推进“省直管县”体制改革 协调城乡一体化发展

蒋志成

摘 要：在我国城镇化快速推进的大背景下，城乡差距不断加大，市管县体制已经难以实现以城带乡、城乡协调发展的目标。从实践的结果看，只有那些工业化程度高、市辖县数量较少的地区实现了市县协调发展。大部分地区并没有实现城市支持农村的目标。因此，加快推进“省直管县”改革，建立适应城乡一体化要求的行政体制，打破城乡二元结构，加快建立协调城乡一体化发展的体制机制，既是实施“省直管县”改革的出发点，也是推进县域城镇化的重要目标。

关键词：城乡二元结构；县域城镇化；省直管县；城乡一体化

中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2017）01-0004-03

行政区划的设置不是固定不变的，合理的行政区划是政府开展行政管理工作的前提。据统计，2016年2月，中国大陆地级区划已达334个，其中地级市有293个，地级市占地级行政建制的比例高达87%，“市管县”的数量已占全国最大比例。从1982年开始，我国逐步形成“市管县”体制，在特定时期，“市管县”体制起到了地级市辐射带动县域经济社会发展的积极作用。而如今，“市管县”体制弊端逐步显现，越来越阻碍县域经济的发展和城镇化的推进。

“省直管县”是21世纪初诞生的一个新概念，亦是新时期针对“市管县”体制提出的一个重要概念。西方行政区划大多实行三级政府管理体制，发达国家行政管理结构基本不存在“市领导县”这一环节，中央政府与地方政府的关系是它们研究的重点。奥茨（Oates）在《财政联邦主义》中提出财政分权是处理中央与地方及各级政府间关系的一种财政体制。蒂布特（Charles Tiebout）在《地方支出的纯粹理论》中指出人们在社区间充分流动，倾向转移到那些能满足他们偏好的社区中去。特里西（Richard W·Tresch）在《公共财政学》一书中强调中央政府在提供公共产品的过程中可能存在不足。国外这些相关研究从理论上解释了各级政府间财政职能的分配，诠释了财政分权是符合现实要求的。

我国国内学术界也初步开展了针对“省直管县”体制的本土化研究，形成了一定的成果。但是，对“省直管县”这个词语至今还没有给出一个官方统一的界定。有学者指出“省直管县”体制改革后省政府的工作量将增大，将面对比以前更多的县。还有人指出，不能仅仅为了解决县域财政问题就推行“省直管县”，这会降低中心城市的作用。也有学者从经济角度分析，认为“省直管县”体制压缩政府管理层级，降低了行政成本，从技术层面研究，电子政务、信息通讯、交通等设施的完善，为“省直管县”创造了条件等等。

上述种种研究，对于我国“省直管县”体制的研究起步打下了坚实基础，也提供了参照。但是，可以看出当前对“省直管县”的研究还没形成理论体系，只是涉及“省直管县”的定义、改革出现的问题、扩权优势等方面的综述，研究还存在着一定的缺陷，对“省直管县”体制改革的反思不够，没有抓住“省直管县”体制改革的核心——财政体制改革。

一、“省直管县”体制改革的基本概述

（一）“省直管县”体制的内涵及特点

“省直管县”体制是指地方行政架构由“省——市——县”三级压缩至“省——市县”两级。一般来说，“省直管县”体制主要分为财政“省直管县”和行政“省直管县”两种类型。从横向上看，现阶段“省直管县”体制改革具有三大主要特点：第一，财政权单独下放，即财政“省直管县”；第二，人事、经济管辖权综合下放，即“扩权强县”；第三，权力全部下放，即实行全面“省直管县”。

（二）“省直管县”體制改革的内容

“省直管县”体制改革，主要是加强两头、压缩中间。具体改革内容（见表1）。

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二、县域城镇化困境及成因分析

20世纪80年代初，考虑到统筹城乡一体化发展，中央决定“以城带乡”，最终形成了“市管县”体制。在改革开放之初这极大地辐射到城市工业及县域农村的发展，但伴随着新时期经济社会的高速发展，弊端也日益显现。

（一）责权不统一，基层活力不够

在“市管县”体制下，县直接负责本县域内的经济社会发展，但发展成果却经常被上级部门“侵占”，没有自主发展权。一方面，现存直线型政府与扁平型政府相比，信息沟通能力更差，信息传递存在滞后，造成省级政府回应力较差，县级公众满意率偏低；另一方面，传统权威式政府体制与民主式政府相比，权力过于集中在上层，基层人力与权力资源没能实现最优配置，活力没有被充分激发，县域经济社会的效益不能实现最大化。

（二）行政组织科层制的弊端日益显现

新时期，扁平化的省管县行政组织具有更强的环境适应能力，相比传统科层制下市管县的金字塔形组织具有更多优势，日益在世界上盛行（见表2）。

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从表2可以看出，“市领导县”体制增加了管理环节，降低了行政效率，提高了行政成本。而“省直管县”体制更适应生产力发展的要求，使市与县处于平等竞争地位，能够极大地激发县域经济的发展活力，同时将遏制省辖市抢夺县域资源，县也可以集中人、财、物力建设现代化的城镇[2]。

（三）部分县现有财政收支及集中能力急剧下降

在新的历史条件下，出现一些地级市通过行政手段与县争夺资源和项目，千方百计在市域搞政绩工程，而不是专注于县域居民生活水平的提高。据调查，地级市主要有五种方式集中县的财力：一是规定其上缴一定比例的财税收入；二是将其创收渠道收归市级；三是要求其出资参与市级公共建设；四是上收上划营收大户；五是截留上级拨给县的各种转移支付资金[3]。

三、我国“省直管县”体制的实施现状

（一）行政全面直管——以海南为例

海南省在全国最先开始行政“省直管县”管理体制的探索，正是因为实施了一系列强有力的改革措施，大大促进了县域经济的发展。

1.放权于县，理顺了省与县之间的事权关系

海南省从2000年开始就大力推行“简政放权”，将大量事权下放给县，通过一系列放权，海南县域经济的发展活力得到了显著增强（见表3）。

2. 激发了县域经济活力，财政收入大大增加

省政府先后多次向市县下放了一批具有实际意义的权力，这极大地提高了县域经济发展的活力，县域经济增速明显加快，呈现出前所未有的增长态势。以海南省儋州为例，从2009年以来，获得多项下放的权力后，县级财政收入一路攀升，从2009-2013年4年间地方财政收入从3.38亿元增加到28.44亿元[4]。

3.行政成本大幅降低，办事效率得到提高

省直管县使政府事权下放以后，过去复杂的行政审批手续化繁为简，政府的工作效率得到提高，百姓得到了真正的实惠。通过下放事权，县政府拥有更大的自主权，极大地调动了县政府的积极性，一大批地方项目得以快速落地。

（二）“省直管县”改革的效应分析——以浙江为例

1.“浙江模式”基本做法

浙江省内各市县具有发展速度快、实力雄厚、经济繁荣等特点，占据着大量的全国百强县。“浙江模式”主要以扩大县的经济管理权限为主，即扩权强县。

一是推行财政体制改革。浙江省的财政“省直管县”体制改革主要是省政府直接管理县级政府的财税考核和上缴，地级市不再管理县级市的财税预算和收支，县级市也不向地级市上缴财税收入。浙江省民营经济的繁荣发展很大程度上就是得益于此。

二是经济管理权能放则放。浙江省坚持“能放则放”原则先后进行了五轮扩权改革，旨在扩大县级政府的管理权限和强化自主发展的积极性，推进县域经济发展[5]，具体内容（见表4）。

2.“浙江模式”改革成效

浙江在2002-2005年连续4年间全国百强县总数第一（见图1）。浙江财政“省直管县”取得的成效对全国“省直管县”发挥了示范作用[6]。

一是改革省级财政体制，调动了市县积极性。浙江在财税体制划分上坚持“能放则放，收入下沉”的原则，将大量属于省政府或市级政府的预算收入下划给县，通过分税制与市县实行收入共享。这样，通过完善省对市县的财政体制，既保证了省级财政的稳定增长，又调动了县级政府发展的积极性。

二是推进完善转移支付制度，促进了区域均衡发展。浙江在推行财政“省直管县”体制的过程中，为协调全省各区域平衡发展，创新了转移支付制度，其中包括按县域面积、人口、人均收入等因素建立均衡性转移支付、农村税减免转移支付等政策性转移支付，各种专项转移支付、特别性转移支付等。

三是坚持扩权强县改革，提高了行政管理效率。为确保财政“省直管县”体制的实施，浙江先后进行了五轮“扩权强县”改革，规定按省管干部的标准任免县级主要领导，出台扶持欠发达地区的倾斜和优惠政策，积极调动欠发达地区发展的积极性，促进了县域经济的发展。

四、推进“省直管县”体制改革，协调城乡一体化发展

统筹城乡发展是实施“省直管县”体制改革的根本目标。要打破城乡二元制度，建立城乡一体化的发展机制，可以依托推进财政“省直管县”体制改革，保障县级政府履行基本公共服务职能的财力需求，通过行政省直管县改革，实现城乡土地、户籍、基本公共服务等基本制度的统一。同时，强化省级政府对城乡资源的统筹利用，促进城市的财政、金融、人才、科技、管理等生产要素向农村流动，推动农业发展方式转变，形成市域与县域城镇协调发展的格局，推进城镇化进程，形成“城市支持农村”的长效机制。

（一）稳步推进改革，理顺省市县之间的事权关系

各地要考虑周详，全面权衡，分类指导，采取“逐步扩权，稳步推进”的模式，渐进实施“省直管县”体制改革。省政府要加大县级政府的自主发展权，重新认识和定位市县关系，让市县在竞争中寻求各自的发展空间，在国家的战略框架下相互合作、共同发展。市县两级政府应当共同承担市县范围内的社会公共事务，省级政府应允许市级财政逐步退出县域范围，转而由县级财政来保障[7]。

（二）加快政府职能转变，完善相关配套措施

“省直管县”后，地级市政府与县级政府不再是上级与下级的行政隶属关系，地级市不再管辖所辖各县，部分政府职能和相关措施需要转变或完善。要加强干部队伍的培训学习，在改革取得实效的时候应该果断立法，实现刚性约束，大胆任用具备改革创新意识、稳重高效，支持“省直管县”体制改革的干部到试点县推动试点的进程。随着扩权强县，尤其是财政上“省直管县”的持续推进，县域内城镇化发展的期望越来越强烈，可考虑通过加强县域中心城镇建设、增设县级市来适应农村剩余劳动力的转移需要，实现城乡统筹发展。

（三）中央政府做好顶层制度设计和战略规划

“省直管县”体制改革是党中央、国务院根据我国社会主义市场经济的发展水平及当代行政管理的发展趋势而做出的重大决策，这不仅有利于完善财税体制、转变政府职能，减少行政层级，还有利于进一步统筹城乡发展，建成全面小康社会。当前，大陆各省区基本上都开展了“省直管县”的相关试点工作，取得了不少经验。随着改革试点的日趋成熟，“省直管县”体制的整体综合改革势在必行，下一步，全国范围的综合改革还需要中央政府总结试点经验，进一步做好顶层设计和战略规划，减少区域内部消耗和竞争，推进“省直管县”体制改革。

（四）权力统一配置，加强监督

“省直管县”体制改革有时候会忽视权限下放要适度、有序的基本要求，过于放任了县级政府的“要权”冲动，往往对县级一把手采取干部高配，旨在加强县级政府的话语权，加上扩权放权，县级政府的权力空前膨胀。因此，要明确高配领导的权力和责任，让其能贯彻落实省级的改革试点工作，利用智慧处理好省与县、市与县之间的关系；要形成一套主要领导与基层干部的沟通交流机制，以强化改革进程，巩固改革成果；要对高配领导及扩权县加强监督，确保改革措施落实到位、及时协调解决出现的问题、处理好改革与稳定的关系等方面问题。

五、结论

“省直管县”体制改革就是将地方行政管理层级由原来的“省——市——县”转变为“省——市和省——县”，由过去的市代替省管辖县，改革实现省直接到县的管理，最终实现市、县分治的改革过程。“省直管县”体制改革具有几大明显优势：首先，财政放权能调动县域经济发展活力；其次，通过扶持加快县域城镇的发展，有利于创新城乡一体化发展模式；最后，充分激发县域经济的增长后劲，为全面建成小康社会添加新的增长点。此外，“省直管县”体制改革也可以深化经济区与行政区的新融合，为省级政府更好地统筹协调城镇化注入动力。

总之，现行的“市管县”体制阻碍了社会经济的发展，难以实现城市支持农村、城乡协调发展的目标。但在一些区域仍是不可或缺的管理体制，要根据实际，借鉴“省直管县”体制改革试点地区的经验，尤其是浙江省财政体制改革的经验，分区、分步完善“省直管县”体制改革的路径，坚持实事求是、全面统筹的思路，稳步推进“省直管县”体制改革。在城镇化快速发展的大背景下，加快推进“省直管县”改革，建立适应城镇化与城乡一体化要求的行政体制，日益成为发展方式转变的重大任务。为此，按照城镇化发展的要求推进“省直管县”体制改革必须认清新形势新任务，与转变政府职能相结合，突破行政区划，统筹安排行政管理体制，才能够真正实现城乡一体化发展的预期目标。

参考文献：

[1]萨茹拉.城乡二元结构、三农问题与城镇化关系研究[J].财经理论研究，2013（6）：45-46.

[2]李梅.城鄉二元结构下我国城镇化发展道路的选择[J].城乡建设，2015（10）：1-2.

[3]朱柏铭.浙江省直管县财政体制创新研究[J].地方财政研究，2010（3）：10.

[4]谭丽琳.省直管市县：一个省的探索[N].海南日报，2009-10-15（10）.

[5]邹惠艳，傅光明.推行省直管县财政体制刍论[J].现代经济探讨，2006（11）：8.

[6]张占斌.政府层级改革与省直管县实现路径研究[J].经济与管理研究，2007（4）：12-13.

[7]文伟杨，刘玉兰.新型城镇化背景下公共财政改革新思路[J]宏观经济，2014（3）：2-3.