海关布控查验业务流程再造研究

王彬花

一、流程再造理论

(一)流程、业务流程管理

流程再造理论创始人之一达文波特博士认为：“业务流程是系列的特定工作，有一个起点，一个终点，有明确的输入资源和输出结果。”*梅绍祖、James.T.C.Teng：《流程再造——理论、方法和技术》，清华大学出版社2004年版，第3页。简而言之，流程就是一系列活动发生作用产生结果的过程。

业务流程管理(BPM，简称“流程管理”)，是一种以规范化地构造端到端的卓越业务流程为中心，以持续地提高组织业务绩效为目的的系统化管理方法。*黄艾舟、梅绍祖：《超越BPR——流程管理的管理思想研究》，《现代企业管理》2002年第12期。

(二)业务流程再造

业务流程再造(BPR)“就是对业务流程(Process)进行根本性(Fundamental)的再思考和彻底性(Radical)再设计，从而获得在成本、质量、服务和速度等方面业绩的戏剧性(Dramatic)改善。”*Michael Hammer & Steven A Stanton，The Reengineering Revolution.New York: Harper Business Inc， 1995，p.25.

实施业务流程再造主要有以下6种方法：消除(Eliminate)、整合(Integrate)、简化(Simplify)、细化(Specify)、信息化(IT Improvement)、综合法(Comprehensive Method)。*Barry Fisher， Reengineering Your Business Process.Journal of Systems Management，1996，(7)，p.14.消除即消除冗余的流程作业任务，提高效率和执行的准确性。整合即将原来几种分散开执行的作业任务整合和压缩为单个任务。简化即将原来繁琐庞杂的作业任务，去繁就简，强化关键环节。细化即将原来的流程任务环节深入分工执行。信息化即通过信息技术化手段优化改进作业流程。综合法，即综合运用上述5种方法进行流程改造。

二、海关布控查验流程现状分析

(一)现有流程模式

海关布控、查验分属两个流程，分别归于风险管理部门、监管通关部门管理。作用在查验管理环节的布控与查验的流程连接点是选查。如图1所示：

图1海关布控查验业务流程简图

布控查验流程是单向、跨部门流程，中间未建立监控反馈机制并形成闭合回路。涉及具体任务时，就会存在以本部门利益为最大，而不是以流程最终绩效为目标的可能。

(二)现有流程的不足

目前，海关业务系统各成体系，信息不共享，相互掣肘，导致信息“碎片”和“孤岛”形成，不利于海关大监管体系建设，不利于建立“横到边，竖到顶”的协调管理机制。就海关布控查验流程而言，横纵向皆不同程度存在推诿、扯皮，以及看似“多头管理”实则“难以管理”，流程运转不畅等问题。经分析，主要存在以下不足：

1.分段式监管割裂完整流程，未能实现监管合力

海关布控查验是一条连续的流程，是对同一货物的监管和处置。布控下达是否准确、规范很大程度决定了查验结果。然而这种建立在部门分工基础上的监管把流程人为割裂开且自成体系，形成“铁路警察，各管一段”局面。布控人员有着信息资源优势，若只管布控，不管查验，下达布控指令可查性不高就会浪费查验资源；同理，若查验人员秉着“见人、见单、见货”优势，却被动敷衍，传递错误查验结果给布控人员，就会导致货物疏于监管，业务风险扩散。因此，布控查验必须整合入同一流程中，兼顾彼此任务，形成监管合力。

2.选查环节缺乏规范性文件致自由裁量权大

布控查验流程运作的每一步必须有法可依，有章可循。选查环节承担确定查验方式，查验要求及查验区域等工作，却未有统一规范性文件以约束，致使该环节自由裁量权增大，且监控无依可循。将产生以下风险：一是人工择柜并选择查验区域，易被不法企业利用以道具柜或夹藏方式走私；二是修改布控指令，弱化布控要求；三是扭曲布控要求，造成信息误传。

3.环节衔接掣肘多，增加监控难度

布控查验流程运转因两者系统先天设计的不匹配性致环节衔接不紧密，存在监管空白区。布控要求的24个代码含义与查验要求的15个代码含义并非一一对应，例如，布控要求代码“01”是 “重点审核数据”，查验要求 “01”是“核品名”。选查人员下达查验要求时，要根据布控要求含义匹配含义相同的查验要求，受限不能简单 “同名选择”，且有些代码只能 “近义匹配”。例如，布控要求代码“23”是“查验单货是否相符”，查验要求无同义代码对应，选查人员只得多选几项查验要求以尽量达到满足布控要求的监管目的。因此，布控要求转化为查验要求，缺乏统一监控标准，也就存在监管空白区。

4.非增值环节浪费资源配置，降低监管效能

非增值环节的存在浪费资源，且易成为推诿、扯皮的借口。例如，选查的大量复制粘贴工作，浪费人力且易造成差错；人工统计绩效，费时费力，统计方法不同就会造成推诿、扯皮。因此，在流程中，简化、消除非增值环节大有必要。

5.绩效目标不同致监控重点分散、效用降低

布控查验各有一套绩效评估指标，两者绩效结果存在交叉。目前交叉面变小，使得布控和查验在绩效目标上分歧更大，一定的查验量，先满足哪个目标，牵扯监管力量分配，引起监管目标分散。因此，两者之间统一绩效目标，才能最大化地发挥监管合力，筑牢监管防线。

6.分散式监控致全流程运转机制未建立

布控查验流程中存在 “各自为政”的监控现象，属职能范畴的就全权监控，属结合部环节的就难以监控。对于需跨部门解决的问题，往往处理不及时、不到位，且不能打破职能框架解决。此外，信息不共享，绩效不统一都制约了资源的有效利用。因此，应用全流程观点，在布控查验流程中建立监控处置流程、信息分析流程、绩效评估流程，作用于全流程的每个环节，实现信息共享、绩效统一、处置及时和监控到位的流程目标。

7.关员缺乏客户导向思想致流程运转不畅

这里客户对外指海关管理相对人，对内指海关监管流程的下一个环节。目前，海关服务企业的水平相对过去已提升很多。但是对内，尤其是跨部门流程运转中，未能打破职能部门本位主义的思考方式，视下一环节为顾客，由此带来的工作失误、差错并未引起足够重视。

(三)流程改进方向

分析得出现有布控查验流程及其问题，如图2所示：

图2　现行海关布控查验流程及其问题

图2中：布控岗、选查岗、查验岗项下区域表示业务流程中分属其的环节；带箭头实线表示流程及方向；箭头和其后文字描述相应环节中存在的问题。

根据图2中所描述的布控环节分析少、处置不及时，选查环节自由裁量权大，及查验环节过程难监控等问题，分析可以改进的方面有：

1.建立流程闭合回路及统一流程目标。统一流程形成一个闭合且不断自我完善的逻辑循环过程。以全流程的观点来取代个别部门的活动，以同一绩效目标代替各自绩效目标。

2.用科技手段化解选查环节执法风险。取消选查环节中的重复性劳动，并用计算机随机择柜和选择查验区域替代人工。取消选查岗，设监控岗位，集中处理反馈布控指令下达至查验指令执行中的“疑难杂症”。

3.增减流程环节促使监管效能最大化。消除或简化非增值环节，增添增值环节，促使监管效能最大化。

三、海关布控查验流程再造

布控查验流程再造中最需要再造的是那些具有很高重要性但却低效运行的流程，最具改造可能的是业务流程的关键环节。此外，除布控查验流程再造外，在风险管理的顶层设计上，还应建立起集中式布控管理模式和两级风险布控管理模式予以配套保障流程再造顺利进行。

(一)再造模式前后对比

海关布控查验流程再造是要将布控查验流程以职能型管理模式转向流程型管理模式。改造前和改造后应有如下不同，见图3：

图3　海关布控查验流程的职能型管理模式与流程型管理模式的区别

根据图3所示，改造前后流程有了很大变化。统一流程，以全流程观念打破职能框架，树立相同绩效目标，设置统一流程运转平台，减少相互掣肘和资源内耗。最后强调以信息工具的自动化、电子化促进信息流快速流动。

(二)设置再造目标

海关布控流程再造目标应是建立一个以统一绩效为目标，监控处置到位，监管效能发挥最大化的循环往复不断提高的布控查验流程，逐步形成“守法企业便利通关、违法企业加强监管”的监管格局。

(三)确定再造步骤

1.识别关键流程

通过漏斗原理逐步筛选出关键流程见图4：

图4　采用漏斗原理筛选出的布控查验流程的关键流程

首先，将布控查验流程分为七个子流程，分别是布控流程、查验流程、监控处置流程、绩效评估流程、参数流程、信息分析流程和企业查询流程。布控流程指的是布控指令下达及执行的流程。查验流程指查验并放行货物的流程。监控处置流程是对以上两个流程进行期间所实行监控处置的流程。绩效评估流程是对布控、查验绩效进行评估的流程。参数流程是对绩效高的布控指令进一步加工成参数式布控指令的流程。信息分析流程是将信息收集提炼布控重点的流程。企业查询流程是企业查询非涉密环节的流程。其次，进一步筛选出核心流程，布控流程、查验流程、监控处置流程和绩效评估流程。最后，筛选出关键流程：布控流程、查验流程和监控处置流程。

然后，根据流程对绩效表现的影响和流程的重要程度进行矩阵分类，找出关键流程，如图5：

图5　布控查验流程的流程绩效表现——重要性矩阵图

流程绩效表现——重要性矩阵图如图5所示，横坐标表示绩效，纵坐标表示重要性。

第一象限的重要性高，绩效却低，表示该流程一定要改造。监控处置流程位于这一象限，因为该流程一直未能建立完善，“监控”是重点而非全面的行为，“处置”则多体现在报关单解锁审批。重点是该流程的建立需要风险管理部门和监管通关部门的彼此配合。建立起来后，将使得海关布控查验流程内部的七个子流程运转顺畅、相互制约，逐步形成一个过程控制、持续改进的业务管理闭合回路。

第二象限绩效高，重要性也高，可以做一定提升。布控流程和查验流程均处这一象限，该两个流程彼此运行都较为正常，且海关对查验流程一直较为重视，但是该两个流程还需增进衔接，同时规范布控流程还将给绩效提升带来一定发展空间。

第三象限重要性和绩效都低，可以不管。第四象限绩效很高，重要性很低，则不是太重要。尚无流程处于该两个象限。

2.运用再造方法

通过分析现有布控查验流程，应在确保监管链条不断、保留合理有效环节基础上，运用 “清除(Eliminate)、简化(Simplify)、整合(Integrate)、自动化(Automate)”即 ESIA法，减少非增值活动以及调整核心增值活动。

(1)清除：E(Eliminate)

清除主要是对现有流程的非增值且可替代活动予以清除的过程。在流程中，应彻底清除以往人工统计绩效的工作环节，由系统自动统计直属关及其隶属关的各项数据指标，方便共享和进一步加工；取消人工择柜及选择查验区域，改用系统随机选择，降低廉政风险，并将节省的人力投入一线查验；清除布控查验要求中不匹配的项目。

(2)简化：S(Simplify)

清除掉非增值环节后，对剩余活动仍需简化。例如，选查环节需重复性录入布控要求等以下达查验指令。布控到查验环节除布控条件因保密原因应被屏蔽外，其余布控要求等均应如实传递。查验环节应严格按照布控指令要求作业。因此，应简化掉选查环节的重复性录入，使信息传递直接、真实、完整，且更明确责任。

(3)整合：I(Integrate)

整合是对分解的流程进行整合，以使流程顺畅连贯满足流程需求。通过整合布控、查验中职能重复的工作，解决管理冲突，提高工作效率。例如，归纳总结即决式布控中的风险点以预定式布控，减少多次布控；由专人负责下达布控指令以节省人力充实其他岗位；随机设置某关员集中打印查验作业单，而不是将工作按归属严格划分给个人以提高工作效率。

(4)自动化：A(Automate)

流程自动化应建立在对任务的清除、简化和整合基础上，以提高效率为目标。例如，自动统计绩效，电脑选查等。另外，在计算机上加载参数可实现在全关区甚至全国范围内自动布控的目的。

除了 “清除、简化、整合、自动化”外，还应填补入增值的活动，即加入一个E(Establish：填补)，填补的增值环节要整合进入流程并实行自动化。填补的增值环节应是信息分析流程、监控处置流程、绩效评估流程、参数流程、企业查询流程。布控一开始，即是信息分析流程提供信息为布控人员提供布控依据。监控处置流程监控并处置流程运行活动。参数流程加载参数扩大布控范围。绩效评估流程统一发布绩效供其他部门开展工作。企业查询流程方便企业通过互联网查询货物查验情况。

因此，海关的布控查验流程可适用“ESEIA”法，即“消除、简化、填补、整合、自动化”*葛星、黄鹏：《流程管理理论设计工具实践》，清华大学出版社2008年版，第177页。分析的结果见表1：

表1　海关布控查验流程“ESEIA”法的分析结果

根据分析结果，得到一张再造后的新业务流程图，见图6：

3.再造流程运转分析

如图6所示，箭头方向代表业务流程流向，分步骤描述：

(1)信息岗收集信息后，结合其他岗流出的反馈处置结果、绩效评估及监控情况等信息流，写信息为布控人员提供布控依据。

(2)布控岗借鉴信息分析验证后下达布控指令。

(3)派单岗将布控指令交由电脑选查、派单。

(4)查验岗执行选查指令并录入结果。如果正常则转入放行岗放行，非正常则进入后续处理阶段。其填写的查验结果将自动匹配成对应的布控结果。

(5)放行岗放行。

(6)绩效评估岗发布各关绩效及执行中的指令绩效。绩效高的指令将转入参数式布控或重复布控，绩效低的则修改或中止。

(7)参数岗进行参数式布控。

(8) 监控处置岗对以上岗位全程监控，同时将监控结果定期或不定期反馈给各岗位，集中处置布控指令执行中的“疑难杂症”等。

(9)报关员可通过查询流程查询海关查验过程中的非涉密环节，对确有异议的，可将意见反馈给具体岗位人员。

至此，布控查验流程已再造完毕，形成了过程控制、动态调整、持续改进的业务管理闭合回路。同时，清晰划分职权，简化步骤，达到促使监管效能最大化，逐步形成“守法企业守法便利，违法企业违法惩戒”监管格局的目的。

(四)配套模式改进

1.构建集中式布控模式

构建集中式布控模式，探索建立提高全局监管效能途径，实现全局风险把控，有效利用风险资源，减少资源浪费。主要包括：

(1)权限集中

将布控权限集中于风险管理部门，仅授予现场必要少量权限以处理突发情况，改变以往布控权限大量授予查验等现场人员却无法全面掌控风险处置的局面，实现关区内统筹管理。

(2)布控集中

一是布控量集中，风险管理部门统筹控制风险布控工作，占据关区布控量的绝大部分，调配关区布控力量的集中与分散，例如，实行便捷通关措施的AA类企业，在最新总署发文中，要求对本异地AA类企业实现执法统一，整体布控率不超过1%，分散的布控权不利于控制整体布控率。二是布控方式集中，以预定式布控为主取代以往即决式为主的布控方式，增大预定式布控捕中报关单数比例，提高布控效能的同时，减少因大量分散的即决式布控带来的难以掌控的廉政风险。

(3)人员集中

集中布控人员于风险管理部门，培养锻炼业务专家型布控人员，打破以往因布控人员分散导致交流频繁的“流失、再培养”困境。

2.建立两级风险布控管理模式

构建“直属海关——隶属海关”两级风险布控管理模式，有利于两级单位优势互补，监管内容无忽略遗漏；有利于明晰责任，监管资源不重叠浪费；有利于直属海关运用“科技+制度+人”手段开展全方位监控，明晰关区风险全貌，发现全局性、趋势性风险处置到位；有利于隶属海关节省人物力加强重点性监控，明确关区风险特征，发现微观性、苗头性风险处置到位；有利于两级风险部门加深了解，增进合作经验和成果共享。

(1)总关监控

总关风险管理部门应从宏观监控、布控监控、政策执行监控三个维度立足掌控全局风险，辅助领导决策。与隶属海关监控的角度，宽度都应有所不同。

一是宏观监控。首先监控政策、法规、规章变动风险，掌握有利或不利于企业经营的风险，判断出政策性、行业性、趋势性风险；其次监控口岸、企业、商品异动风险，发现其转移，增减所蕴含的风险因素；第三，监控不同贸易类别的风险，掌握其风险辨别指标。

二是布控监控。首先监控掌握企业类别风险，尤其是实行执法统一便利性的本异地A类、AA类企业及采取严密监管措施的C、D类企业；其次是对指标达标情况监控；第三是执行情况监控，其中要注意绩效、过程和负荷监控。对布控负荷量大、绩效低的隶属关区应及时指导，帮助其有效完成工作任务。

三是政策执行监控。应能对执行中政策涉及的监管范畴有效监控，例如固体废物监管和重点敏感商品等。

因此，总关风险部门的监控模式应如图7所示：

图7　总关风险部门监控模式图

(2)隶属海关监控

隶属海关应立足本关，从微观方面监控异常情况。主要分为：

一是微观监控。主要监控本地口岸、企业、商品异动情况。监控口岸风险，主要监控评估新增商品和新增企业的风险；监控企业风险，分为企业属地风险及企业行为风险两种，企业属地风险为与总关监控的侧重点分开，应集中资源发现占企业总量绝大多数的本异地B类企业和非生产型的A类以上企业(特指贸易型企业，报关行等)风险，将A类以上生产型企业，C、D类企业交于总关风险部门监控。监控企业行为风险，主要是监控企业倒闭风险，防止税款流失。监控商品风险，主要是监控该类商品在本口岸突增突减的风险。

二是布控监控。布控监控主要包括布控总量监控、布控绩效监控和布控指令监控等。布控总量监控指从量的方面对预定式布控占比、即决式布控占比作一监控，预定时布控指令捕中报关单占比不达标的要予以改进提高；布控绩效监控主要从预定式布控绩效和即决式布控绩效方面做一监控；布控指令监控指布控指令执行中的监控，包括执行中的捕中范围，布控绩效，决定是否调整等；布控作业监控指对作业中的合规性，守法性进行监控，主要从布控人员、企业的集中度着手，判断布控业务操作风险的大小和是否需要干预、处置。

因此，隶属海关风险部门的监控模式应如图8所示：

图8　隶属海关风险管理部门的监控模式

四、配套措施

(一)升级查验装备以提升查验效能

提升查验效率，推动监管模式创新，就要加大对查验设备和监管场所的投入，以科技手段提升绩效。包括开发研制更具安全性和精确性的H986；普遍安装视频于监管场所指导查验工作开展；运用油汽监控系统快捷监管液气体化工品；建立基层查验化验室对商品进行归类鉴定等。

(二)开发统一系统以减少监控盲区

开发布控查验流程运转的统一平台，打破各平台间不兼容，信息不共享的局面，缩小流程运转中的“监控盲区”和“模糊地带”，压缩权利寻租空间。

(三)设计风险评估模型以固化监控项目

设计模型，有利于将单个个体的感性经验加工为广泛运用的理性模型。通过运用SPSS等工具，在企业的进出口活动中提炼规律性指标，确立参考标准，设计风险评估模型，用于监控实践，最终固化监控项目。

(四)运用综合业务管理平台以拓宽监控视野

综合业务管理平台具有信息聚合化特点。平台展示并共享包括业务指标、内控预警、风险提示在内的多种信息，对接包括廉政、企管和缉私在内的多系统信息，最大化利用平台信息能拓宽监控视野。

(五)培训相关人员以辅助流程执行

新的模式需要培训相关人员，以消除其对改革的抵触心理，提升他们对流程运转的把握和理解，培养其技能，以适应新模式下的工作。

(六)防范管理风险以降低改革风险

新的流程再造因为集中了布控权限和布控人员，由此带来的管理风险的集中也不容忽视。应从加强内控，精细化管理上入手，设立多角度监控项目以最大化地降低改革风险。

五、结语

1.创造性地提出了将布控查验作为整体流程予以重新设计的观点。与以往将布控、查验流程分开研究的观点不同，笔者首次将该两个流程作为统一流程进行再造设计，为的是优化配置现有资源，实现监管效能最大化，适应国家对外贸易发展形势和监管要求。

2.建立信息分析系统将融合内外部信息，采集汇总深度挖掘。以海关业务内容为范畴宽口径收集信息，精细化管理，提高信息资源的参考性、及时性和保密性，降低布控盲目性。

3.统一流程带来的风险因素应更有效防范。权力集中就会风险汇集，因此，在统一流程前提下，控制并弱化相关风险应是将来研究重点。

4.集中式布控带来的管理风险值得更深入研究。集中式布控带来的管理风险的增加，需要更多管理智慧及管理手段去化解和防范，如何能有效控制因风险人员和风险权限的增加所带来的管理风险值得以后深入研究。