论农村公共服务有效供给视角下的三级财政体制

李明阳

当前农村公共服务中政府的缺位、错位和越位问题，既是政府责任不清晰、职能不明确的反映，更是不同层级政府权限配置失当的反映，其关键点是行政层级过多所造成的财政无法真正下移。2006年中央一号文件中提出有条件的地方可以加快推进“省直管县”的财政管理体制和“乡财县管”的管理方式改革。党的十八大报告中也提出积极探索省直接管理县 (市)改革，深化乡镇行政体制改革的要求。目前试点推行的财政“省直管县”体制改革的本质是减少财政层级，增强基层政府财政体制。结合政府层级结构的变化趋势，我国的政府级次可由原来的五级(中央、省、市、县、乡/镇)精简为三级 (中央、省、市/县)。在政府级次优化后，按照“一级政府、一级财政”的原则，相应形成中央、省、市/县三级财政架构。这样，财政体制级次改革与政府体制层级变革达到协调一致，逐步增强基层政府面向农村供给公共服务的能力。

一、农村公共服务有效供给的财政困境

面向农村公共服务的财政体制是我国财政体制的重要组成部分，是指在市场经济条件下，各级政府为农村提供公共产品或服务的分配活动或分配关系，是满足农民需要的政府收支模式或财政运行机制模式。①都 秀，周 楠:《建立健全农村公共财政体制的新思考》，《东北财经大学学报》2008年第7期。分税制改革以来，农村财政总体实力不断增强，但是财政问题没有从根本上得到扭转。在农村公共服务方面，明显存在着严重的供给不足的现象:公共服务需求的全面快速增长与公共服务供给不到位、基本公共服务供给短缺。比如农村基础教育，一直以来都是农村公共服务的重要组成部分。但中国青年报2006年3月14日报道全国4.97亿农村劳动力中高中以上文化程度的只占12%，而小学以下的占40%，全国92%的文盲、半文盲都在农村。卫生部《2008年国家卫生服务调查》显示，新型农村合作医疗的参合率已经达到89.7%，这一数字虽然不低，但是报销比例低，“因病致贫，因贫返病”的恶性循环时有发生。②陈锡文:《新农村建设开局良好、任重道远——访中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文》，《中国社会科学院院报》2007年第2期。

笔者在对云南省腾冲县调研的资料中发现:腾冲县的新农村建设财政支持情况为:省级重点建设村项目补助345万元，县级新农村建设补助资金145万元，整合部门资金1 745.1万元，社会帮扶70万元，乡、村、组、群众自筹及投工投劳折资5 616.46万元。2011年，省级重点建设村项目补助300万元，县级新农村建设专项资金补助55万元，一事一议财政奖补资金141万元，整合部门资金388.99万元，乡、村、组、群众自筹及投工投劳折资1 784.68万元。由此可见，上级政府对下级政府的财政支持远远不够，大部分资金都是地方政府自筹解决。

对于农村公共服务供给不足的原因，有关学者也进行了研究。由贾康主持编写的《地方财政问题研究》和由孙开主持编写的《财政体制改革问题研究》都认为地方政府存在的主要问题是由现行政府层次构造与现行分税制财政体制不协调、各级财政分配关系不规范等引起的，应该减少政府层级和财政层级。另外，黄中文(2005)认为在我国当前财政分权体制中，除了政府层次不合理，还存在着财权和事权划分不对称，县乡财政陷入困境，行政垂直集权与财政分权相冲突，地方财政缺乏自主权等一系列问题。①徐成江:《财政“省管县”体制改革研究综述》，《商场现代化》2011第34期。概括来说，学术界目前所达成基本共识是，在财政分配上虽然县级政府承担者上级下放的诸多责任，但由于中央下放的财权在下放过程中被层层截留，到了县乡一级政府所剩资金寥寥无几。另一方面，分税制度不完善，划归在基层的都是税源小、分散的税种，再加上转移支付制度不健全，就更加重了农村的财政负担。这些现状表明目前农村面临的公共服务供给的财政问题已经不是一个简单的经济问题，它已严重影响了基层政权的顺利运转和农村社会事业的发展。因此，十几年来我国省以下分税制改革体制的构建可以说是不成功的，寄希望于在中国五级财政和中间构建分税制财政体制的道路是走不下去的，那么，减少财政层级的改革便提上日程。

二、三级政府财政体制改革的必要性分析

作为国家划分中央与地方各级政府之间的财政预算收支范围和管理权责的一项基本制度，财政体制主要涉及到各级政府间事权、财权的划分以及政府间的财政转移支付制度这三个方面。我国现行的政府财政体制是基于五级行政层级下的分税制财政体制，其目的就在于通过合理划分各级政府事权范围，按照事权与分税制财权相统一的原则，实现各级预算相对独立和总体平衡，各级间和地区间的差别通过转移支付制度进行调节。但此种体制的首要弊端就是财权和事权很难在五级政府间合理划分，极易导致基层政府财力弱化。例如，在目前的全国义务教育投入中，乡镇负担78%左右，县财政负担约9%，省地负担约11%，而中央财政只负担了2%左右。这一投入比例完全颠覆了各级政府的财政收入。对于一个县乃至一个乡 (镇)来说，势必缺乏动力，至少也将部分抵消由于管理权限下放所激发的兴学热情。

其次，层级政府间收入划分不合理。在实际运作中，一般都是从收入本身的特征以及政府的其他目标着手划分政府收入得以满足各级政府公共服务需求的，这种划分地方财政收入的方式通常是不足以满足地方财政需要。与此同时，中央政府收入远大于支出，这样地方政府支出的不足很大程度上依靠中央政府的转移支付得以解决。例如，2006年中央与地方财政收入的比例为52.8:47.2，而财政支出的比例为24.7:75.3。也就是说，2006年，地方本级财政收入与地方财政支出的缺口大约为财政总收入的28%左右，这部分缺口主要是通过中央对地方的转移支付解决的。这一相差悬殊的收支比例，会严重影响到地方获得财政收入的积极性，尤其是在农村，大部分资金来源都依靠中央的转移支付，从而使地方政府失去改革发展的动力。

再次，财政转移支付不够完善。我国现行转移支付制度未能发挥平衡地区间和各级政府间的财力的作用，反而产生了相反的作用。以至于“中央请客、地方买单”式的地方政府不得不负债，把希望寄托于中央转移支付上。虽然国家不断加大转移支付力度，但中央向地方的一些转移支付不透明、不规范，人为操作因素较大，一般转移支付和专项转移支付资金成了“稀缺资源”，腐败现象也由此产生。

最后，地方政府预算缺口较大，债务累计严重。一方面，县乡政府承担者种类繁多的公共服务项目，以及完成上级政府下达的各类指标的职能。另一方面，分税制改革使大额、稳定的财政收入来源向上集中，县乡财政收入持续下降，使得在基础教育领域，拖欠工资、教育设施兴建或改造工程等问题长期等不到解决。②刘厚金:《公共服务财权配置的问题分析与改革策略》，《行政论坛》2009年第5期。由此可见，我们要在减少形成层级的基础上，对财政体制进行改革。只有这样，才可以在资金分配过程中提高效率，确保基层政府的资金供应，也为农村的公共服务有效供给奠定了一个环境与政策基础。

三、三级财政体制模式下农村公共服务事权、财权划分思路

财权要严格按照事权的划分来确定，财权与事权相统一是我们在进行财政体制研究中最重要的原则。因此，要先对政府关于农村公共服务的事权进行划分。基于农村公共服务的属性与功能，本文将在农村公共基础设施、农村公共事业、农村公共福利和农村公共服务的划分方式上，具体探讨农村公共服务有效供给对各层级政府的要求，从而明确中央政府在农村公共服务中的事权分配，为财权的分配制度提供依据。

在公共服务供给过程中，各级间事权、财权配置改革的基本原则:第一，市场优先原则，要首先理清政府和市场的界限，在政府与市场之间做出明确的职责分配。第二，地方优先、上级辅助原则，即凡属低一级政府能够有效处理的事务和提供的公共品，一般就不由上一级政府处理;如果市场与地方均不能单独或者联合解决，则由上级政府提供辅助性支持。第三，国情适应原则。政府间事权、财权的配置涉及一个国家政治体制、文化传统、自然地理的方方面面，所以必须与我国复杂的国情相适应。第四，公平原则。这里包含两方面的含义，一是对同一级政府的事权财权分配应遵循公平原则，二是政府间事权财权分配应保证同一政府管辖内的居民享受到相对公平的公共服务。第五，管理能力原则。即一级政府事权与一级政府财权相适应，并使财政能力在各级政府间合理分配。①孔凡河:《基本公共服务均等化视角下政府事权财权配置探究》，《河南社会科学》2010年第5期。依据以上的原则，三级政府层级下农村公共服务事权可做如下划分:

(一)农村公共基础设施

农村基础设施就是为发展农村生产和保证农民生活而提供的公共服务设施的总称，主要包括:交通，水利，能源，电网等各个方面。对于事关国计民生和宏观经济发展的资金投资多、假设周期长、收益回报时间长的重点难点项目应由中央政府出资建设并负责后期维护工作，如全国性的、跨农业区和跨流域的农业骨干水利设施。省级政府则应具体结合当地实际更进一步在本区域范围内提供相配套的农村公共设施项目，小区域和社区范围内的小型农村基础设施建设则由县级政府负责，同时，县级政府也要资金整合力度，提高资金使用效率，集中力量办大事，切实解决资金分散，效率不高的问题。

(二)农村公共事业

农村公共事业主要涵盖科教文卫、社会保障、扶贫减灾、公共安全、社会管理等各项事业的发展，是社会主义新农村建设中的重大“软件”设施，需要中央财政持续不断地增加投入、缩小差别、保障供给，以保证在广大的地域范围内“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。②张要杰，赵庆兰:《农村公共服务供给中的政府职能定位》，《中国经济时报》2009年第6期。省级政府要不断加大投入力度，切实把国家基础设施建设和社会事业发展的重点转向县乡。对于县级政府，要因地制宜，根据上级政策作出适当的调整，通过具体措施扩大公共财政覆盖农村的范围，切实推进文化惠民工程、健全农村公共文化服务体系，加大对农村教育、医疗卫生、防灾减灾、社会治安等方面的投入。

(三)农村公共福利

对于农村公共福利方面，中央政府要调整政府公共支出政策，加大对农业和农村的投资力度，建立健全面向农村的各项农村社会保障体系，以及农村社会保险与社会救济，在政策和资金上给予一定的支持。对于省级政府，对上要全面落实中央政府统筹政策，对下要做好监督工作。同时，对于一些重要的农村公共服务政策，如农村养老保险、农村留守儿童、留守老人等重点项目要加大实施与监督力度。县级政府是与农民接触最多的基层政府，要经常下基层来调查民意民情，了解农民需要得到保障事项，切实做到“察民情、顺民意、解民忧”。

(四)农村公共服务

中央政府在农村公共服务方面履行应负的职责职能，包括农业科研、农业信息提供、农业技术推广、农业科技培训、重大病虫害防治、新品种实验和推广、防灾减灾、农业气象等，主要是为这些项目提供技术支持以确保其下放到下级后能顺利实施。省级政府应该做好项目实施的监督工作，并且针对不同农村的不同发展给予相应的不同补贴。县级政府要具体落实好政府下达的各项政策。对于三级政府层级农村公共服务财权划分，为了做到事权与财权的匹配，要采取的措施是减少财力不足的政府层级的支出范围，扩大具备相应财力的政府层级的支出范围，达到事权与财权的匹配。简单说，就是让有钱的层级负责办事。所以，在三级行政架构中，国家应该占总投入的绝大部分，剩余的由地方政府承担，具体的省级和县级的投入比例要按各地发展状况而言，但总体来说省级负担的比例要重一些。例如在一些教育水平落后的贫困县，县级政府可以只承担督查协助工作而不承担经济投入。