我国省直管县体制改革中的障碍性因素探析

常元青

摘 要：近些年来，随着市场经济的发展，市管县的弊端日益暴露，而省直管县体制逐渐成为行政管理体制改革的热点，其核心要旨在于给予县级政府更大的自主发展权和发挥空间，从而激发县域经济社会发展的活力，缓解市管县的弊端。本文重点强调具体问题具体分析，不搞一刀切，完善配套的制度和体制，加强立法，妥善处理各方面的利益等等，只有努力克服障碍性因素，逐步破解改革过程中的各种难题，才能实现省直管县体制改革的应有成效。

关键词：省直管县；体制改革；障碍因素

中图分类号：D625 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）24-0003-02

省直管县体制是指地方行政管理关系由以往的“省—市—县”三级管理模式转变为“省—市、省—县”二级管理模式，由省直接管理县，代替了以前市管县、市领导县的体制。为了提高政府行政效能、解决市管县体制下的弊端、促进县域经济的发展，我国从1992年浙江省以强县扩权（扩大13个县部分经济管理权限）为主要内容开始探索省直管县体制改革，现如今随着省直管县体制改革的不断深入，一方面形成了浙江、海南模式的成功经验，但另一方面也出现了一些影响改革深入推进的障碍性因素，如何认识和化解这些深层次的障碍性因素，对于推动省直管县体制改革就显得尤为重要。

一、省直管县体制改革中的障碍分析

所谓省直管县体制改革中的障碍是指不利于或是制约实行省直管县体制的各种因素的总和。概括起来，省直管县体制改革中的障碍主要包括认知性障碍、利益性障碍、体制性障碍三个方面。

1.认知性的障碍

在改革的进程中，首先遇到的障碍是关于认知性方面的障碍，各试点省份关于改革的目标、相关概念以及思想认识方面都存在偏差，从而进一步阻碍了改革的顺利进行。

一是目标认知偏差。在省直管县体制改革中，各试点省份的目标仅仅停留在减少行政层级，简单地取消地级市这一管理层级，使省级政府在政治、经济、文化、社会等等各个方面对县实行直接管理和领导，因此，在试点中普遍的做法和改革的重心全部放在权力的下放和省县关系直接对接上。

二是相关概念混淆。在试点省份，除了对改革的目标认识偏差之外，对改革相关的概念认识也出现偏差与混淆。与省直管县体制相关的概念有“强县扩权”“扩权强县”“财政省直管县”“行政省直管县”等四种概念。试点省份在改革的决定与意见等相关文件的表述中经常把这四个概念混用或者是相互替代。

三是思想认识不统一。在改革的进程中不同层级的政府和官员对于改革的共识不足，思想认识也不统一。从省级政府的层面来看，省级政府和领导普遍支持和鼓励改革，但也有相关部门担心直管县之后对管理能力和管理不到位的担忧；从地级市政府的层面来看，作为利益流出的一方，对改革被动接受，消极回应，他们在思想上普遍有抵触情绪。从县级政府的层面来看，他们积极支持和回应改革，从而获得更多的发展空间和条件，但对于领导干部和政府官员来说，也担心升迁和工作负担的问题，因此他们处于两难的境地。

2.利益性的障碍

省直管县体制改革打破了以前的体制模式，必然会受到原有体制下的既得利益的反对和阻挠，因为他们已经习惯了旧体制，同时他们也是旧体制下的既得利益者，实行省直管县体制改革必然会改变他们的财权、事权、人事权，尤其会对地级市政府的权力和作用产生重大影响，同时也增加了县域之间的冲突。

一是市县利益冲突。在省直管县体制改革的试点过程中普遍出现了市县之间利益矛盾，产生这种现象的原因首先是市县之间的关系界定不清晰，未来市县之间的关系是此消彼长还是“平起平坐”、相互合作，关于这一规定没有明确的法律文件；其次是市县之间权限分配不清晰，在试点过程中大多数省份推行的是浙江模式，实行财政上的省直管县，而对于行政上的省直管县还在探索阶段，这样就导致财政权和行政权分配不清，权限不明，造成冲突；最后是市县之间权责不一致，在原有市管县体制中市在财政资金调度方面有较大能力，提供着有效公共产品的权利和责任，但改革后地级市在财政方面的权力变小了，责任没有减少，县的财政权变大了，责任没有相应的增加。

二是县域之间的利益冲突。从目前试点的省份来看，大多数选取的是经济发达、资源丰富、自然条件优越的县进行试点，因此，在赋予这些县域更大的自主权以后，他们的发展劲头更快，这样就难免和其他不怎么发达的县域之间产生冲突，无论是在经济发展的速度、规模方面还是资源配置方面，为了显示政绩，他们之间的竞争都会加剧。

3.体制性的障碍

省直管县体制改革虽然在如火如荼地进行着，但是与改革相关的其他方面的改革与配套设施并没有与之相匹配，在试点中也存在一些体制方面的障碍，不仅包括行政管理体制上的问题，也包括角色定位与政治规范方面的问题。

一是权责配置不明确。在改革试点中出现了有时候县域的权限过大，然而，对于县级政府权限的监督却出现了“空挡”，这样就容易造成权责不匹配、滥用权力、地方保护主义和腐败等问题。相应地，市级政府的权力被削弱了，然而市级政府发挥中心辐射作用、带动县域经济发展、公共服务的责任依然存在，这样就使市级政府的积极性有所降低，这也是省直管县体制改革中权责不匹配的现象。因此，在改革中合理配置权限，明确各自的权责显得尤为重要。

二是角色定位不清晰。明确合理的目标是正确行动的前提。在改革试点中，一些省份的市和县角色定位不清晰，这主要是由于顶层制度设计不匹配以及相关的财税改革、司法体制改革、县域公共服务与应急事件处理能力等方面的体制不匹配。

三是政治规范需要重构。一方面，一些垂直部门有扩权的趋向，权责不匹配的问题越来越严重。垂直部门为了守住既得利益，往往拒绝放权；另一方面，市级政府带动县域经济发展的动力和作用大大降低，对县级政府的支出责任也将随之弱化，涉及跨县的抗旱抗涝、卫生防疫、科技推广、农田水利建设、环境保护等支出责任难以落实到位，从而造成了一些社会问题。

二、省直管县体制改革的对策建议

省直管县体制改革作为一个全面复杂，牵涉面广的体制调整，改革不可能一蹴而就，在改革的过程中必定会面临许多障碍，只有认清和理顺改革过程中存在的障碍，进而探索和提出合理的克服障碍的对策和建议，才能进一步推进改革，充分发挥省直管县体制的积极作用，使我国当前的行政管理体制改革取得应有的成效。

1.明确目标，统一思想认识

首先，明确改革目标。改革不应简单的停留在减少地级市这一政府层级和放权的层面上，而应该把改革的目标放在转变政府职能，理顺政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府的作用上，合理分配各层级政府之间的权力，同时适当地引进商会、行业协会等社会组织承担政府转移出来的职能，另一方面要尽量消解行政区经济，以需求经济代替属地经济。

其次，理清相关概念。强县扩权是对经济发展较快的县市政府适当地扩大经济社会管理、立项审批、招商引资、财政税收等权力；扩权强县是对所有的县市政府进行扩权，增强县域经济的活力，促进县域经济社会的发展；财政省直管县是将财政收入、支出责任划分、财政预算编审、财政结算等等财政管理权责在各级政府间进行调整与配置；行政省直管县是省级政府对县市政府在经济、社会、财政、人事等方面进行全面管理的体制。

最后，统一思想认识。从思想上，各级政府应坚持执政为民的理念，建设服务型政府，更加注重改善民生，尤其对于县级政府要注重促进农村的经济发展。从管理上，各级政府应提高公共服务水平和政府治理、管理能力，尤其对于省级政府而言，管理幅度的增加，管理难度的增大更应该提升干部的管理能力，县级政府要注意和省级政府做好对接工作，对干部进行定期的培训。

2.调整利益结构，理顺利益关系

对于市县利益冲突问题首先是要明确规定市县之间的关系，各个省份的省情、市情、县情都各不相同，市县之间的关系也不尽相同，但对于他们之间的关系要有明确的法律规定；市县之间权限分配要清晰，尤其是经济管理权限和组织人事权限，在下放审批权的同时人事权也要与之相配套；市县之间权责要一致，对于市级政府而言，减少权力的同时也要减少相应的责任，对于县级政府而言，享受权利的同时也要增加相应的责任。

3.改革体制，创新机制

省直管县体制改革最终还是要转变政府职能，实现政府的功能性变革，进一步向市场和社会放权，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和社会组织在公共事务管理中的积极作用。

一是健全人事管理机制。要强化县级政府干部的培训制度和考核制度，提升县级政府干部的决策与执行能力，同时要提高省市县政府间干部交流的幅度与频度。在人岗匹配、权责一致的原则下，合理调整机构设置和人员编制。适当的增加县级政府干部的人员编制，以应对人员少而事务多的局面。

二是创新绩效考核机制。良好的绩效考核机制会激励政府工作人员积极地投入工作，提高行政效率，近年来，目标管理法成为一种非常受欢迎的考核方法，在省直管县体制改革中，省级政府和县级政府确立明确的目标，并以目标的完成情况作为考核的结果，重点考量县级政府发展县域经济、履行社会管理和公共服务的能力。

三是完善公共权力监督机制。省直管县体制改革的核心内容就是下放权力，然而，现阶段却出现一些有权无责的现象，按照权责一致的原则，应该健全行政问责制度和执法责任追究制度，在下放权力的同时，对相关权限进行监督，保障下放的权力切实服务于人民，为人民谋利益。

诚然，纵观历史，放眼世界，少有哪个国家的重大改革是一蹴而就的，在关乎国家发展前途的重要历史进程的改革中，总会遇到各种各样的障碍与困难。省直管县体制改革之路也定会充满各种风险与挑战，这就需要我们在国家的统一部署下，充分结合各地实际，发挥积极性与创造性，逐步破解改革过程中的各种难题，从而实现省直管县体制改革的应有成效。

参考文献：

[1]张占斌.省直管县体制改革的实践创新[M].北京：国家行政学院出版社，2009.

[2]张占斌.新型城镇化进程中的省直管县改革研究[J].西南大学学报：社会科学版，2014（7）.

[3]谭玲，潘新华.陕西省省直管县体制下城镇化发展的财政支持研究[J].企业技术开发，2014（1）.