反公立医疗机构垄断地位若干问题的法律思考

陈蓉

（湖南商学院，湖南 长沙 410205）

反公立医疗机构垄断地位若干问题的法律思考

陈蓉

（湖南商学院，湖南 长沙 410205）

反公立医疗机构垄断亟需在医疗服务领域引入市场竞争机制，促进民营医疗机构市场准入。当前，公立医疗机构不仅在市场份额居于绝对垄断地位，而且存在搭配销售、强制交易等滥用其市场支配地位的行为。究其原因，现行体制下的行政垄断是导致其垄断地位的根源所在。因此，反公立医疗机构垄断不仅应以反垄断法规制，还要制定《医疗服务法》，以特别法形式予以规制。其次，构建科学、合理、规范的民营医疗机构市场准入法律制度，明确民营医疗机构市场准入范围、准入条件、准入方式，简化准入程序，促进民营医疗机构市场准入，形成医疗市场竞争机制。同时，还要转变政府职能，实行医政分开。

公立医疗机构；垄断；行政垄断；民营医疗机构；市场准入

一、问题的引出

受福利经济学和凯恩斯主义的影响，世界上大多数国家都把医疗服务业看成社会福利性事业或者公益性事业，把医疗服务视为公共产品，认为政府承担着不可推卸的公共责任，理所应当成为公共产品的投资主体和经营主体。我国也不例外，长期以来我国将“医疗服务业看作是社会保障体系的重要组成部分，将其归属于社会公益性事业”[1]。但公立医疗机构在我国并未很好地担当起其作为公益事业身份应有的责任，反而是衍生了中国医疗服务领域的一种畸形现象，即公立医疗机构医疗服务收费远远高于民营医疗机构，公立医疗机构一边享受着政府财政补贴,一边以“公益事业”之名却大行追求最高利润之实，凭借其垄断地位大开回扣药，过度治疗，违规收费等种种滥用行为，严重损害了广大患者的利益。尽管医疗体制改革已有多年，但传统体制的弊病却越来越严重，公立医疗机构的垄断地位至今尚未得到根本消除，公立医疗机构仍然呈现出一种“半行政、半市场化”的体制特征[2]。在当前医疗服务供给严重短缺，“看病难、看病贵”问题凸显的背景之下，亟需促进民营医疗机构市场准入，引入医疗市场竞争机制。

本文旨在将公立医疗机构垄断行为纳入经济法研究视野，以分析公立医疗机构垄断地位的成因，危害及其法律规制途径，以期为消除公立医疗机构的垄断地位，以期不久的将来我国能形成一个政企分开、竞争充分适度、监管合理有效的医疗服务市场。

二、公立医疗机构垄断地位的表现

（一） 公立医疗机构的市场份额居于绝对垄断地位

从当前我国公立医疗机构拥有的床位数、医务技术人员数看，其在医疗服务体系具有市场垄断地位。由于政府的扶持，公立医疗机构不仅享有政府财政补贴，还拥有先进的技术设备、雄厚的资金技术，在整个医疗市场居于金字塔顶端，因而在市场竞争中处于有利地位。而民营医疗机构,无论在规模、实力还是医疗服务水平上,目前都难以与之抗衡。2009年我国共有各级各类医疗机构916，571万个,其中国有医院数量10.59万个，占12%，私营医院有36.58万个，占41%。从数量看，似乎公立医疗机构并不是居于垄断地位。但国有医院在数量上虽少于私营医院，却拥有82%以上的医院床位、68%以上的卫生技术人员和86%的资产收入。而私营医院虽在数量是国有医院的三倍，但却仅仅只拥有4.7%的医院床位、12%的卫生技术人员和4.9%的资产收入①参见《2011年卫生统计年鉴》http：//www.moh.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/zwgkzt/ptjnj/year2010/index2010.html-2012-02-06。。由此可见，95%以上的医院床位、设备和医务人员等卫生资源掌握在政府所办的公立医院手中。

从所占有病人的数量看，公立医院在医疗服务市场份额中占有绝对的市场支配地位。病人的多少决定了是医院能否正常运营。目前，我国病人付费方式主要有两种：一是机构买单（即医保）；二个是病人自己买单。显而易见，后者与前者在购买力上没有可比性。很明显，前后两者的购买力没有可比性。实践中，民营医院，无论是营利性民营医疗机构还是非营利性医疗机构都不可能获得政府的任何补贴，而且在获得定点医保资格方面更是遭遇了沉重的障碍和歧视，因此也就使得民营医院诊疗人次及入院人数明显低于公立医院。2010年，我国公立医院②公立医院指经济性质为国有和集体办的医院。参见《2011年中国卫生数据统计提要》.http：//www.moh.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/ mohwsbwstjxxzx/s7967/201105/51862.htm-2012-02-09。诊疗人数为18.74亿人次，占91.9%，入院人数8，724万人，占91.6%，而民营医院诊疗人次及入院人数所占比例却不及10%③参见《2011年中国卫生数据统计提要》.http：//www.moh.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/mohwsbwstjxxzx/s7967/201105/51862.htm-2012-02-09。。

从公立医疗机构地域分布上的“二元化”特点，可以看出其在医疗服务市场中居于垄断地位。目前，医疗机构在我国“二元化”格局十分明显，大部分公立医疗机构都集中在城市、经济发达的东部地区，而乡村和经济落后的西部地区公立医疗机构的数量极少。医疗服务市场这种“二元化”格局，公立医疗机构较强的地域性使其在市场的集中度越来越高，而其潜在竞争力却很小，因而患者在与医疗机构或医生的博弈中便处于被动地位，医疗服务的价格居高不下，服务质量也就越来越低。

事实上，垄断并不可怕，通过竞争形成的垄断，对消费者利益能起到保护作用。而如果以人为方式设置市场准入与障碍，则会妨碍公平自由的市场竞争秩序。这样的垄断的实质是市场壁垒[3]，其实质是在计划经济下形成的一种以权力为本位的垄断经济。由此可见，政府对公立医疗机构的保护，俨然已不再是一个单纯的市场准入问题，而实际上是一个社会政治制度问题。

公立医疗机构在我国医疗服务市场中的种垄断地位，不是来自于竞争而是源自于政府的权力。这种垄断实质是一种行政垄断，它不仅损害了公平竞争的市场秩序，阻碍了市场经济的法治化进程，妨碍了经济自由，更重要的是它将最终损害消费者的合法权益。

（二）滥用市场支配地位

市场主体具有市场支配地位这本身并不违法。取得市场支配地位是规模经济的结果，是市场经济条件下竞争的结果，市场支配地位并不等同于垄断行为。只有当市场主体滥用市场支配地位，限制竞争时就应受到法律规制。所谓滥用市场支配地位是指企业凭借已获得的市场支配地位，对市场的其他主体进行不公平的交易或者排挤竞争对手的行为[4]。反垄断的理论和实践均表明：当一个企业在市场上处于支配地位时，该企业在追求利润最大化的动机下，极有可能滥用市场支配地位，损害其交易对方利益或限制对方的权益[5]。滥用市场支配地位行为包括两种基本类型：一是对同业竞争者所实施的滥用行为，另一类是对交易相对人所实施的滥用行为。前者主要包括低价竞销（掠夺性定价）、独家交易、搭售和附加其他不合理交易条件等；后者主要包括价格歧视等差别待遇、拒绝交易、强制交易和垄断性高价等[6]。

公立医疗机构的市场支配地位是指在一定区域内，有几家具有相当规模的大型公立医疗机构，这些医疗机构在该相关市场中共同或单独拥有大量的市场份额，因而有能力利用其市场支配地位控制其的交易对方，有能力选择交易的对象、决定交易内容，而作为交易相对人的消费者则没有交易对象的选择权和交易内容的决定权。这时，当交易相对人的选择权和决定权受到限制的时候，就使得公立医疗机构具有“滥用”市场支配地位的可能性，从而达成各类不平等的协议。由于医疗市场是一个不完全竞争市场，因而笔者对于公立医疗机构之间的竞争暂不赘述，在此主要分析公立医疗机构对其交易相对人——消费者，滥用市场支配地位的行为。

医疗机构的支配地位，这是由医疗服务的特性决定的。公立医疗机构的市场支配地位意味着其有能力提高服务价格或恶化交易条件,而不必担心消费者会选择其他医院进行交易。目前，医疗服务价格高涨的主要原因便是医疗机构滥用这种支配地位所致。其主要表现是：

第一，药价虚高与乱收费。药品行业在全世界范围看属于利润相对较高的行业，然而在中国医药制造业并非暴利行业，药品在医疗机构的销售价远远高于其出厂价，也高于药店零售价。目前，大多学者认为药价虚高的原因在于“以药养医”。的确，“以药养医“是我国特有的一种现象，但这仅仅只说明了”药价虚高“的表层原因，尚未挖掘出其深层原因，事实上公立医疗机构的垄断地位是其中一个关键的原因。

公立医疗机构的收入渠道和收入分配关系直接关系到医疗机构和医生等内部人员的经济利益。公立医疗机构的成本补偿途径主要有：政府财政补贴、医疗服务收入和药品进销差价收入。目前由于政府财政投入不足，公立医疗机构的运营主要靠医疗服务收费，而当前医疗服务价格却又十分低廉。首先各医疗机构的挂号费相对较低，其次医院床位费由于受到物价局统一规定，因而也相对较低。作为市场经济主体的公立医疗机构在财政投入不足和医疗服务收费较低的情形下，为保证其自身正常运转，便铤而走险通过药品销售来实现其利润最大化。目前我国虽然已放开药品零售市场，但公立医疗机构在药品零售上占据了80%的份额，药品仍然主要通过公立医疗机构销售给患者，公立医疗机构的垄断地位显然无助于药品价格的下降。

由于医疗服务业具有较高的技术性和专业性,导致患者和医院、医生之间存在严重的信息不对称，医疗服务供给方往往比患者掌握更多医疗服务的信息，因而患者与医院、医生之间处于不平等的市场地位，必然诱发医生利用自己的信息优势为自己牟取信息租金等行为,为患者提供数量过多、价格过高的医疗服务。加之，在当前中国的医疗卫生体制下，医院把医生的个人收入与医院出售的药物、检查等医疗服务的货币收入挂钩。这种体制导致医生诱使求诊的人尽量多拿药、多做检查。近年来，医生通过给患者开“大处方”来谋取私利，即让患者接受许多不是为治病所必需的药物和治疗的行为。医生在同样疗效的医疗方法和医疗器械中，专门选用费用高昂的疗法和器械；在同样疗效的药物中，专门选用昂贵的药物。这种“大处方”是典型的“诱导性消费”、“过度医疗服务”，是当前医疗费用高昂、看病难、看病贵的主要原因之一。

第二，搭配销售。医疗机构是医疗服务的供给者，由于患者对药品的质量和治疗效果缺乏必要的了解，为保证用药安全，把医药消费的处方权赋予具有专业知识的医师；医生作为患者的代理人，有权决定给患者开什么药、采用哪种治疗方法等。尽管公立医疗机构被定位为公益性非营利医疗机构，但其“经济人”的特征仍然十分明显，而医生同样具有“经济人”的特点。于是为了谋求自身利益，在未进行医疗服务电子一体化体制之前，医院为阻止病人去医院外面的药店买药，便在开药的处方上使用拉丁文，使得一般药店无法看懂处方，消费者被迫在公立医疗机构的药房取药。而现在随着医疗服务电子一体化体制的推行，看起来好像很透明，患者无需拿处方，只凭一张医疗卡就可以直接购药或接受治疗，但事实上患者更加无法了解自己所购药品的名称及用途，直到付费取药后才有可能了解，事实上医疗机构已经直接替消费者决定好了所有消费过程。在所取的药品中有一些药根本对于病情无用，完全是医生为增加回扣等灰色收入的目的。

第三，强制交易。由于医疗服务的技术性、复杂性，使得医生在给病人看病的过程中也存在一定的垄断。患者虽然知道自己的症状，但并不明白自己所患疾病的专业知识，而医生能够根据自己的信息垄断优势去寻求信息租金，诱导或欺骗患者。信息不对称、医疗服务消费的强制性是造成这种公立医疗机构垄断的主要原因。例如，患者接受手术治疗时，家属必须签定手术同意书，同意书本质上就是格式合同，其剥夺了消费者的合同自由，使得患者家属不得不签定不利于自己的合同条款，而制定格式合同本身就使公立医疗机构具有了交易中的市场支配地位。公立医疗机构作为公益事业性单位，利用其垄断地位强制他人进行检查、化验或者强制他人购买其指定的药品和服务，排斥其他市场主体参与公平竞争，限制竞争，侵害消费者合法权益的行为，较之传统的不正当竞争行为更具危害性。

（三）公立医疗机构与民营医疗机构的市场主体地位不平等

与公立医疗机构相比，民营医疗机构在医疗服务市场中明显处于弱势地位。第一，尽管立法对于公立医疗机构与民营医疗机构均视为平等的市场主体，事实上二者是不匀质的市场主体。第一，对于民营医疗机构在立法上多以行政法规居多,难以体现平等自愿、等价有偿和诚实信用原则。从法律规范的内容看,过多强调民营医疗机构作为市场主体的义务，而忽略其应享受的权利，民营医疗机构在享有的权利与义务上不对等。第二，在税赋方面,与公立医疗机构相比存在着严重的不公平。民营医疗机构的投资收益除缴纳企业所得税外,还要缴纳个人所得税，增值税、营业税等。其中就税收而言，即算民营医疗机构被核准为非营利性医疗机构，也不能向公立医疗机构那样基于其非营利性而予以免税。在日本反垄断法中，把国家对特定企业或特定产业所提供的补贴或减税等行为，本身就视为具有阻碍公平竞争的性质[7]。另外在财政补贴方面,民营医疗机构往往被排除在一些优惠政策之外。第三，在土地取得方面,对民营医疗机构的审批程序和面积限制严于公立医疗机构和境外医疗机构。表现在公立医疗机构可以无偿或低偿使用土地房屋，购置设备有财政补贴，同时可享受财政定额补助、税费减免优惠等待遇，而这些是民营医疗机构无法享有的。

三、公立医疗机构垄断地位形成的根源及其危害

（一）公立医疗机构垄断地位形成的根源：行政垄断

我国公立医疗机构在行政上隶属于卫生行政部门。二者之间千丝万缕的联系使其成为了利益共同体，使得卫生行政部门缺乏对公立医疗机构进行规制的内生性动力。

卫生行政部门既是公立医疗机构市场准入的规制者，又是公立医疗机构的举办者，更是政策、法律的制定者。基于部门既得利益的考虑，卫生行政部门往往会作出对公立医疗机构较为有利的政策，而对其滥用其垄断地位限制竞争的行为只会睁一眼闭一眼。加之，公立医疗机构的人事和财政依赖于政府的支持，因而无法作为独立的竞争主体在市场上竞争，也难以根据市场的实际需求来做出相应的决策。同时，根据公共选择理论，政府也是理性的经济人，同样会追求自身利益的最大化，因此政府在提供医疗服务的同时，也会尽可能地通过政策法规去控制医疗机构，从中获得政治利益和经济利益。这种管办不分、政监合一的角色，使其很难在医疗服务监管中居于裁判的中立地位不偏不倚的有效监管，并导致卫生行政部门以维护公共利益、避免过度竞争等理由，限制民营医疗机构市场准入，保护既有行政垄断者的利益。因此，如果不改变我国医疗卫生行业“管办合一”的格局，卫生行政部门身兼双重身份，很难在公立医疗机构与民营医疗机构、公立医疗机构与消费者之间保持中立、公平的立场。

在一个充满竞争的市场,市场主体自由进出是衡量市场机制是否有效发挥的重要标志之一。而在我国,无论是公立医疗机构医疗机构还是民营医疗机构的进入和退出完全受到政府的行政主导，均需卫生行政部门的批准。同时，医疗机构不能根据市场供需对医疗机构的床位、人员编制进行调整，而必须根据卫生行政部门的“规划”来安排①医疗机构管理条例.中华人民共和国中央人民政府网站：http：//www.gov.cn/banshi/2005-08/01/content_19113.htm。。公立医疗机构与政府割舍不断的血缘关系，使人们的潜意识中认为公立医疗机构的垄断地位似乎都是合理的,是一种应然。人们普遍认为只有公立医疗机构才能很好地保证医疗服务的公益性质，而对民营医疗机构存有歧视，“所有制身份论”根深蒂固。事实上，垄断结构下并不一定就产生垄断行为；竞争结构下也并不一定就没有滥用市场势力的行为[8]。对于公立医疗机构的垄断地位原本无可厚非，只要其不滥用市场支配地位，潜在的进入者能自由进退医疗服务市场，那么公立医疗机构就会始终面临其他在位者和潜在进入者的威胁，从而始终处于竞争状态，公立医疗机构也就难以形成垄断地位和垄断定价。另外，最重要的是公立医疗

机构垄断地位的取得并非基于市场竞争，而是基于行政保护，属于行政垄断。

政府维持公立医疗机构行政垄断地位的方式主要有两种，一是政府直接经营公立医疗机构，不允许民间资本进入医疗服务市场；二是只允许特定私人或集团经营。目前，我国采取的是第一种形式。尽管在政策层面上对于民营医疗机构市场准入已经放松规制，实践中民营医疗机构进入医疗服务市场仍然是举步维艰。医疗服务市场仍由公立医疗机构垄断着，而在这种格局的形成遵循的不是竞争机制，而是权力规则。正如中国著名学者张维迎所说，目前中国医疗服务市场中存在的种种问题，究其原因就是政府对公立医疗机构的行政垄断所致，从而导致医疗服务供给严重不足[9]。因此，对公立医疗机构的行政垄断应予规制。

真正具有危害的，实际上并不是垄断本身，而是对竞争的限制[10]。国家出于社会公共利益的需要，通过立法对公立医疗机构实行政策优惠具有正当性。然而如果公立医疗机构并无社会公益性可言，而且还滥用其行政垄断地位限制市场竞争，破坏了公平自由的竞争秩序，这些行为是否合法就值得深思与探究。

笔者认为,从当前医疗服务中公立医疗机构与民营医疗机构的市场格局以及政府与公立医疗机构的关系来看,行政垄断是我国公立医疗机构垄断问题产生的根源。只要行政垄断存在，垄断格局下的滥用市场支配地位行为也就不可避免，公平竞争的市场秩序就难以形成，中国公立医疗机构的问题就会一直持续下去。

（二）公立医疗机构行政垄断的危害

1.公立医疗机构行政垄断对市场经济的危害

市场经济的精髓是竞争。没有竞争，市场的信用和法治就成了无本之木[11]。行政垄断阻碍民营医疗机构市场准入、妨碍市场竞争、破坏市场秩序，不利于医疗服务市场公平竞争机制的形成。政府以行政垄断维护公立医疗机构垄断地位，使医疗服务市场不存在真正意义上的竞争，市场竞争主体之间处于不平等地位。公立医疗机构则利用其垄断地位，严重扰乱了市场经济秩序。在医疗服务市场中，无论公立医疗机构还是民营医疗机构均是平等的市场主体，不仅应有参与竞争的权利，而且还应有参与公平竞争的权利。因此，任何限制竞争的行为，无论通过何种手段构建壁垒，无论如何形成垄断的价格，都是应当打破的，都是应当禁止的[12]。

2.公立医疗机构行政垄断对民营医疗机构的危害

竞争市场基本特点是市场主体应享有平等法律地位，可自由进人和退出市场，而无论其所有制形式①我国医改成功的关键：破除垄断加强竞争促进供给——访经济学家、北京大学光华管理学院刘国恩教授[J].中国药物经济学，2007,（2）：19。。当下，公立医疗机构的行政垄断地位严重阻碍了民营医疗机构市场准入与退出，这表明我国医疗服务市场并不是一个真正意义上的有序竞争市场，而是在计划经济约束条件下形成的一个由政府保护和行政垄断的市场，在这个市场里面，政府通过公权力阻碍了民营医疗机构市场准入，控制或限制了公平竞争，使得市场竞争机制难以形成。

对于医疗机构数量、进入和退出市场的限制实质上是一种人为的进入壁垒。实践中，卫生行政主管机关往往对非公立医疗机构进入医疗服务行业设置障碍,限制其自由进入与退出，从而限制其在该行业内的竞争，同时通过“审批”、“许可”等行政许可方式，以“优惠”、“补贴”等措施，使其支持的公立医疗机构实现垄断，限制其他医疗机构与公立医疗机构展开公平竞争。尽管，目前政府出台了许多政策放宽民间资本准入，鼓励民营医疗机构市场准入，但如果民营医疗机构想进入医疗服务行业，则必须通过政府特许或审批，而且即算允许民营医疗机构市场准入，其门槛高，审批手续复杂，审批时间长，一些无形的“玻璃门”严重阻碍了民营医疗机构市场准入，使得医疗服务市场竞争机制难以真正形成。

如果有一个行业具备充分竞争的条件并可以获得较高的利润，那么依据资本的逐利性，必然使得大批资本进入这个行业。以在医疗服务业为例，要形成充分竞争的市场，公立医疗机构和民营医疗机构应均可自由准入与退出。然而我们现在看到情况是，民营医疗机构市场准入门槛很高，公立医院不断增加，民营医疗机构呈减少趋势，新增加的医院总数并不多，这表明医疗服务市场处在严重的垄断状态下。

3.公立医疗机构行政垄断对消费者的危害性

消费者是行政垄断的最大受害者。政府对医疗服务市场实行进入管制，强化公立医疗机构的市场地位，在一定意义上侵犯了消费者的利益，使其丧失了对医疗服务供给主体的自由选择权。阿姆斯特龙以英国公用事业的数据和事实证明，赋予受管制企业独断的权力，本身就是一种反竞争的行为，它提高了潜在进入者的进入壁垒，使受管制企业与竞争相隔离[13]。严格的管制必然引发腐败和“政府”低效，并不能带来高的产出率和优质服务[14]。保护消费者利益和维护竞争秩序一个问题的两个方面，只是二者着重点和角度不同，前者重在考虑消费者与经营者的关系，后者重在思考经营者的相互关系。事实上，只有在竞争充分的基础之上，消费者的知情权、自由选择权、公平交易权等基本权利才有可能得以实现。

公立医疗机构利用其行政垄断地位，滥用市场支配地位，乱收费、开“大处方”，搭售药品，强制交易等，这一系列的行为均侵犯了消费者的权利。 “消费者的自由……是任何人不得侵犯的基本权利。”侵犯了这种自由，“应当算是一种反社会的暴行”[15]。如果说为了公共利益的需要，对市场主体的经营自由进行某方面的限制仍是必要的，那么对消费者的消费自由进行限制则是一种赤裸裸的侵犯人权的“暴行”。因为经营者的某些经营行为可能给社会公共利益造成损害，而消费者的消费行为对社会公共利益是无害的[16]。

四、公立医疗机构垄断行为的立法规制

（一） 在立法上，以《反垄断》为基础，制定适用于全国的《医疗服务法》规制

公立医疗机构的垄断行为在医疗服务市场引入市场竞争机制将涉及决策者的政治意愿、既得集团的利益关系、监管机构的抵制以及各种形式的市场准入壁垒等问题。由于当前医疗市场并未完全开放，公立医疗机构的行政垄断地位使得医疗服务领域难以形成公平的市场竞争机制。民营医疗机构的规模小,很难与公立医疗机构抗衡。加之，卫生行政部门与公立医疗机构之间有着千丝万缕的血缘关系，因而基于既得利益考虑，卫生行政部门对于公立医疗机构滥用其支配地位的行为不会主动干预，这在很大程度上妨碍了民营医疗机构的市场准入。因此,要在医疗服务领域得以有效反对公立医疗机构行政垄断,引入公平竞争的市场机制，促进民营医疗机构市场准入，必须以《反垄断法》为基础，并同时制定适用于全国的《医疗服务法》作为特别法对公立医疗机构的垄断予以规制。

从反垄断法的功能看，反垄断法旨在反对一般市场主体限制竞争的行为。而医疗服务市场是一个特殊的市场，医疗行为具有复杂性和特殊性，公立医疗机构属于社会公益事业。在一个原本就缺乏甚至没有市场竞争的医疗服务领域内，如果试图以反垄断法来规制公立医疗机构的垄断地位，无异于难上加难。反垄断法相对于医疗服务领域的特别法而言属于普通法，如果医疗服务领域中的特别法对医疗机构的垄断行为作出了明确规制，作为普通法的反垄断法则无法发挥作用。因此，笔者认为反公立医疗机构垄断，首先应通过特别法予以规制，反垄断法只能起一个兜底或者填白的作用[17]。

（二）促进民营医疗机构市场准入，构建科学、理性、合理的民营医疗机构市场准入法律制度

要打破公立医疗机构的垄断地位，必须要实现医疗服务供给多元化，促进民营医疗机构市场准入，引入市场竞争机制。国外许多国家医疗服务供给主体多元化很好解决了“看病难”问题，相信通过公平的市场竞争，医疗服务领域会出现“良币驱逐劣币”的现象，医疗服务价格也会得到一定程度的抑制。

当前，民营医疗机构难以进入医疗服务领域，既是政策目标定位偏差所致，也与传统行政管理方式下民营医疗机构市场准入规制越位与缺位、医疗规制机构规制过度与规制乏力有关，更与公立医疗机构行政垄断有直接关联。尽管政府制定了一系列政策，放宽民间资本进入医疗服务领域的门槛，但民营医疗机构市场准入过程中遭遇“玻璃门”现象仍然凸显，因此应构建科学、理性、合理的民营医疗机构市场准入法律制度，将民营医疗机构与公立医疗机构置于平等地位，明确民营医疗机构市场准入范围、准入条件、准入方式，简化准入程序，构建独立、中立、专业的规制机构，促进民营医疗机构实质性准入，形成医疗市场主体多元化的竞争市场。

（三）转变政府职能，实行医政分开

医疗服务质量的提高，关键在于市场竞争。而要打破公立医疗机构的行政垄断，必须引入市场竞争机制。市场竞争的本质在于公平竞争、自由竞争。为此首要任务就是实现政医分开，即政医分开、政监分开、政资分开。在现有的医疗服务规制模式下，政府既是公立医疗机构的管理者、监管者，又是公立医疗机构所有权人、投资者，更是相关政策法规的制定者，如果不将将政府职能从医疗机构的职能中分离出去，还原医疗机构作为企业的本来面目，如果政府不转换角色，从直接经营管理者逐渐转向法规、政策管理调控者转换，如果政府不将其国有资产所有制职能与政策制定与行业监管职能分离，政府基于其既得利益的角度出发，很难保证政府监管机构的独立性，从而难以保证市场的公平竞争和对民营医疗机构与公立医疗机构的一视同仁。

垄断的实质是市场壁垒[18]。事实上，垄断并不可怕，如果以人为方式设置市场准入与障碍，则会妨碍公平自由的市场竞争秩序。打破公立医疗机构的行政垄断地位实际上是为了消除政府认为设置的市场准入壁垒，确保民营医疗机构的公平法律地位，赋予其公平自由的竞争机会，使其能自由地与公立医疗机构平等竞争。

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Legal Thinking of Anti-monopoly of Public Medical Institutions

CHEN Rong
（Hunan business College,Changsha,Hunan,410205）

In the field of medical service,to be against he public medical institutions monopoly,market competition mechanism is necessary to be introduced to promote market access of private medical institutions.At present,the public medical institutions not only occupies the absolute dominant market share,and it abuses its market dominant position,such as tie-in sale,forced transactions.It is considered that administrative monopoly is the primary cause.Therefore,to be against the public medical institution monopoly,we should not only regulate it by anti-monopoly law,but also enact the medical service law to regulated it in the form of special law.Second,we should build a scientific,reasonable and regulate private medical institution market access legal system,specify market access scope,market access conditions and market access way of private medical institutions,simplify access procedure,promote private medical institution market access,form the medical market competition mechanism.At the same time,it is necessary to transform government function and separate public medical institution and medical administrative institution.

public medical institution;monopoly;private medical institution;market access

左小绚）

D922.16

A

2095-1140（2013）06-0093-08

2013-10-13

湖南省哲学社会科学基金项目（11YBB213）；湖南省教育厅研究项目（11C0748）。

陈蓉（1972- ），女，湖南宁乡人，湖南商学院讲师，经济法博士，主要从事经济法研究。