论不起诉制度

赵 艳，张 星

（昆明理工大学，云南 昆明 650500）

论不起诉制度

赵 艳，张 星

（昆明理工大学，云南 昆明 650500）

不起诉制度的核心在于保障公民的合法权益和节省司法资源，准确的评析不起诉制度不应拘泥于这一问题本身，而应客观的从宪法和诉讼法的层面上对人权保障加以评述，将无罪推定原则作为分析的逻辑起点。在司法实践中，公诉机关以是否提起公诉为主线来决定诉讼活动的进程，是否起诉对犯罪嫌疑人人权的保障、司法职能的发挥和司法资源的合理利用都有积极意义。

不起诉制度；无罪推定原则；人权保障

不起诉决定是国家公诉机关在审查起诉以后，依据《刑事诉讼法》的强制性规定或者起诉裁量权等对符合相关要求的案件作出不予起诉追究责任的决定。不起诉决定作出后对案件在程序上和实体上均产生了相应的效力，本文将在阐释不起诉决定的基础上评析该制度在我国立法上的不足及完善措施。

一、不起诉制度概述

审查起诉是刑事诉讼的一个重要诉讼阶段，审查起诉活动中人民检察院除了对移送案件进行受理、审查核实工作外，还包括通过对案件的审查依法作出起诉与否的决定。不起诉是对犯罪嫌疑人在程序上宣告无罪，其效力范围也只限于刑事诉讼过程的程序性结果，即检察机关作出的不起诉决定只是在程序上推定犯罪嫌疑人无罪并非实体意义上的无罪。

（一）法定不起诉的立法解读

新《刑事诉讼法》（以下简称《刑诉法》）第一百七十三条第一款规定：犯罪嫌疑人没有犯罪事实，或者有本法第十五条规定的情形之一的，人民检察院应当作出不起诉决定。该规定即是通说中的“法定不起诉”，该法第十五条规定了不追究刑事责任的法定情形，根据该条的规定凡有其中之一的，经人民检察院查明后若情况属实，则应对犯罪嫌疑人作出不起诉决定或者撤销案件。此类不起诉决定在一定程度上依赖于无罪推定原则，在犯罪嫌疑人没有犯罪事实，或者情节显著轻微、危害不大，不认为是犯罪的案件中由于行为人的行为不足以被认定为有罪，根据无罪推定原则应该认定行为人无罪，而对于犯罪已过追诉时效的案件，依照刑法告诉才处理的案件没有告诉或者撤回告诉的，此类案件并非完全没有犯罪事实，而是缺少必要的诉讼条件，检察机关对此类案件没有裁量权只能作出不起诉决定。

根据我国刑事诉讼法，法定不起诉是检察机关依法作出的绝对不起诉决定，该类型的不起诉可以终止诉讼程序，并对同一案件不再受理。在无罪推定视野中，该类型的不起诉制度包含了两方面的内容：一是根据无罪推定原则，依法对没有犯罪事实或从法律层面上认为不是犯罪的行为不追究刑事责任，认定犯罪嫌疑人无罪，保障了犯罪嫌疑人的合法权利，对犯罪嫌疑人的人格和尊严也有一定的保证；二是对于有犯罪事实，但已经过了追诉时效或者犯罪嫌疑人、被告人死亡的，检察机关无法追究刑事责任，此类案件的犯罪嫌疑人虽然有犯罪事实，但由于追诉时效等诉讼条件的限制，检察机关只能不起诉，这样既可以节省司法资源又保障了司法程序的正常运作。

（二）酌定不起诉的立法解读

《刑诉法》第一百七十三条第二款规定：对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定。该条即是通说认为的“酌定不起诉”（又称“相对不起诉”），是检察机关对案件和犯罪嫌疑人全面审查之后，对犯罪嫌疑人在事实上认定有犯罪行为，但在法律上不予追究刑事责任，作出无罪处理的不起诉决定。酌定不起诉决定主要依赖于检查机关的公诉裁量权，公诉机关对这种裁量权的“度”的把握成为了起诉与否的症结点，当前我国适用酌定不起诉的比例较低，主要原因是检察机关对“犯罪情节轻微，依照法律不需要判处刑罚或者免除刑罚”的把控限度，公诉机关的自由裁量权任意扩大或者适用不当势必会造成司法资源的流失或者对犯罪嫌疑人的基本权利有所侵犯。刑法的目的是保障人权和预防、惩罚犯罪，不起诉制度和无罪推定原则之间的共鸣之处亦在于保障犯罪嫌疑人的合法权益，真正实现法律上和事实上的公平公正，而在检察机关的起诉裁量权介入后，酌定不起诉的法律效力也有待商讨。此外，由于该类型不起诉决定的特殊性，在预防控制犯罪保证司法公正效率的同时，还要注重人权的保障，难免会导致检察官滥用权力不能兼顾廉政等问题，从而影响案件的诉讼进程或者导致国家司法的腐败，只有合理权衡利用这种裁量权，才能保障当事人的合法权益保障国家各项司法程序的正常运转。

对于相对不起诉案件，在检察机关作出不起诉决定时，不仅要考虑不起诉的法律后果，政治后果和经济后果同等重要，因此，在“犯罪情节轻微，不需要判处刑罚或免除处罚”这类案件中，根据犯罪嫌疑人行为的具体情况，结合其违法行为之后的态度及行为人本身的一些特征和社会危害性大小等，在检察机关审查权衡之后认为不起诉更有利于教育犯罪嫌疑人帮其改过自新，对国家的司法资源和社会影响更有利时，可以作出不起诉决定。目前刑事司法界坚持“宽严相济”的刑事政策，而酌定不起诉制度正式该政策的体现，尽管酌定不起诉制度在实践中存在诸多不尽人意之处，但随着我国法治进程的加快，随着理论研究与实践的发展，酌定不起诉制度必将实现其应有的价值[1]。

（三）存疑不起诉的立法解读

《刑诉法》第一百七十一条第四款规定：对于二次补充侦查的案件，人民法院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，应当作出不起诉决定。对于此处的“应当”不起诉并非法定不起诉，而应该认定为通说的“存疑不起诉”，即“证据不足不起诉”，在证据尚不能完全证明案件事实的情形下，且在人民法院依法作出判决前，任何人都不能认定犯罪嫌疑人的犯罪事实，也不得确定任何人有罪。在这类不起诉中，由于证明犯罪嫌疑人犯罪事实的证据在“质”和“量”上均达不到排除合理怀疑的程度，不能在法律上证明犯罪事实。存疑不起诉从本质上来看是指现有证据不能证明犯罪事实，根据无罪推定原则，这类案件即使起诉到法院也难以顺利展开诉讼程序，由于证据的欠缺无法证明犯罪事实，控方的证明活动不能达到法定的标准证明要件，法官也只能作出被告人无罪的判决，为了避免司法资源的浪费，根据疑罪从无原则，检察机关应该推定行为人无罪而作出不起诉决定。刑事诉讼法修改后，在现有证据不足以证明犯罪嫌疑人犯罪事实的情况下，由检察机关作出不起诉决定或法院作出无罪判决，均体现了我国法律对犯罪嫌疑人权利的保障，即在证据未能达到确实充分的情形下不能证明行为人有罪，应该推定其无罪，在法律上和现实中都应认定其为无罪之人。

（四）法定不起诉和存疑不起诉中“应当”之比较

在此，需要指出的是，证据不足不起诉虽然在《刑诉法》中也有“检察机关应当作出不起诉决定”的规定，但此类不起诉并不等同于法定不起诉。证据不足不起诉是根据无罪推定原则，在已有证据不能证明犯罪事实的情况下，该类案件不足以进入审判程序即司法程序不能顺利展开，推定犯罪嫌疑人无罪，检察机关理应作出不起诉决定。然而，法定不起诉是犯罪嫌疑人的行为不能认定为犯罪或者有犯罪事实但无法追究其刑事责任，由于缺少必要的诉讼条件使得诉讼程序无法提起，检察机关没有裁量权只能作出不起诉决定，这类不起诉决定其一是依据无罪推定原则，其二则是由于缺少必要诉讼条件在作出的不起诉决定，譬如犯罪嫌疑人、被告人死亡的案件，根据“一事不再理”规定，法律对此类案件的不起诉决定是具有终结性的，而由于证据不足检察机关作出的不起诉决定则不同，对于证据不足作出的不起诉决定，倘若发现新证据时，检察机关在认为证据等符合起诉条件的情况下，依然可以再提起诉讼，因此此类不起诉不具终结性，检察机关对该类不起诉决定的案件仍有重新提起公诉和追究犯罪嫌疑人刑事责任的权利。

二、我国不起诉制度存在的缺陷及起因

当前我国的不起诉制度适用率较低，且酌定不起诉的界限模糊，无罪推定原则并没有在法律中明确规定亦没有真正适用于司法实践中，“疑罪从轻”并非“疑罪从无”的事实等因素都会导致冤、假、错案的屡禁不止。

（一）无罪推定原则并未在我国立法中明确规定

无罪推定是世界大多数国家刑事立法的基本原则之一，也是公民的宪法基本权利[2]。在英美普通法上，无罪推定原则成为贯穿刑事诉讼活动的主线，即使是真正的事实犯，但在未经法院依法判决之前，都不得对行为人施加刑罚亦不能认定其有罪。从历史上看，无罪推定首先是一种观念，其次是一系列相应的制度；从理论上看，无罪推定一方面发挥着分配证明责任的功能，另一方面体现着约束强权、保障人权的精神；从内容来看，无罪推定乃是刑事诉讼中最基本的原则，它是一切其他保护犯罪嫌疑人、被告人制度的基石[3]。作为一种宪法性原则，该原则也只是基于政治道德和法律规范出现，在证据法中，该原则被认定为刑事证明责任分配的一般原则，诉讼法中有相关内容但并不明确，作为一国根本法的宪法中也从未对该原则作出过明确规定，该原则也并未真正深入众多学者和司法工作人员的观念，因此也并未真正意义的贯彻于司法实践中。

（二）“疑罪从轻”与“疑罪从无”之间的悖论

在存疑不起诉的具体案件中，从证明犯罪事实的层面讲，由于没有确实、充分的证据证明行为人的犯罪事实，因此在事实上和法律上都不能认定行为人有罪，发生在美国的辛普森案件就是很好的例证，但是该原则在我国司法实践中的效率并不理想。人权是公民与生俱来便享有的权利，在刑事诉讼中犯罪嫌疑人的权利与国家权力相比，明显的处于弱势地位。从佘祥林案我们可以看出我国的司法过程中贯彻的是“疑罪从轻”并非“疑罪从无”，由于案件事实无法查证，几经周折之后对佘祥林判处较轻的刑罚显然是“疑罪从轻”的行为，由此折射出人格尊严和人权在司法专制面前的苍白无力，“疑罪从轻”明显的有悖于无罪推定外延中的“疑罪从无”。

（三）不起诉决定的适用率较低

由于我国法律制度的不完善，且中国大陆与西方国家在司法实践中侧重点的不同在于我国大陆以安全作为法制的根本理念，我国的不起诉制度带有很强的法定主义色彩，起诉便宜主义并没有得到很好的贯彻实施，从而导致不起诉制度的本质目的无法实现，并使得司法实践中的诉讼成本和诉讼效率问题面临较大的考验。此外，检查机关起诉裁量权的扩张造成司法适用主观性的膨胀，从而使得检察机关在决定起诉与否的时候引起争议。当前由于不起诉制度的界限难以把控，在社会舆论等对案件的评论监督下，公诉机关受到的影响促使其提起公诉，从而使得不起诉决定的适用率一直处于较低状态。

（四）酌定不起诉中争议较大的问题

在审查起诉阶段，检察机关依据自己的起诉裁量权对案件作出是否起诉的决定，即公诉机关在审查了犯罪事实和犯罪情节等之后酌情作出是否起诉的决定。该类案件在检察机关裁量权的适用上往往会引起较大争议：（1） 检察机关裁量权的扩张对司法资源和诉讼效率带来的消极影响。起诉便宜注意规定了检察机关的起诉裁量权，检察官对这种裁量权的把握体现了一个国家司法制度的专业水平，在我国这种以保护公民安全和惩罚犯罪为主的司法模式下，检察官裁量权的扩张无疑会造成司法资源的浪费，譬如适用简易程序审理的案件检察机关执意启动司法程序，从而使得诉讼效率迟缓且扩大了诉讼成本。（2）起诉裁量权的滥用导致司法职能的廉政问题面临较大考验。检察机关拥有的起诉裁量权即就是在很大程度上赋予了检察官的“为”或者“不为”的权力，在酌定不起诉的案件中，案件当事人会对检察机关的裁量权进行监督，他们的一些行为势必会影响检察机关的决定，比如请客送礼或者其他方式的贿赂，人都就会有趋利避害的心理，此时检察机关或许就会对其裁量权加以滥用，当事人中任何一方的权利都可能遭受到侵害。（3）对酌定不起诉案件是否起诉的“度”难以把握。适起诉裁量权适用不当或许会对被害人的权益造成损害，亦可能造成冤假错案的发生，使无辜的人承受刑罚有罪者则逍遥法外。我国酌定不起诉的适用在司法实践中面临着多重难题，只有慎重全面的权衡案件的整体情况，在实现司法公正的同时兼顾人权保障，否则将难以实现法律在人民群众中的威严。

（五） 诉讼当事人在诉讼活动中的地位、权利问题

公、检、法机关在审讯、侦查案件的过程中需要收集证明行为人犯罪事实的证据，在审讯犯罪嫌疑人的过程中便自然的将犯罪嫌疑人置于弱势地位中，其权利也往往得不到保障。在司法实践中主要体现在：（1）在私权与公权的对抗过程中，私权利会得不到重视，从而降低犯罪嫌疑人的诉讼地位；（2） 在对犯罪嫌疑人采取强制措施时，犯罪嫌疑人的人权难免受到侵犯；（3）我国并未明确赋予犯罪嫌疑人、被告人沉默权，因此司法实践中的刑讯逼供等非法取证现象的普遍存在导致冤假错案也时有发生。依据现代的司法实践精神和法律中的相关规定，公民的权利不受侵犯且被控方不需自证其罪，那么在检察机关提起公诉乃至法院宣判之前，应当视行为人无罪，充分保障犯罪嫌疑人的诉讼地位和合法权益。

（六） 公民权利和国家权力之间的关系得不到平衡

在刑事诉讼过程中，公民权利面对国家权力时，公民权利显得甚是微不足道。国家权力是公民赋予的，赋予国家权力是为了更好地维护公民权利，在“以人为本”的国家里公民的权利应该在国家权力之上，然而在刑事诉讼中，面对国家的公权力，公民的私权利很难得到保障。因此，只有合理的平衡“权利”与“权力”之间的关系适当的扩大不起诉决定的适用率，才能使得公民的权利更好的被保护和应用，国家权力也更有价值和意义。

三、我国的不起诉制度的完善

通过上述内容，我国的不起诉制度存在着诸多问题和缺陷，这使得原本应该有众多积极意义的制度变得空洞且无价值可谈。面对以上提到的问题，笔者借鉴国外的一些先进立法和实践，有针对性的对各方面存在的问题提出自己的拙见，以期我国的立法完善及人权保障向更合理更有利的方向发展。

（一）确立无罪推定原则并使其本土化

1996年刑事诉讼法第十二条规定：“未经人民法院依法判决，对任何人都不得确定有罪。”对此规定，理论界和实务界也是莫衷一是。有论者认为，该规定只是解决了对被告人应当由谁定罪的问题，不涉及无罪推定原则[4]。也有学者指出，该规定已经吸收了无罪推定的合理因素[5]。笔者认为，我国的法律中并未明确的规定无罪推定原则，该原则也只是引用的外来说法，只有将该原则明确写入宪法等法律并使其本土化，使得此原则深入学者和司法从业人员的观念，在诉讼活动中以该原则为诉讼主线，犯罪嫌疑人的权利才能得到充分保障。

（二）真正贯彻“疑罪从无”，摒弃“疑罪从轻”

在存疑不起诉中，对于补充侦查之后证据仍不能证明案件真实情况时，检察机关不得作出对犯罪嫌疑人权利有侵害的行为只能作不起诉决定，即不能认定犯罪嫌疑人有罪。但在我国司法实践中，疑罪从轻的适用率高出疑罪从无，为了保障犯罪嫌疑人的权利和人格尊严不受侵犯，节约司法资源和成本，在经补充侦查后的证据仍不能确实、充分的证明行为的犯罪行为之前，犯罪嫌疑人是无罪的，应当做无罪释放处理并非是减轻罪行惩罚犯罪嫌疑人，从事实上和法律上均应做到疑罪从无。

（三）适当的扩大不起诉决定的适用比例

我国司法实践中不起诉决定适用率低的主要原因在于法律中对不起诉案件的规定处于模棱两可的状态，从而是我国的不起诉制度陷入比较狭隘的境地，我们可以从这五个方面来扩大不起诉决定的使用比例：（1） 对法定不起诉的案件严格按照法律规定，全面考虑案件性质及其社会危害性，倘若对该类案件作出不起诉决定达到的效果优于提起公诉，在适用法律的时就可以适当放宽不起诉的范围；（2） 对于特殊群体，全面衡量行为人的主观恶性和造成后果的严重性，综合考量行为人的刑事责任年龄和刑事责任能力，适当放宽对未成年人、老年人及限制行为能力人的起诉条件，尽可能的保障行为人的合法权益；（3） 对情节轻微不需判处刑罚或者免除处罚的行为，考虑犯罪嫌疑人事后的救济行为，放宽酌定不起诉的适用面；（4）在适用刑事和解制度更有利于处理案件且能更有效的教育和改造犯罪嫌疑人时，尽可能的适用和解制度以便检察机关作出不起诉决定；（5）对检察机关而言，检察机关应当解放思想，顺应潮流，进一步简化酌定不起诉的运作程序，以适度扩大酌定不起诉的范围[6]。

（四）完善酌定不起诉制度

酌定不起诉主要考验的是公诉机关对起诉裁量权的把握，面对检察机关在使用该权利中时存在的问题，笔者提出这三点建议：（1）明确检察机关起诉裁量权的界限，对适用不起诉决定的案件作出更清晰明确的规定，适当的限制诉讼裁量权才能使公诉机关作出更合理的决定；（2）为了保障司法从业者的廉政和司法程序的公平、公正，应该使检察机关在审查起诉阶段的行为和起诉裁量权具有一定的透明性，司法工作应该独立，但在人民群体监督下的独立才能使检察机关在使用裁量权时更慎重，办案效率和质量也会更高；（3） 对处于灰色地带的案件诉与不诉也变得模糊，司法人员只有慎重权衡起诉与否的利弊，统一量化标准准确把握起诉裁量权的“度”，认真对待每个案件，在全面把握整体案件之后再作出诉与不诉的决定，如此司法公正的形象方能更好的深入民众的视野。

（五） 明确诉讼当事人在诉讼活动中的权利义务

犯罪嫌疑人是诉讼活动的主要参与人，在诉讼活动的平等对抗过程中犯罪嫌疑人的地位往往会处于劣势权利也得不到保障，为了更好地保障司法的公正和犯罪嫌疑人的权利，笔者提出五点建议：（1）在法院宣判之前切实的视犯罪嫌疑人为无罪之人，不能轻视犯罪嫌疑人的诉讼地位和诉讼权利，做到法律上和事实上的双重平等，这就要求司法从业人员具有一定的专业知识和专业素质，在对待犯罪嫌疑人时应抱以平等的心态并非歧视犯罪嫌疑人，摒弃认定犯罪嫌疑人一定有罪的心理；（2）明确的赋予犯罪嫌疑人沉默权，不能以“坦白从宽”套取口供，更不能仅将口供作为定案标准，在司法程序中，办案人员都应以保证司法公正的前提下追求效率为指导理念，应严苛于犯罪事实并非只要口供而忽视犯罪嫌疑人的权利；（3） 赋予犯罪嫌疑人不被自证其罪的权利，在证明责任的分配规则中，依据无罪推定原则证明犯罪嫌疑人犯罪行为的责任是由控方承担的，因此犯罪嫌疑人无需自证其罪；（4）严格杜绝司法工作人员的刑讯逼供行为，刑讯逼供不仅是对犯罪嫌疑人合法权益的侵犯更是对司法精神的亵渎，刑讯逼供会严重导致冤案、错案的屡禁不止，只有法警等办案人员严格依法询问犯罪嫌疑人，将重点放在调查取证上，办案的效率和公正程度才更合理更有效；（5）非法证据的排除，证据是具有证明案件真实情况的证明力，但证据的本质是其客观性、关联性和合法性，其合法性又体现在主体合法、形式合法和程序合法上，因此对非法证据的排除亦有其合法性和合理性。

（六）权衡“权利”与“权力”间的平衡点

“公民权利”和“国家权力”之间既相互依存又相互制约。在诉讼活动的“私权利”和“公权力”的对抗中，只有有效保障犯罪嫌疑人私权利时，国家的公权力才有其价值和意义。因此，找到二者之间的平衡点，以无罪推定贯穿于整个诉讼过合理的适用不起诉制度，在“权力”保障“权利”的同时保证“权利”促进“权力”，二者才能达到共同发展共同促进的双赢境地。

结语

不起诉制度是犯罪嫌疑人的行为不构成犯罪、或者没有充分证据证明犯罪事实、或者未能达到法定的起诉条件，依据实体法中的无罪推定原则和罪行法定原则，检察机关作出的诉讼决定，其主要目的在于保障公民的合法权益维护犯罪嫌疑人的诉讼权利，因此在起诉便宜主义中适时的作出不起诉决定，以该决定指导诉讼程序公平、公正的推进，从而真实有效的保障公民的合法权利并合理分配和利用司法资源。

[1]王青.浅谈如何完善不起诉制度[J].商情,2010,（26）.

[2]谢勇，唐启迪.论刑事被告人宪法权利的保障[J].法学杂志,2012,（7）.

[3]易延友.论无罪推定的含义与刑事诉讼法的完善[J].政法论坛,2012,（1）.

[4]李福成.中华人民共和国刑事诉讼法释义[M].北京：法律出版社，1996.

[5]陈光中.中华人民共和国刑事诉讼法释义与应用 [M].长春：吉林人民出版社,1996.

[6]陈光中.论我国酌定不起诉制度[J].中国刑事法杂志，2001，（1）.

Comment on the Non-prosecution System

ZHAOYan,ZHANG Xing
（Kunming University of Science and Technology,Kunming,Yunnan,650500）

The core of non-prosecution system is to protect the legitimate rights and interests of citizens and save the judicial resources.Accurately evaluating the non-prosecution system should not be constrained by the problem itself,but should evaluate objectively from the level of constitution and procedural law,taking the principle of presumption of innocence as the logical starting point of analysis.In the judicial practice,whether or not the public prosecution authority regards prosecute as the main line to determine the process of litigation activity.Whether or not to file a lawsuit has positive meanings on the guarantee of the criminal suspects'human rights,the play of judical functions as well as the reasonable use of judicial resources.

non-prosecution system;presumption of innocence principle;the human rights protection

天下溪）

D925.2

A

2095-1140（2013）06-0030-06

2013-09-23

云南省教育厅科学研究基金项目“刑诉新证据规则适用问题研究”（2012J087）阶段性成果。

赵艳（1988- ），女，陕西商洛人，云南理工大学法学院硕士研究生，主要从事刑事诉讼法学研究；张星（1988- ），女，湖北随州人，云南理工大学法学院硕士研究生，主要从事刑事诉讼法学研究。