职务晋升、非领导职务晋升、海关专家制度下晋升，条件和要求各不相同，领导职务晋升需要群众公认，群众测评权重要大，但非领导职务晋升强调的是劳绩和资历，海关专家制度下晋升要求的是海关专业能力，这两种晋升可减少群众测评权重，直至取消。

竞争上岗和竞争性选拔体现的是“公开、公平、公正”的价值观，晋升助理调研员尽管有职数限制，资历长、担任正科级领导职务的人员要求又迫切，基层领导面临种种压力。但如果采用竞争上岗和竞争性选拔方式，就要遵循这种选拔方式的规则，要以《国家公务员职务升降暂行规定》为依据设置条件，放开让大家报名，不能将符合条件的主任科员排除在外，如果参与的机会都不赋予，则不能体现“公平、公正”的原则。