健全社会主义协商民主制度的思考

魏银立、

(1.广东女子职业技术学院，广东 广州511450;2.华南师范大学，广东 广州510631)

十八大报告中提出来的“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”、“健全社会主义协商民主制度”的论断，标志着社会主义协商民主概念首次在党的代表大会报告中正式提出和确立。这是党关于协商民主思想的继承和发展，是我国协商民主政治实践的理论升华和重大创造，对于发展中国特色社会主义民主政治具有重要指导意义。对社会主义协商民主的内涵、当代价值及其推进理路进行分析，有助于健全社会主义协商民主制度，推动中国特色社会主义民主政治的发展。

一、社会主义协商民主的概念和内涵

科学界定社会主义协商民主制度的概念是准确把握其内涵的前提。协商民主(或审议民主)是20世纪后期西方学术界开始关注的新领域。协商民主理论强调在多元化社会背景下通过普通公民的参与就决策和立法达成共识。社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。不同的学者对协商民主有着不同的阐述，其中最具代表性的观点为协商民主的三个方面理解:一是作为决策形式的协商民主，二是作为治理形式的协商民主，三是作为社团或政府形式的协商民主。［1］

社会主义协商民主制度这一重要命题是在汲取人类民主政治文明的有益成果、密切结合我国社会主义初级阶段的实际、总结我国社会主义民主政治发展正反两方面经验的基础上提出来的。社会主义协商民主制度是指现实社会中表现为社会各利益关系群体的中国人民内部各方面通过国家的政权机关、政协组织、党派团体等相关渠道，就经济和社会发展的重大问题以及涉及群众切身利益的实际问题，进行平等广泛协商的规则与程序的总称。［2］其内涵包括:首先是协商的主体问题。上述概念明确指出协商的主体就是人民内部的各个方面。人民政协组织的协商主体主要包括中国共产党有关组织、人民政府有关机构与部门、各民主党派、各人民团体、各民族及各界代表等方面的人士。人民政协组织之外的协商主体大体上可以依据上述主体范围来确定。需要指出的是上述主体之间的关系在协商民主制度框架内是平等的，协商民主制度中的协商是利益相关各方地位平等基础之上的协商，否则就不能称其为协商。其次是协商的渠道问题。国家的政权机关、党派团体和政协组织等是民主协商的主要渠道。最后是协商的内容问题。民主协商的内容主要是国家与地方的大政方针、经济社会发展中的重大问题以及涉及人民群众切身利益的实际问题。

二、社会主义协商民主的当代价值

1.标志着我国社会主义政治文明建设进入新阶段

20 世纪80年代尤其是90年代以来，中国城乡社会已经发展了许多新的协商制度形式——民情恳谈会、民主恳谈会、民主理财会、民情直通车、便民服务窗、居民论坛、乡村论坛和民主听(议)证会。［3］健全社会主义协商民主制度的论断是对我国民主政治发展理论与实践的总结、完善与发展，是对未来政治文明建设表达的新期待，使我国政治体制改革的内容更加全面、系统和丰富，彰显了党中央坚定不移地推进政治体制改革的决心和信心。健全社会主义协商民主制度思想的深刻性在于其将协商民主从社会覆盖、工作向度、普遍要求和运作规范等方面加以提升，协商民主不再是一种单向度和小口径的实践形式，而成为社会政治生活和政治关系中具有全方位的工作机制。［4］政治体制改革是我国改革开放伟大事业的重要组成部分，人民政协在这一伟大实践中应该而且完全可以发挥更大的作用。

2.有助于改进党的领导方式和执政方式

在我国进入全面建成小康社会的决定性阶段，世情、国情和党情继续发生着巨大而深刻的变化，面临的发展机遇与挑战风险也前所未有。党高扬人民民主的旗帜，坚定不移地走中国特色社会主义民主政治发展道路并切实推进政治体制改革。作为对以选举、投票等为主要特征的人民代表大会制度的重要补充，社会主义协商民主是中国特色社会主义民主政治的不可或缺的组成部分，其作用和意义不可替代。社会主义协商民主这一正确制度选择有利于拓宽公民有序政治参与的途径和渠道，有利于党和国家的决策实现科学化、民主化、制度化，有利于党的领导与执政方式的改进和完善，有利于社会主义民主政治的特色与优势的充分发挥和体现。

3.符合社会主义初级阶段的发展实际

伴随着改革开放的逐渐深入，社会结构日益分化，人们的价值观日益多元化，人民群众的利益诉求日益趋于多样化，同时，人民群众对公共事务的参与热情也日益高涨，但各种各样的矛盾和冲突也日益突显。协商民主形式有助于提供规范化、制度化的途径和渠道，引导公民合理有序地参与政治生活，合理化解社会冲突与矛盾。协商民主的平等对话、讨论磋商有利于立法与决策更加科学化、合法化。协商民主对政治参与的积极鼓励与支持，有利于公民利益和意愿的顺畅表达和互相理解、宽容与妥协的民主精神的养成。协商民主程序的合理设计有利于制约行政权力的过度膨胀，防止公权的滥用，从而使人民群众的利益得到保护。

4.有利于构建社会主义和谐社会

在实际政治操作中，单纯的选举民主和票决民主可能会使人民仅仅成为投票的工具，而人民群众的政治智慧及其对国家民主政治建设和发展的价值有可能会被忽视。协商民主则提供了人民群众参政议政的有效平台和渠道，无论是多数人还是少数人，其意见均可于协商民主的公共论坛上得以陈述并通过平等讨论与磋商而达成共识，从而有利于社会主义和谐社会的构建。

三、社会主义协商民主制度健全与完善的推进理路

1.准确理解科学内涵以奠定协商民主的理路前提

党的十八大报告指出要进一步完善协商民主制度及其工作机制，推进协商民主更广泛的、多层次的制度化发展。［5］这说明协商民主的精神和范围大大超出了多党合作和政治协商制度。健全社会主义协商民主制度是我国政治体制改革的重要任务;协商民主是构成我国“人民民主的重要形式”;完善协商民主制度及其工作机制，推进协商民主更广泛的、多层次的制度化发展是协商民主实现的主要路径，协商民主的实现需要以制度建设作为保证。推进协商民主的制度渠道主要有国家政权机关、党派团体、政协组织与基层民主。其中，协商民主健全与完善的主渠道就是人民政协，要充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道的作用。

对于我国的政治发展而言，协商民主是一种民主治理的具体形式。执政党、民主党派、社会团体、社会各界、社会组织和广大人民群众等不同政治行为者，通过制度化、规范化的渠道与途径和平等对话、协商讨论，在理性的基础上互相尊重彼此的权利，就涉及国家和自身利益的各项决策达成共识并做出合乎公共利益的决策。就协商民主的要点而言，其基础为权利，前提为平等，手段为对话和协商，核心原则为达成共识，目标为合法决策、促进公共利益。［6］唯有如此，才能完善协商民主的理论并切实推进协商民主的实践。协商民主的规范化、程序化与制度化建设已经成为刻不容缓的任务，打造公民有序政治参与的机制必须提到工作议程上来。

2.把握政治原则以保证协商民主的正确方向

党的领导、人民当家做主与依法治国的有机结合和辩证统一，是中国特色社会主义民主政治发展和政治体制改革的一个重要原则，理当成为社会主义协商民主制度的一个重要原则。

我国近现代史的发展历程已经证明:社会主义协商民主制度的建立和发展必须坚持党的领导，这既是历史发展所证明的正确选择，同时也是由我国现代化发展所处特殊历史阶段和历史任务所决定的。只有对党的领导方式与执政方式进行改革和完善，才能更好地坚持党的领导以适应这一历史阶段的要求。党的领导与执政方式的改善在社会主义协商民主层面上意味着公民有序参与的扩大、信息公开的推进、议事协商的加强、权力监督的强化过程。党应该善于借助协商民主这一制度与机制，保证人民内部各方面就经济社会发展的重大问题以及涉及人民群众切身利益的实际问题进行广泛协商，以使人民群众享有更多更切实的民主权利并使其在制度上得到切实保障。

人民当家做主是社会主义民主政治的本质体现和必然要求，因此，必须以保证人民当家做主作为社会主义协商民主制度的根本。社会主义协商民主制度运行的主要体现就是使人民内部各个方面真实充分、有效高效地参与政治协商，换言之，即要使协商民主过程中人民的主体地位得到充分彰显和体现。

社会主义协商民主制度要在法治的范围内来实施和运行。党的十八大报告指出，要确立并注重发挥法治在国家治理与社会管理中的重要地位和作用，维护国家法制的权威、尊严与统一，确保广大人民依法享有广泛的权利与自由，以顺利推进我国的政治发展和政治体制改革。在社会主义协商民主制度层面，要求作为协商民主主体的党与人民内部的各个方面均须按照宪法与法律的规定和程序进行平等协商，确保协商民主的合法性、有序性和权威性。

3.培育协商民主文化以奠定协商民主的思想文化基础

利普塞特说过，一个国家在走向现代化的过程中，“结构方面的条件为社会的发展提供了可能，而文化因素才使这种可能变成现实”。［7］阿而蒙德也认为，一个稳定的有效的民主政府的发展依赖于政治文化。就中国政党协商民主建设来看，如果“没有现代政治文化的浸润，政党制度‘三化’的进程就会受到阻碍。”［8］因此，亟需进一步加强政治文化建设。社会主义协商民主文化就是与社会主义协商民主制度相适应并对其发挥支撑作用的民主政治文化，是社会主义协商民主制度不可或缺的隐性结构和有机组成部分。

概而言之，社会主义协商民主文化即人民内部的各个方面通过诸如国家政权机关、党派团体和政协组织等途径与渠道，就社会经济政治文化发展中的重大问题以及涉及人民群众切身利益的实际问题所进行的广泛、平等协商的特殊社会现象的态度、情感与取向的总称。社会主义协商民主文化包含的基本理念为:每个协商参与者在协商中均有机会发表意见且必须具有平等性;协商目的表现为“公共性”;协商过程中的诸多意见及理由决定了协商决策的最终形成;每一个参与者都能够理解决策是如何达成及其达成的原因。

4.正确认识基本国情以夯实协商民主的社会基础

党的十八大报告指出:目前基本国情是我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段，改革发展的进一步推进必须牢牢立足于这个最大的实际。社会主义协商民主制度的社会基础，也必须从这个最大的实际出发。协商民主制度建设是不可能脱离当代中国政治发展与社会主义事业的整体格局而孤立存在的，它必然与中国特色社会主义政治建设、经济建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设密切联系在一起。一方面，要将我国社会主义政治制度的优越性充分发挥出来，另一方面，要吸收借鉴人类政治文明的有益成果。

随着改革进入深水区和社会主义市场经济体制的纵深发展，社会的经济成分、组织形式、利益关系、就业方式和分配形式的多样化趋势日益发展，我国社会阶级、阶层结构呈现出新变化，多样性利益关系格局造成的多样性的利益诉求奠定了协商民主制度的重要社会基础。因此，为了适应新的利益诉求必然需要对民主制度安排做相应的调整。正如十八大报告所指出的:适应人民群众日益增长的物质文化需求和政治参与需求。在这种协商民主形式中，各民主党派、社会团体、各族各界人士均可借助人民政协的平台发表意见并提出提案，就国家大事进行协商，就国家机关及其工作人员提出意见。协商民主作为对以选举、投票等为特征的人民代表大会制度所体现的民主的重要补充，发挥作为中国特色社会主义民主政治重要组成部分的不可替代的作用，这也标志着党在社会转型期所做的正确的制度选择。

5.完善运作机制以确保协商民主科学、有序的运行

作为一种形式载体，协商民主的政治生活的覆盖面、民意吸纳的包容性、参与范围的广泛性，需要得到有效的制度供给，需要形成规范运作的机制。广泛是面，层次是点，制度是根，协商民主的发展统一于这三个要求。［9］

一方面，要进一步完善政治层面上的多党合作与政治协商制度，这是丰富和促进中国社会主义协商民主发展的重要任务。这种制度层面的协商民主的运作必须随着政治发展的新情况和新问题而不断创新，切实提高专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商的质量，使协商民主的生命力得到更切实的体现。另一方面，要大力发展社会层面上的企业、社区、团体和群众等各种类型的协商民主。

多党合作和政治协商制度实践的协商民主与社会层面进行的协商民主，既应该遵循各自的制度规范，又需要形成相互的联动关系。第一，规范协商民主程序。古今中外的事实已经表明，制度能否规范和引导人们的行为，并不在于其如何细密或繁复，而是在于制度之间以及制度和人们行为之间能否构成一种良性的互动机制。不能形成机制的制度可能会被‘闲置’起来，成为一种制度的形式主义。［10］李君如教授也指出，“实行协商民主，必须研究民主的程序问题，并加以制度化、法律化。”［11］第二，完善评价监督机制。当前完善评价监督机制主要应从三方面着手:完善政党协商民主的信息公开机制;完善政党协商民主过程的开放机制;建立健全并完善政党协商民主的效果评价和监督机制。第三，丰富协商民主的形式。这主要有两层涵义:其一是创造新的协商形式;其二完善曾经存在过的政党协商方式。

6.制定实体规范以巩固协商民主的法理基础

目前，人民政协履行其职能过程中遇到的一个最为关键的问题就是政协的权力及其职能缺乏法律上的确定性。因而，人民政协中的政党协商也缺乏足够的法理基础，这就成为影响政党协商民主建设的一个最为关键的因素。为了解决这个问题，许多理论工作者主张通过国家立法来解决。如有学者提出要制定《政治协商会议组织法》和《参政党法》。［12］

制定政党协商民主的实体法有其必要性、重要性和现实可能性。政党协商民主发展程度的不断提高、依法治国方略的提出和实施以及中国政治文明的不断发展体现了制定政党协商民主实体法的必要性。符合于依法治国方略的逻辑、政治协商民主确立以来的成功经验和鲜活理论、各政党根本利益的一致性以及既有政党协商规范所提供的基本框架为制定政党协商民主实体法提供了可能性。

制定政党协商民主实体法的主旨是促进政党协商民主建设，以充分调动各党派的积极性和主动性，发挥其在建设中国特色社会主义中的作用。中国政党协商民主实体法规应该包括关于统一战线基本含义、地位和作用的内容;关于人民政协性质、历史与地位的内容;关于中国政党的基本面貌、中国政党协商民主制度的确立与发展、结构与功能及其基本要素的内容。

［1］陈家刚.协商民主:概念、要素与价值［J］.中共天津市委党校学报，2005(3).

［2］刘学军.健全社会主义协商民主制度的几个问题［N］.人民政协报，2012-11-28(C04).

［3］［澳大利亚］何包钢.中国协商民主制度［J］.陈承新，译.浙江大学学报(人文社会科学版)，2005(03).

［4］［9］齐卫平.协商民主制度与中国特色社会主义政治发展［J］.桂海论丛，2013(01).

［5］胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告［M］.北京:人民出版社，2012.26.

［6］陈家刚.健全社会主义协商民主制度的路径选择［J］.团结，2012(06).

［7］［美］西里尔·E·布莱克:比较现代化［M］.杨豫，陈祖洲译.上海译文出版社，1996.

［8］杨爱珍.当代中国政党制度研究［M］.上海:学林出版社，2004.264.

［10］薛梅.构建党内民主参与机制路径初探［J］.新视野，200(05).

［11］李君如.人民政协与协商民主［N］.特区实践与理论，2007(02).

［12］肖太福.通过法制化道路坚持和发展中国特色的政党制度［J］.党史文苑，2006(02).