论我国农村集体土地所有权制度的建议完善

刘忠

（湖南警察学院，湖南 长沙 410138）

论我国农村集体土地所有权制度的建议完善

刘忠

（湖南警察学院，湖南 长沙 410138）

专栏主持人语：2013年11月4日至6日李克强总理在黑龙江考察时指出：农村改革又到了新的阶段，要积极探索股份合作等多种方式的适度规模经营，配套推进土地管理制度改革。十八届三中全会期间，各类媒体更是多角度深刻的表达了对农村土地改革的期盼与关注。更有经济学人认为：土地与国企改革将决定三中全会成败。可以毫不夸张地说，土地制度的改革决定着整个改革的成败，这不仅因为逾13亿中国人中近一半仍在农村，更是因为农村改革迟滞与地方政府财政危机互为牵连。地方党政官员依赖“土地财政”太久。因此，对我国农村土地产权制度的发展、沿革、缺陷和改革进行深刻的研究，就显得如此的重要。

审视中国农村土地产权制度的发展和沿革，土地产权制度对国民经济有着深远的影响。分析现行农村集体土地产权制度存在的制度缺陷，可以发现，我国农地产权制度改革的核心问题在于要“还权于民”，对农村土地制度改革，要顺应中国的历史和社会背景，完善集体建设用地流转制度。

农村集体建设用地；产权；主体；流转；重构

回顾新中国农村经济社会的发展变化，无不与农村基本经济制度即农村土地产权制度的变化息息相关。一项制度的变迁是始终跟随一定的制度环境发展的，我国农村土地产权制度在不同阶段有不同的形貌。正因如此，我们更需完善现有的土地产权制度，因为土地产权问题关系到农民、农村、农业发展的全局。深化农村土地改革十分关键，基于这一出发点结合我国农村土地产权制度的变迁路径，分析其存在的缺陷，提出一些建议和思路。

一、我国农村土地政策的发展变化和背景

（一） 新中国成立后，中国农村土地制度经历的三次重大演变

1.20世纪50年代初的农民土地所有制[1]。新中国成立后1950年颁布了《中华人民共和国土地改革法》，以法律形式确认了农民的土地所有制政策，这次土地改革有着根本性的变革，结束了封建土地所有制，真正实现了耕者有其田，初步实现农业中劳动者与生产资料的直接结合。农民拥有土地所有权和经营权，并且土地产权可以进行自由流通和买卖，很大程度上解放了生产力。1953年的粮食总产量和农业产值都得到大幅度提高。由此可见，新的土地制度促进了农村生产并且土地的保障功能也有所体现。

2.1953～1978年的农村土地集体所有制。这期间的改革农村普遍实现了人民公社化，国家以高度统一集中的计划管理控制土地的生产经营活动，规定土地上的任何权利都不能转移。1958年全国推行“政社合一”的人民公社制，所有土地都归为公有，结束了农民土地私有制，所有权和经营权廷议归于合作社[2]。1959年开始，开始实行“三级所有，队为基础”的政策，确定了农村土地以生产队为基本所有单位的制度，并恢复了社员的自留地制度，1963年中央又规定社员宅基地都归生产队集体所有，一律不准出租和买卖，归个户长期使用，但宅基地的所有权仍归生产队所有，这样，农村土地集体所有制的财产结构基本构成。

3.1979年以来的家庭承包责任制。土地制度发展成以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制[3]。这个制度的实施，使土地的所有权和经营权分别归属集体和农民两个不同的主体，农民成为独立的和完整的经济核算单位，使土地收益和农民息息相关，农民对自己劳动力的支配更大程度的激发了生产积极性。以家庭联产承包责任制为核心的中国农村改革让我国人民最基本的温饱问题得到解决。

（二）我国农村土地政策历史演变中呈现的特征

1.历史发展规律的渐进性

历史总是螺旋式上升发展的，任何一种制度都不能止步不前，长期静态。我国的土地制度在过去的半个世纪中由于历史背景的使然，几经变迁。纵观它的曲折性和复杂性，这一规律都是和经济的发展紧密相关的。新中国成立后的土地制度改革是基于国家的解放、立足政治的独立和顺应经济的发展所水到渠成的。我国是农业大国，随着改革开放的深入，经济体制也从计划经济转变为市场经济，那么附属于土地上的各种生产要素就必须按照价值规律剥离出来以使农村经济得以发展。扩大农民对土地的权力，完善土地流转制度和提高土地市场化效率身为农村土地政策发展的必然趋势。

2.土地制度的期待可能性

农村是最早进行市场取向改革的领域。我国的市场机制本该是农民生产活动中资源配置的调节手段，但由于土地面积一定，劳动力的不断成倍翻番，人地矛盾急剧恶化，据数据显示，中国已经有三分之一的省人均土地面积小于1亩，三分之一的县人均土地面积小于0.8亩；而这个数字已经低于联合国确定的土地对人口的最低生存保障线。这些都足以表明随着农业人口的增加，土地作为农民最重要的收入来源已经压力越来越大。难以维持现状更难以符合农民的期待可能性。农村经济上不去，整个国家的GDP无疑是受影响的。这也是为什么农村土地问题越来越尖锐，它关系到农村经济的发展，关系到农村和农业的发展以及农民收入的提高，关系到和谐新农村的建设和社会主义和谐社会总体目标的实行。笔者认为，现行的土地所有权制度已经在逐步丧失期待可能性。

3.土地制度的产权残缺性

上述种种的历史发展我们可以得出，我们经历的三次土地制度改革都不同程度的推动了的农业生产发展。历史数据记载显示：土地改革成效突出的时期，棉花和粮食产量均飞速超越历史最高水平；农业基础设施得到发展和完善；人民公社时期的农业生产经历了短时期的回落但后来又纠正过来恢复发展。但是新中国历次土地制度变迁中不可避免的衍生了两个产权问题：（1）政府权力介入：征占农地为工商业用地。即农转非政策。（2）国家撇开市场手段以行政手段推行土地制度导致的成本问题。这两个产权残缺体现在各级政府以国家权力为名侵犯农民利益。

（三）我国土地制度对国民经济的影响

1.现有土地制度下农民的利益问题

土地作为一种稀缺资源，一种生产要素，必须流动经营，农民作为人力资源已经在市场经济的大潮下流动，对于农民现行的土地承包政策存在的问题，发展农村生产力，从农民收入来看，土地所有权制度的完善呼声是非常强烈的。由于农产品收益较低，农民增加收入的重要来源之一就是外出务工。现行的土地所有权制度看似稳定，却有着致命缺陷。由于土地的所有权和使用权分离，随着生活水平的提高、农民的支出高于收入增长。他们的权利备受限制，从土地上无法获取利益，而客观上人多地少的现实制约了农民对土地的投入，很多外出打工的农民因为土地无法转包、出租、流转经营，外出务工和务农不能兼得，所以土地以能提供基本口粮为满足，并且不再向土地做长期投资。耕田沦为“副业”，这使得自然生产力长期放空，农业可持续发展受阻，那么造成农民团体利益受损的最大隐性主导是土地产权制度吗？答案昭然若揭。农民人数众多，且分散，缺乏组织性，作为弱势群体在僧多粥少的层面中已经是吃亏的局势。国家发展经济需要土地，农民提供土地，但得不到应有的等价补贴；作为社会下层提供廉价劳动力还屡屡无法保障自身的权益。在福利制度不健全的社会中，土地是最后的保障制度，但农民的利益一损再损。农民经济陷入举步维艰的境地。

2.经济视野下的土地制度问题

我国是个人口大国，人均耕地面积不足1.2亩，不及世界水平的一半，随着我国市场经济的不断发展，土地所有权形态从最开始的农民个体所有，到劳动群众集体所有，发展到村农民集体所有，到（乡）镇农民集体所有，土地制度一路来都对整个国民经济的发展和社会的稳定起着重要作用。然而我国土地承包政策的现状使农民进入一个窘迫境地。现行的法律规定，农民进入设区的城市工作和生活，其承包的土地必须交回集体，不再享有土地所有权，这样的制度下农民不得不往返城市和农村，在城市务工在农村居住。这样的制度使得农村剩余的劳动力不能很好地流动到城市，所以国民经济的结构性缺陷也因此而来，最后导致的是国家和经济总量之间难以平衡。既影响了我国农民的收入扩大了城乡收入差距，限制了土地的市场流通和土地资源的合理配置，又影响了农村金融的发展，根据经济学原理，流动性差的资产很难金融化，我国土地市场的流转深受土地制度的束缚，使得土地的交易成本和土地的交易价格很高，土地是农民最主要的资产，然而农民却完全不能利用这笔财富，使得农村资金和劳动力大量的外流，进一步限制了农村经济的增长和农民收入的提高。而农村经济对我国的GDP是有着举足轻重的影响的。

纵观种种现象，无疑突出了改革现行土地产权制度的必要性和紧迫性。随着城市化进程的加速以及科技的发展和城乡居民收入的实际差距逐年扩大，我国农业经济的发展方向应当具备一定规模水平，拥有先进技术装备和科学的管理。然而我国现有的国情并不符合这个大前提。土地制度作为生产关系的重要内容在一定程度上与专业化、现代化、集约化的发展生产力要求还难以吻合。暴露出来的土地制度问题和土地制度的弱点需要我们对土地制度进行一场突破性的改革

二、当前我国的农村土地产权制度存在的主要缺陷及其分析

（一） 农村土地产权的主体与性质模糊、产权界定不明晰

1.土地所有者主体的缺位[4]，性质的模糊

土地制度是农村的基础制度，这一制度本身就是一条红线，就是要最坚持最严格的耕地保护制度，坚决守住耕地红线。否则吃饭问题就可能衍变成危机问题。明确土地产权，尤其是给予农民长期不变的土地承包经营权，能够调动农民对土地投入的热情，让农民有效分享土地市场化的收益。现行的农村土地产权制度下，农民并没有真正意义上的土地财产权利。行为主体和土地财产关系的界定不确定导致我国农村的土地存在产权主体不明确归属不清晰等混乱情况，陷入一种“人人所有，人人没有，谁都应负责，谁都不负责”的境地[5]。

2.法律法规的交叉错位

我国土地管理法虽明确规定农村的土地属于集体，但是对于集体这个概念还相当模糊。缺乏对土地的控制也没有形成主人翁感。《土地管理法》和《国民法通则》的规定导致农村土地产权的主体交叉错位，理论上来说农村集体享有土地的处置权，实际上实践中国家屡屡通过行政力量，通过集体经济组织取得土地的使用权。农民因此丧失了自主选择土地用途的权利，农村土地不能给农民带来更好的收益，三农问题日益显著，家庭联产承包制下的土地产权并不是完全的赋予给了农民，农民从中获取的利益十分薄弱。实践中某些乡干部、村干部个人也屡屡以集体名义行使支配权来谋取私利。

3.管理制度在立法和操作上诸多弊端造成的影响

现行的土地管理制度是五级（国务院、国土资源部、省土地厅、市土地局、县土地局）。然而土地规划、土地审批、土地出让金的收取等权力全部集中在地方政府手里。使得土地权力逐渐衍变成利益和税收的象征；地方政府为了追求政绩追求利益，围绕土地这一核心形成了复杂的利益集团。拒资料显示国家决定自2002年下半年起，经营性土地全部实行招标拍卖挂牌，但2003年实行招标拍卖挂牌的比例只有35%，相反，2003年全国查处的土地违法案件有 16.8万，同比 2002年增加约50%。目前的土地经营承包权属于债权性质而非真正意义上的物权，所以土地管理制度沦陷为维护和实现上级政府谋求利益的手段。土地的处置权实质上在干部们的手中[6]，一系列有预谋性的侵权行为让农民难以靠走法律途径来维权。导致现行的集体土地所有制不能从根本上确保国家和社会公众的利益。因为村在行政体系中处于乡（镇）政府的派出机构，村民委员会系自治组织，并不具备产权主体的法人资格，农民作为土地所有者权益的个体没法获得量化。所以集体土地所有权的最终归属得不到制度的保护。事实上国家对这一部分也是难以调控的。

（二）所有权内容不完整，保护力度不够

1.占有、使用、收益、处分是所有权的四项权能，然而事实上拥有土地处分权的恰恰是国家而非农民或集体经济组织，集体所有的土地只能经过国家征用的程序才能出让、转让，更甚者这种出让、转让所得的大部分收益也不在他们手中。对土地的处分权被局限在一定范围内的土地调整。农村集体所有的土地只能用于农业生产和与集体密切相关的建设，集体土地所有权人不能按照自己的意志使用和利用土地。国家征占土地补偿的价款是低于土地的市场交易价格的。本来就不公平的收益权进一步被严重侵害，所有权人不能充分享有土地的流转收益，这实际上就是制度上的缺陷所造成的。

2.就我国的征地制度来说，农民是最大的受害者，由于土地资源的稀缺性导致国家征地在所难免，但是，对农民来说土地不仅是基本生产资料和生活来源更是在农村社会保障体系不健全的国情下对农民的一种社会保障！征地使得农民丧失了一系列权利。对于承包经营权，学术界没有统一的说法，正因为法律对这一定位本身的模糊不清，致使国家土地征收制度凌驾在这一系列权利之上[7]。根据《土地管理法》第三十四条规定，只有国有土地使用权才能上市流转，因此现有框架下无论是公共利益抑或商业开发全部要经过国家这一征收主体的同意，并且这是行政行为具有强制性。征用补偿范围窄，补偿标准不合理农民无从抗辩无从申诉，还不能以合法身份合法程序主张自己的土地权益。

3.2004年，政府对农村土地政策做了局部的调整。比较显著地就是强调要严格执行土地政策，控制乱占和滥用土地，从《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》的出台就可见一斑。我国土地制度的内在缺陷也愈加现形，随着入世城市经济飞速增长，很多土地资源大量的被用作搞非农产业建设，导致农业经济根本不能可持续发展。而《农村土地承包法》规定，耕地的所有权属于集体，集体代理国家行使职能制止农民对农业资源的破坏，实质上是国家在行使权力。虽然国家、集体、农户都分割了土地所有权，在法律上却没有明确合理的界定他们间的权力边界，在政治关系中农民无疑处于弱势地位，利益的天平显然已经倾斜，与之同时所谓的集体的力量没有被消弱反而得到了加强。

（三）使用权流转混乱，缺乏法律规制

1.土地产权制度的缺陷性是妨碍土地流转的决定性因素。长期以来我国的土地承包权没有改变过，但是土地流转的市场没有发展到一个成熟的阶段，这是妨碍土地流转的重要因素，从我国现行的土地市场来看，土地价值难以在价格扭曲的形势下得到实现。更缺少健全的土地法律机构和评估机构。

2.缺乏明确的法律依据来处理土地流转中产生的纠纷。《农村土地承包法》将土地使用权赋予给了农民却同时限制着土地的流转市场，农民不能通过土地抵押使用权。这一点和优化土地资源配置是反行其道的。且在现实生活中监管主体权威。行政部门无法实施细则。按照现行的土地政策，征用土地的办法是由村委会将土地出让给国土部门，再经由国土部门出让（卖）给企业审批给部门使用。而作为农民是没有参与其中的权利的，就连价格都是政府单向决定。土地流转的目的为的是规模经营以提高农业效益。可是这样的制度缺陷却一方面造成征地价格的扭曲，农民利益受损严重的局面；另一方面又导致供地和用地之间的脱节，土地资源被严重浪费，许多良田荒芜、虚置。

3.我国现行法律中规范农村土地使用权的规定主要在《民法通则》、《担保法》、《土地管理法》等法律法规中。但是《民法通则》关于农村土地承包经营权的规定，实质上是对于物权制度的规定。《中华人民共和国土地承包经营法》也承认了土地承包权的物权性质。但《农业法》中规定将土地承包经营权作为债权加以保护，与《民法通则》的规定将其作为物权加以规定存在冲突，这样就限制了农民对土地承包经营权的处分权能，直接导致了我国相对单一的土地承包经营权流转方式。

三、完善我国农村土地所有权制度的建议

基于上文的分析，可以看出，农村集体土地所有权的特点和缺陷引发了许多的问题，原有的制度不利于人口的自由迁徙，不利于保障农民所享有的土地权益，也不利于提高土地的利用效率，同时也不利于市场经济的发展，对于如何改革农村集体所有权制度，我国学术界大体有四种改造思路：（1）主张打破、废除现在的土地集体所有，实行农村土地国有化；（2）取消土地集体所有，实行农村土地农户个人所有制；（3） 改造农村集体土地所有权，实行农村土地国家所有、集体所有和农民个人所有三者共存；（4）在现有基础上维持农村集体土地所有制，进行内部改造，完善现行的制度。分析以上四种思路，在我国目前并存的二元制土地所有制下，在城乡两地的土地产权存在严格差别。结合我国国情，笔者认为沿袭现有的农村集体土地所有制，进行内部改造达到制度完善的观点最为可行。

（一） 考察我国土地制度的变迁中，特定的历史因素和社会背景导致现有土地所有制的状况。在我国，无论是实行土地全面私有化抑或全面国有化都将带来巨大的实行成本，甚至会造成社会的不稳定。在现有体制下，克服和消除对农民利益的侵犯问题，必须赋予农村土地必要的更多的流动性，促进我国经济社会协调可持续发展。

（二） 完善流转市场制度是必要的，不管是为了公共利益征收土地还是基于经营性需要使用农村集体土地进行的，都应该确定了农村土地的流转价格，然后按市场价格补偿农民，实现保障农民的收益权的目的。非农化的收益直接增长农民的收入。农民的处置权也将得到解放，可以改变政府对土地的垄断。农民能够拥有完整的集体土地所有权。这样的转变也更符合《物权法》的平等保护原则，显然这样还会造成一个伴生性问题，就是农民集体或者个人为了获取巨大的经济收益而过度的流转土地，这就需要相关的法律法规和健全的制度来维护了。

（三）所有权的实际意义在于有效的享有收益权，落实农民的土地收益权，对土地的收益进行“重新分配”将利于土地改革的重构。目前，国家在农村土地流转后，对农民的补偿费用与土地市场的价格是不具有对称性的，补偿金额应当符合市场经济规律的实际价值，而在我们的《物权法》第四十二条的规定“征收集体所有的土地应当支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，并足额安排被征地农民的社会保障费用，保障其生活，维护其合法权益。”笔者认为，提高土地征用补偿标准是其次，我们应该把目光放远，保护农民长期的利益。因为一次性的补偿难以解决农民的根本性问题。我们应该做的是完善并确保土地的保障职能，然而这一点在《物权法》的规定中没有明确细化，仍有部分权利在公共领域中[8]。加大土地收益分配中农民所占比例是一方面，另一方面更应该在各方面加大对农民的政策性优惠和完善系列相关的社会保障。以实现城乡居民的双赢[9]。

[1]蔡继明，程世勇.农村建设用地流转和土地产权制度变迁[J].东南学术，2008，（6）：30.

[2]蒋北辰，等.加强土地流转中农民权益保护的立法建议[J].安徽农业科学，2011，（29）.

[3]刘荣材.新中国农村土地产权制度60年变迁轨迹分析[D].广东：广东商学院，2010.

[4]佘国华，李清泉.中国现行土地所有制与所有权的弊端及其原因分析[D].湖南：湖南科技学院，2009.

[5]黎军，杨文滔、非法转让农村集体土地使用权刑事案件若干问题探析[J].时代法学，2011，（3）.

[6]王保坤.建国以来我国农村土地产权制度变迁的启示与思考[J].山东省农业管理干部学院学报，2010，（5）.

[7]乡镇论坛杂志社.农村土地权益与农村基层民主建设研究[M].北京：中国社会出版社，2007.147.

[8]许英.我国农村土地产权制度的完善[J].天津商业大学学报，2011,（4）：41.

[9]彭腾.湖南农村剩余劳动力转移的动力、阻力与对策分析[J].湖南财政经济学院学报，2011，（4）.34.

Recommendations of Improving Rural CollectiveLand Ownership System

LIU Zhong
（Hunan Academy Policy,Changsha,Hunan,410138）

The development and evolution of China's rural land property rights system have profound impacts on the national economy.Analysis of deficiencies in the rural collective land ownership shows that the core issue of agricultural land ownership reform is"giving back the power to people".The rural land system reform should comply with China's historical and social background,improving collective construction land system.

rural collective construction land;property;body;circulation;reconstruction

天下溪）

D902.3

A

2095-1140（2013）06-0005-06

2013-09-11

刘忠（1970-），男，湖南隆回人，湖南警察学院副教授，主要从事经济犯罪学研究。