论“省直管县”趋向下的省辖市行政管理应对方略

洪振华

(邵阳学院 湖南 邵阳 422000)

2002 年以来，浙江、湖北、河南、广东、湖南、河北等省先后开展了“扩权强县”和“省直管县”财政体制改革的试点。继党的十六届五中全会提出要“优化组织结构，减少行政层次，条件成熟的地区可以实行省直管县的财政体制”和《国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》提出“有条件的地方可加快推进‘省直管县’财政体制改革”以来，全国已有23个省市全面推行了这一作法。可以说，随着社会主义市场经济体制的不断完善，“城乡分治、市县分置”将成为时代的主旋律，“省直管县”取代“市管县”，即将成为我国地方行政管理体制发展的新趋势。面对中国社会转型期的新情况，作为改革开放时期广泛推行且现已运行30 余年的市管县、市带县体制，无疑是一次新的洗礼和挑战。怎样应对新形势下这一新的变化，笔者认为，改革现行行政管理体制，适时调整以应时变无疑是必然选择。

一、适时调整和精简市属机构，合理配置市、区两级政府职能是应对首要之举

目前，全国多地“省直管县”体制的运行主要处在改革试点和逐步推进阶段，即对财政体制实行省直接管理，并适当下放一些经济管理方面的行政审批权，但仍维持市对县的行政领导地位。随着改革的逐步深入，市县两级将实行分治，两者的上下级隶属关系将会解除，均由省直接领导，市和县的功能将重新定位。这种撤销传统意义上的市管县、市带县体制，必然导致城乡分治、县市分置，省辖市的体制改革也将不可避免。

市县分置和城乡分治，既符合国际惯例，又符合不同行政建制的性质和特点。从历史、现实和国际惯例来看，市和县无论在性质上，还是特点上，都有本质上的区别:市是城市型行政建制，县是广域型行政建制;市是城市型行政单位，是人口密集的聚居“点”，其居民主要是从事第二产业和第三产业的市民，而县则是传统的农村地区，居民以散居为主，而且主要从事农业。由于市、县性质和特点不同，所以，世界多数国家实行市县分置和城乡分治。

城市化是一个国家走向现代化的必然趋势，也是现代化的重要内涵和显著标志。省辖市行政管理体制的变化，必然导致其机构、职能的调整。首先，应根据管理范围和对象的变化，调整撤并市属机构、精简人员。省直管县以后，省辖市对县(市)的人权、财权、事权的管理势必全面收缩，以行政审批和行政督察为主要手段的各类政务活动随之大量削减，市属机构面对的将是直接管理的城区和市辖区的少量乡村，工作量和工作强度将会大幅度减少，无需那么庞大臃肿、门类齐全的机关部门和“吃皇粮”的公务人员，因此，精简机构和人员将会成为改革的首选。

根据中央提出的“精简、统一、效能”和建设“小政府、大社会”的改革取向，省辖市的机构改革应以撤并多余机构、实行宽职能、少机构的大部门制为主要途径。即对为城市提供公共产品、履行城市社会保障职能、面向城市管理和服务的部门予以加强充实，对那些直接管理农村事务和间接管理社会和经济的部门予以裁减撤并。例如，省辖市原农口部门中的农办、农业、林业、水利、农机、畜牧、水产和经营管理、扶贫、沼气、气象、农业开发、乡镇企业等多个部门，就可以合并为农村工作局，以应对市辖区管理乡镇农村工作的需要。其次，应按照量制赋能、权责一致的原则，科学界定和合理配置市、区两级政府的职能。体制调整变化以后，省辖市政府应本着权责统一、适度分权的思想，按照必要的集中和充分的放权相结合的原则，统一规范市与市辖区的管理权限，既要激发区、乡(街道)政府的活力，又要维护市级政府的权威。应将关系全市长远发展的、全局性的、国家法律法规明确规定由市级政府行使的职能划归市统一行使;将一般社会事务和公共服务的管理权下放给区、乡(街道)政府，使管理重心逐步下移，权责向基层转移，让市辖区真正承担起协助城市政府进行管理和提供服务的职能。强化市辖区区域性、群众性、管理性、服务性职能，建设服务型政府，使市有关部门从微观管理转向宏观管理，重点把握好事关全局性、方向性的大事，切实实现市辖区权责利的统一，降低城市管理成本，充分调动市、区、乡(街道)多个层级的积极性。

二、淡化行政管理级别，优化管理层次是应对之关键所在

我国宪法规定了我国的行政层次为中央、省、县、乡四级政府。自1982 年中共中央下发的第51号文件作出了改革地区行政管理体制，实行市领导县体制的决定以来，我国已从事实上形成了中央政府领导下的省、地市、县、乡(街道办事处)五级政府层次。市管县体制的实行对于解决当时的地市予盾、城乡矛盾，增强大中城市实力，发挥其辐射带动作用、推动城乡一体化进程曾经起到了积极的促进作用。但这种体制在客观上也存在缺少法律依据、增加管理层次、加大了行政管理成本以及“小马拉大车”的弊端。“省直管县”以后，省辖市除了自身减肥瘦身，即精简机构人员以外，对所辖区及区属单位管理层次的优化与改革自然会摆上重要议事日程。

市辖区是出于市为分担城市管理和服务职能的需要而设置的，它实质上是一种市的行政分治区，是市的一种内部结构。由于市辖区的主要任务是承担市赋予的管理和服务的职能，因此，在职权行使上，市辖区不具备县(市)一类地方行政单位所具有的相对独立性，因而不可能完全承担与其行政地位相对应的一般地方行政单位所拥有的行政职能。在市场经济体制下，城市政府治理体现出较强的整体性、统一性和集中性，为了适应现代城市管理的需要，大中城市行政管理大多实行统一管理为主的方式，诸如城市规划、建设和改造、公共安全、工商税务、交通管理、技术监督、社会保障、环境保护、医疗保健和疾病防控等事务，一般都由市政府集中管理，文化、教育等领域也基本上由市统一安排为主。区政府工作的独立性偏差，在许多方面往往需要响应市级工作的统筹安排。鉴于城市政府工作整体性的特点，市辖区不可能完全承担宪法赋予县级地方政府的各种管理权限，如规划、环保、公安、税务等。此外，由于市辖区的发展均被纳入城市总体规划，构成了整个城市发展不可或缺的一部分，因此，单个市辖区并不能完全“自我服务、自我满足、自我运行”，其工作重点主要是满足居民日常生活需要，维持辖区社会经济的正常运转，完成城市整体发展计划所赋予的使命。

当城市的行政级别与其实际规模、地位不相适合时，“市辖区可作为市政府的派出机关，淡化其行政级别，这样做在客观上是可能的”［1］。因为市辖区各方面的集约度较高，与市政府关系较密切，而市对区的管理力度本来就比较大，完全有条件实行对区所辖单位的直管。简化区级政权不仅可以节省人力、财力、物力，还能促使市政府提高工作效率，缓解条块矛盾，同时也不影响各区的相对独立和发展的积极性。事实上，广东省的东莞市就没有设立一级区级政府，市政府直接管辖街道和乡镇，在实践中就取得了较好的效果。城市管理是一个集中性强、关联性高的系统工程。市政府应将精力重点放在城市规划、经济调节和依法监管、优化环境、城管执法、重大社会发展的指导等方面，从宏观上管理好区。在管理模式上，可实行“两级政府(市政府、乡镇与街道政府)、三级管理(设置市政府——区公所——乡镇、街道政府)、四级网络(市、区、街道、社区)的运行模式”。将城市管理的大部分权力集中于市政府，把区政府从城市基层实体政府改为市政府派出机构，设置区公所，强化乡镇、街道的基层政权和管理服务功能。这种模式有利于缓解市、区职能交叉、争权逐利的矛盾，相应集中城市管理和执法权限，形成精简、统一、效能的运行机制，同时也有利于推进乡镇、街道自治的进程，强化公共服务。

实行“实市虚区”的扁平化组织结构模式，区级机构设置也应相应缩减，如将经济管理职能相近的部、委、局、办合并，组成城市经济工作局;将社会工作部门合并组成城市社会事务管理服务局，将公检法司系统合并为司法工作局，将农口职能归并整合组成城市乡村工作局，等等。

市辖区的党政分设可合二为一，区级人大政协监督和司法监督权可上收到市，改为市级直接监督。

街道和乡镇政府是一级基层实体政权，负责行政区域内的社会管理和社区服务、精神文明建设、经济发展、社会治安综合治理，行使组织领导、综合协调、监督检查等行政管理职能，对地区性、社会性、群众性的工作负全面责任。社区是居民自治组织，“上面千条线，社区一针穿”，繁重琐细的落实工作全靠它去完成。从某种意义上说，这两个层级作用发挥的好坏直接体现了城市管理、服务水平的高低。

三、坚持权责一致，建设服务型政府是应对之中心环节

任何一级政府的产生、发展及行政管理活动的开展，都必须以掌握和行使一定的权力为前提。市与区权、责、利的划分，主要是事权、财权、人事权、决策权、调控权等职能和权力的划分。

我国2007 年颁布的《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》第八条规定:“地方各级人民政府行政机构应当以职责的科学配置为基础，综合设置，做到职责明确，分工合理，机构精简，权责一致，决策与执行相协调”，并且“根据履行职责的需要，适时调整”。科学规范市、区权力和责任，要按照统一领导、充分发挥地方主动性和积极性的原则，调整和优化政府间职责分工，使市、区政府各司其职、各尽其责、分工合作，提高政府管理能力和服务水平。

按照管理学的观点，“公共管理”不能局限于“国家行政”，国家行政机关包括地方各级政府并非社会公共管理与公共服务的唯一主体。随着市场经济的深化发展和社会的日益进步，现代公共事务日益增多，一些公共事务特别是社会性、专业性强的公共事务，将由国家行政机构转移给各种非政府组织参与管理;一些关系全市长远发展的全局性的、国家法律法规明确规定由市级政府行使的事权将由市统一行使;一般行政事务和公共服务的管理权将下放给城区，使管理重心逐步下移，权责向城区、街道转移，推进政府部门公共服务社会化。

著名学者辛向阳在《大国诸侯》中提出:权利与义务对称的本质在任何一方都没有资格只承担义务或只享有权利，这是秩序和规则的基础。将此观点运用到市与区权责利的配置问题上，其指导意义主要有四:其一:城市的宏观决策由市承担，即有关城市整体利益的决策只能由市级来做，且解释权和裁量权也属于市级。因为市级政府的主要职责是管理全市性的公共事务，主要包括制订城市发展规划、宏观调控经济、维护市场秩序、制订政策、法规、促进协调发展等。其二，微观决策由区自主。区、乡(街道)政府的主要职责是自主管理辖区公共事务，主要包括提供地方性公共服务、加强社会管理、保持社会稳定、发展辖区经济等。市辖区可以根据市级宏观决策精神与内容，自主决定本地区的实施办法，只要是法律法规和政府宏观决策没有反对或否定的，市辖区都可以依据其主动性和创造性去实施。其三，市与区权责要对称。一方面，市与区行政经济权力应该与各自所承担的管理责任相对应。另一方面，市与市辖区责任要对称，即各自的利益与其肩负的责任和权力相统一，有多少责给多少权，有多少责给多少利，切实做到事与权统一，权与责一致，责与利结合。既不能使市承担无限责任而使之与市辖区无关，也不能使市辖区承担过多责任而市里不承担应有的义务。其四，发挥市与区两方面的积极性。市辖区经济、社会的发展，离不开市的大力支持，只有把市与市辖区两方面积极性结合起来，才能收到好的成效。

行政体制改革的首要目标是建设服务型政府。服务型政府，是在公民本位、社会本位理论指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的，以服务为宗旨并承担服务责任的政府。服务型政府也是民主政府、法治政府、有限政府和责任政府。

公共服务是政府的主要职能，是现代政府的显著特征。建设服务型政府，关键是要以改善民生为基本取向，优化行政资源配置，全面提高公共服务的能力和水平。借鉴国外的经验，建立以公共服务为主旨的公共财政是建设服务型政府的首要一环，而建立公共财政的原动力是深化市、区财政体制改革，实现事权与财权的有机统一。

合理划分事权和财权是市、区矛盾的焦点。事权是划分财权的基础;财权是实现事权的保障。坚持事权与财权相结合，以事权为基础划分各级财政的收支范围以及管理权限，这是建立完善的、规范的、权责明晰的分级财政体制的核心与基础，也是科学处理市、区关系的关键。

政府的事权包括社会管理事权和公共服务事权以及经济管理事权，等等。市政府的主要职责是抓全市的大政方针，保证全市建设和各项社会事业协调发展;区政府的主要职责是加强基层政权建设，积极发展各项社会服务事业，为经济建设和人民生活服务。市政府工作要突出宏观调控;区政府工作应强调微观搞活。在事权设置上，重点应强化区、乡(街道)的职能。一是强化经济发展职能。即从单一的“民政型”向复式的“多功能型”转变，要把推动经济的发展放在重要地位。二是强化社会管理职能，加强社会事业管理，具休承担民政、司法、城市管理、住宅开发、环卫、环保、市政、绿化、计划生育、教育、科技、文化、卫生、体育等管理职能。三是强化公共服务职能。为居民提供优质、快捷的城市供水、排水、道路、公共交通、燃气、热能、供电、通讯等服务，改善城市居民生活条件;强化社区服务职能，建立包括医疗、家政、购物、饮食、娱乐、休闲、物业管理于一体的社会化服务体系。四是强化基本保障职能。加强对市场的监督和管理，维护公平、公正的市场竞争秩序，保护生产者、经营者和消费者的合法权益。完善最低生活保障制度，发展社会救济和福利事业，促进下岗职工基本生活保障和再就业工作。

财政权是政府组织收入、筹措资金，合理支出、实施行政的权力。它是各级政府行使职权、正常运转的物质基础，又是一级政府成为行政法人，区别于派出机关等组织形式在法律上的必备条件，同时也是政府进行第二次社会分配的重要手段。合理划分财权，必须根据市、区、乡(街道)政府行使事权的需要，相应地划分财权和财力，为不同层次的政府履行其职责提供物质保证。具体来讲，就是按照“一级政府一级财政”的要求，在明确市、区权利划分的基础上，建立区、乡(街道)级财政。建立区、乡(街道)财政，一是要完善财税体制，改变财政包干体制时市区收入的划分办法。区政府作为派出机构，可改过去的“分灶吃饭”为“报帐式财政”。乡与街道政府应建立独立完整的一级财政，尤其应有稳定的财源收入。二是要建立科学的政府间转移支付制度。改过去“基数法”为“因素法”预算，充分考虑各乡(街道)的人口、区域面积、人均GDP 等因素，体现转移支付的透明度和规范性，逐步使各单位能享受大体均等的公共财政支出。三是在行政收费上，要实行人随事走，财随事定，费随事转，切实做到权责统一，人财物相随。四是明确市、区、乡(街道)三级支出责任。要按照政府间收支划分的合理顺序，先确定支出责任，再配置财力。在支出方面，凡属市级政府承担的财政支出，市级财政应积极筹措资金加以保障，不留资金缺口，不搞下级配套。属于共同事务的，应根据各方受益程度，结合市、区、乡(街道)的财力状况，合理确定负担比例。

［1］洪振华.中国市辖区行政管理体制改革研究［M］.长沙:湖南人民出版社，2008.

［2］刘君德，汪宇明.制度与创新——中国城市制度的发展与改革新论［M］.南京:东南大学出版社，2000.

［3］谢庆奎.中国地方政府体制概论［M］.北京:中国广播电视出版社，1998.

［4］唐铁汉，袁曙宏主编.公共管理创新［M］.北京:国家行政学院出版社，2007.

［5］汪玉凯主编.公共管理( 修订本) ［M］北京:中共中央党校出版社，2006.

［6］魏红英.宪政架构下的地方政府模式研究［M］.北京:中国社会科学出版社，2005.

［7］彭国甫等.县级政府管理模式创新研究［M］.长沙:湖南人民出版社，2005.

［8］雇杰主编.地方政府机构改革研究［M］.武汉:湖北人民出版社，1999.