中国古代吏治经验及其当代价值

苗红培

(山东大学政治学与公共管理学院，济南250100)

一、以德治吏

(一)以德治吏的思想基础

在古代，政治学和伦理学是没有分开的，中外的思想家都用道德的观点来解释政治，认为“政治的最高目的，就是为了使人和社会达到最高的道德境界”。［1］在中国，儒家思想就是道德政治的典型代表。儒家主张“德治仁政”，要求统治者以身作则，按照礼法来进行统治。在孔子看来，道德是政治的根本问题，这表现在诸多方面。在道德与刑政的关系上，孔子力主德主刑辅，将德礼放在刑政之上。孔子认为政治实施的过程就是道德化的过程，孔子曾言，“其身正，不令而行，其身不正，虽令不从。”(《子路》)［2］在君臣之间，除了权力制约关系之外，更重要的是靠忠、礼、信等道德来维系的，整个社会也是靠仁、义、礼等来维系，孔子设计的是一个理想的“有道”社会。在官员培养方面，孔子看重的是官员的道德素质的培养。以上构成了儒家人治的理论基础，在人治的理念之下，“人”在封建统治的过程中注定要扮演重要的角色。而君主个人的精力和能力毕竟是有限的，借助于封建官僚进行统治就成为必然的选择。而“德治仁政”的有道社会对官僚的首要要求则是要具备较高的道德素质，这构成了我国古代社会以德治吏的思想基础。

(二)以德治吏的表现

1．君主的表率作用

中国古代以德治吏的首要变现就是充分发挥君主的表率作用，君主以自身良好的道德修养为全体臣民树立榜样，此即“政者，正也。子帅以正，孰敢不正。”(《论语·颜渊》)。如上所述，施政的过程也就是道德化的过程，即“古之欲明明德于天下者，先治其国。欲治其国者，先齐其家。欲齐其家者，先修其身。欲修其身者，先正其心……心正而后身修，身修而后家齐，家齐而后国治，国治而后天下平。自天子以至庶人，壹是皆以修身为本。”［3］儒家的德治仁政思想是一个由内而外推理的过程，君主加强自身道德修养，做个道德上的完人，则其他问题都可以迎刃而解，臣属会自觉地效命于君主，而民众也会自觉地听从君主和官吏们的统治和管理。因此，为了更好地发挥官僚机器的作用，各个时期的君主无不加大力度进行道德教化。在发生重大自然灾害的时候，君主会下“罪己诏”，认为是因为自己德性不够，上天才降罪于百姓的。君主的罪己诏一方面可以进一步增强百姓对君主的敬仰，另一方面则进一步表明君主对德性的重视。在“王权社会”中，君主的表率作用力量是强大的，群臣无不效仿。

2．任人唯贤的用人标准

任人唯贤的用人标准也是中国古代以德治吏的重要表现。在儒家的“德治仁政”的人治模式下，选拔人才必然是用人唯贤。君主以身作则了，那么，连接起君主和百姓的官吏阶层也要仁爱施政［4］。那么，这就关系到按照什么标准来选拔官吏了，官吏选拔的标准关系到这些被选拔的官员在任上能否真正地施行仁政。君主对官吏的第一要求是“忠君”，“忠君”又有很多种的表现，其中，对老百姓施以仁政就是官吏“忠君”的重要表现之一。故，荀子言，“选贤良，举笃敬，兴孝弟，收孤寡，补贫穷，如是则庶人安政矣。庶人安政，然后君子安位。传曰:‘君者，舟也;庶人者，水也。水则载舟，水则覆舟’此之谓也”。［5］按照这样的标准选拔出来的人才自然是要“忠君”的，那么，在“天子作民父母，以为天下王”的格局中，这些官吏也自然是要爱护百姓，爱护天下人的。正因，中国古代在选拔人才时，一个基本的标准就是“贤”，以贤臣、廉洁的官吏来保证整个封建统治机器的有效运转。

3．以“德性”为首的官吏考核标准

在西汉董仲舒提出“罢黜百家，独尊儒术”之后，历代统治者均将“德性”作为选拔和考核官吏的重要标准。唐代时，全国四品以下官员考核的标准为“四善二十七最”，其中排在“四善”之首的是“一曰德义有闻”［6］。之后，宋、明、清对官员的考核也是以“德义”为首。其中，明代将“曰贪、曰酷、曰浮躁、曰不及、曰老、曰病、曰罢、曰不谨”作为“京察”(对京官的考核)和“外察”(对外官的考核)的标准。清代的官员考核标准为“四格八法”，“四格”为守、政、才、年，所谓“守”，就是指品德操守。由此可见，自西汉，我国古代官吏考核的标准之一就是“德性”，要求官吏要具备良好的操守，能够真正连接起君主和百姓，为君主“施行仁政”，为百姓“为官一任，造福一方”。

二、依法治吏

(一)依法治吏的思想基础

以德治吏是我国古代“德治仁政”的背景下治吏的重要方式和手段，同时，在整个封建社会的进程中，封建统治者实际上也没有放弃法律在治吏中的作用，依法治吏贯穿于官吏管理的全过程，这与我国封建社会中的人治、法治之争相映成趣。在慎到的“势”、申不害的“术”、商鞅的“法”等的基础上，作为法家思想的集大成者，韩非子提出了以绝对专制为特征的法家思想。韩非主张“人性好利”，《解老》说:“以肠胃为根本，不食则不能活，是以不免欲利之心。”［7］从这一人性主张出发，君主和群臣之间的关系就不是孔子为代表的儒家学说描述的礼义忠信相待，而是赤裸裸的买卖关系，君主卖给群臣的都是实际的利益，群臣卖给君主的是自己的智谋。以此为基础，法家主张依法治国，君主掌握着法律这一利器，通过“严刑高压”来控制整个社会。秦朝时，官员的选拔、爵制、职责、任免、调动、考核、奖惩等方面都有严格的法律规定。当然，儒家也不是完全排斥“刑罚”的作用。孔子就一直主张“德主刑辅”，只是认为在德与邢之间优先适用“德”的方法，这一方法不奏效时，再使用“刑”的方法。

(二)依法治吏的表现

1．重典治吏

中国古代依法治吏重要表现之一就是“重典治吏”，这有着深刻的政治和经济原因。从政治上看，中国古代地方官集司法权和执行权于一身，责任重大，一旦行使权力不当，则会影响到封建统治的长治久安。正因为官吏如此重要，白居易感慨，“虽有贞观之法，苟无贞观之吏，欲其刑善，无乃难乎”［8］。从经济上看，权力如果不加以控制，则会发展成为攫取经济利益的重要手段。基于此，有学者认为贪污受贿是古代社会的特殊的再分配方式［9］。这种再分配实际上是与民争利，同时，又影响到君权的巩固。无论是从政治角度还是从经济角度出发，重典治吏都成为古代社会吏治的重要手段。重典治吏表现在对官吏犯罪惩罚力度重于常人、作为资格刑的禁锢等方面。对官吏犯罪惩罚力度重于常人，是因为官吏的行为既破坏了君主和百姓期望的清正廉洁的形象，又践踏了法律的尊严，对官吏贪污处以重刑就是古代社会情理之中的选择了。中国古代的禁锢就是指终身禁止犯罪官员及其亲友做官的制度，是一种政治权利的剥夺。比如，晋律记载那些罪不至死的贪官污吏要贪禁锢，对于那些解除禁锢的，也不允许住在京城。

2．科举制选拔官吏

科举制是我国古代吏治的创举，“它将官吏的选拔、录用、升迁等制度化，创造了一个结构化的、高效的官僚体系。”［10］官吏管理不仅有一个选拔标准的问题，比如“德才兼备”，还有一个选拔方式的问题，即如何选拔官吏的问题，通过什么样的方式和手段将那些优秀的人才选拔出来。在隋唐科举制之前，我国历史上曾经有世袭制、军功制、征辟制、荐举制、九品中正制等等选官方式［11］。这些选拔方式因为各自致命的弱点而逐渐失去了选贤的功效。发端于隋唐的科举制相对于以上用人制度在选贤任能方面具有较大的优势，其以学问为选拔的标准，坚持唯才是举的原则，给那些虽出身寒门，但却饱读诗书、知书达理的人以进入统治集团的机会和途径，形成了一支开放的官僚队伍。科举制以明确的标准和原则来选拔人才，实际上就是靠制度来办事，以规范的制度来规范官吏选拔行为，尽可能地将那些德才优异的人选拔到官吏队伍中，为封建统治的长治久安效劳。

3．官吏监督、监控制度

依法治吏还表现在依法对官吏的监督、监控上，从秦汉始，就设立了专门的官吏监察部门，来监控官吏行为。秦朝时行使监察职能的部门为御史台，长官为御史大夫。汉承秦制。隋唐时期，御史台与大理寺、刑部一起构成“中央三大司法机关”，共同对百官进行监察。宋代，御史台的检察职能得到进一步强化，负责审理中央官员的犯罪行为，以及地方难以决断的疑难案件。明朱元璋时，皇权直接统领六部，撤销了丞相之职，设立都察院取代御史台。刑部、大理寺和都察院被称为“三法司”，其中刑部掌管审判和刑狱政令，受理地方上诉案件，审核地方大案要案和中央百官案件;大理寺专掌复核;都察院监督审判，纠劾百官［12］。由此可见，各朝各代都试图通过规范的制度来监察官吏行为，以确保官吏能够承担起造福百姓的职责。以规范的制度来监察百官行为，这本身就是依法治吏的重要方式和重要表现。

三、古代吏治经验的当代价值

(一)以德行修养来规范官员行为

借鉴中国古代吏治的经验，当前要加强官员队伍建设，就要不断完善官员的德行修养，以行政伦理建设来规范官员行为。政治生活已经发生了翻天覆地的变化，对官员的要求也已经不再是“忠君爱民”了。在公共管理的全新时代，在服务型政府建设的过程中，社会公众要求一支精干、高效、富有责任感的公务员队伍。当前政府官员的德行修养主要表现为对公共利益的追求和对社会公众需求的有效回应方面。政府官员作为公共资源的实际支配者，他们要以公共利益为旨归来规划自身的行为，确保公共资源利用的公共利益旨向。因此，政府官员要有高度的公共利益观念，避免权力寻租，谋求私利。同时，政府官员还要有高度的责任心，要及时对社会公众的需求予以回应，改变王权社会下官民之间的关系。加强政府官员的道德修养不是仅靠官员个人努力就能够实现的，要从内而外，将自律和他律有效协调起来，共同促进政府官员道德修养水平的提升。

(二)以法律法规来规范官员行为

借鉴中国古代吏治的经验，除了以德行修养来规范官员行为之外，还要以法律法规来规范官员行为。这就要求政府不断完善相关的法律、法律、规章制度，走规范化、制度化之路。比如，我们要求政府官员要廉洁奉公，洁身自好。那么，除了道德上的宣传之外，还要通过健全的制度设计来达到目的。2012年轰动一时的陕西“表哥”杨达才的“手表门”和广州“房叔”蔡彬的“21套房”引发公众热议，对官员财产收入公开制度建立的呼声又一次高涨。实际上，官员财产公示制度是世界上很多国家的通行做法，而且具有严格和完善的监督措施，官员违反这一制度的成本是极高的。我国要打造清廉的公务员队伍，塑造政府官员清正廉明的形象，单靠口头的鼓励和约束是不够的，我国也要效仿发达国家建立官员财产公示制度等使政府官员的行为真正进入大众视野，受到社会公众的监督，增加其违法成本。

十八大提出要“坚定不移反对腐败，永葆共产党人清正廉洁的政治本色。……全面推进惩治和预防腐败体系建设，做到干部清正、政府清廉、政治清明。”有学者将“干部清正、政府清廉、政治清明”的“廉洁政府”作为反腐败的终极目标，同时，也是知道今后反腐倡廉建设的总方针。要打造廉洁政府，我们除了要向西方发达国家学习其反腐经验外，还要从博大精深的我国古代思想中汲取精华。中国古代吏治思想丰富，站在今天政府官员管理的立场上，汲取古代吏治思想中的精华，将其精神和要旨运用到现代政治生活中，必将对我国的官员管理、廉洁政府建设起到积极的推动作用，其中，以德治吏、依法治吏的现代转换具有较强的现实意义。

［1］王惠岩．政治学原理:第二版［M］．北京:高等教育出版社，2006:2．

［2］刘泽华．葛荃．中国古代政治思想史［M］．天津:南开大学出版社，2001:37．

［3］罗国杰．中国传统道德(简编本)［M］．北京:中国人民大学出版社，1995:239．

［4］姜栋．论中国古代民本思想与吏治的互动关系［J］．法学杂志，2011(6):86．

［5］荀子·王制．

［6］王胜国．民本主义影响下的中国古代吏治文化特征［J］．廉洁文化研究，2010(4):74．

［7］刘泽华，葛荃．中国古代政治思想史［M］．天津:南开大学出版社，2001:37．

［8］白居易．长庆集:卷48［M］．

［9］刘泽华．专制权力与中国社会［M］．吉林:吉林文史出版社，1988:136．

［10］王炳照徐勇．中国科举制度研究［M］．石家庄:河北人民出版社，2000．

［11］王娜．科举制度对于完善中国古代吏治的作用［J］．华中师范大学研究生学报，2005(3):132．

［12］王胜国．民本主义影响下的中国古代吏治文化特征［J］．廉洁文化研究，2010(4):77．