宋清代“高薪养廉”的反思

赵立波

摘要：北宋实行官员高俸制，目的在于养廉，这在北宋皇帝及其有作为大臣们的心目中是十分明确的。宋太祖早在开宝年间就宣称：“与其冗员而重费，不若省官以益俸。”此后，范仲淹、王安石等人都主张“高薪养廉”。如范仲淹说：“养贤之方，必先厚禄。厚禄然后可以责廉隅，安职业也。”从皇帝到政策推进的大臣们都同意这种顶层设计，宋代的“高薪养廉”从一开始施行的非常彻底。接下来这种“高薪养廉”为宋代继任统治者们达成广泛共识，在“富有多积”的财政充盈下，将这种“高薪养廉”制度继续深度地推进了下去。这种认识上的错误，决定了这种制度设计的必然失败。

关键词：宋清代；高薪养廉；治吏；反思

腐败是世界性的政治难题，中国历史漫长，历朝历代都在很大程度上，着手研究防治腐败办法，最大限度地防止由于官员腐败对于国家政体的戕害。但是在封建社会时期，反腐总处于运动式，成效非常有限，如果继承者不能继续延续上一代高压反腐，那么腐败马上就会死灰复燃，令之前的反腐业绩功亏一篑。

历代由于腐败导致亡国绝非偶然，其频率之高，危害之广，让继任统治者们触目惊心之后，都进行了相关政治体制内的改革。宋代是总结腐败，防治腐败较为全面的时期，与此同时推出了国家式的“高薪养廉”制度，以此从根本上彻底防治腐败。简而言之，在宋代统治者眼里来看，历代之所以贪官辈出，此起彼伏，原因只是一个，工资太低，官员穷困是导致集体腐败的原因，这种总结过度强调了物质水平决定腐败程度的高低，忽略了人性中的道德品质、政治操守在为政廉洁上的重要影响。这种认识上的错误，决定了这种制度设计的必然失败。

“高薪养廉”是宋代推出防治腐败的积极信号，但是它彻底失败的结局已经为后世所知。中国传统封建政治体制，发展到了宋代已经积蓄了大量的经验，历代治国理政的典籍成果业已蔚为大观，可以说，总结历史，对照过去，继续改造政治生态，进一步优化政治体制已经具备了大量条件。近代学者陈寅恪曾说，“华夏民族之文化，历数千载之演进，造极于赵宋之世。”《金明馆丛稿二编》有学者认为，宋仁宗时期，宋王朝的GDP占当时全世界GDP的65%，综合各个角度宋王朝在历代王朝中确实经济发达，文化繁荣，人民生活水平最高的繁荣鼎盛时期。因此，给“高薪养廉”制度带来了极大的可操纵性。

一、错误观念推进下的“高薪养廉”顶层设计

纵观历史，宋代公务员工资水平可以说空前绝后。北宋实行官员高俸制，目的在于养廉。这在北宋皇帝及其有作为大臣们的心目中是十分明确的。宋太祖早在开宝年间就宣称：“与其冗员而重费，不若省官以益俸。”此后，范仲淹、王安石等人都主张“高薪养廉”。如范仲淹说：“养贤之方，必先厚禄。厚禄然后可以责廉隅，安职业也。”从皇帝到政策推进的大臣们都同意这种顶层设计，宋代的“高薪养廉”从一开始施行的非常彻底。接下来这种“高薪养廉”为宋代继任统治者们达成广泛共识，在“富有多积”的财政充盈下，将这种“高薪养廉”制度继续深度地推进了下去。

正如宋太宗所说：“廪禄之制，宜从优异，庶几丰泰，责之廉隅。”（《宋史·职官志十一》）因此，北宋从宋太祖至徽宗，都曾为百官养廉而不断增俸。据《宋史·职官志》记载，宰相、枢密使一级的高官，每月俸钱三百千（即三百贯），春、冬服各绫二十匹、绢三十匹、绵百两，禄粟月一百石：地方州县官员，大县（万户以上）县令每月二十千，小县县令每月十二千，禄粟月五至三石。正俸之外，还有各种补贴，如茶、酒、厨料、薪、蒿、炭、盐诸物以至喂马的草料及随身差役的衣粮、伙食费等，数量皆相当可观。以宋朝的一品大员（宰相、枢密主官）为例，即使没有爵位，其月薪也能达到300至400贯（《宋史·职官志》），是汉代的10倍，是清代的6倍。

有学者按照黄金为参照物计算，宋代的三百千，相当于人民币二十万元，无论换算是否极为精确，可以肯定的是，宋代的高工资水平是无需置疑的，宋朝大小官员锦衣玉食，生活奢华。这种“高薪养廉”在宋代就率先“试水”，时间不可谓不早，但宋代恰恰是中国历史上最腐败的朝代。造成这种局面，“高薪养廉”的错误顶层设计要负主要责任。

二、“高薪养廉”造成从政为享乐，出发点极其庸俗

宋代初期，由于宋太祖对武将过度管控，间接造成了他过度依赖文臣，培植了庞大的文官系统，以此强化自我权力稳定，与此同时，亲自立下了不杀文臣的誓约，成为既定国策。他曾对宰相说：“弊病如同鼠穴，如何能堵塞，只要除去其甚者就可以了。”虽然在此之前也曾说过“若犯吾法，唯有剑耳”的豪言，加之对宰相赵普收受重礼的放纵，从最初在防治腐败工作上就没有打下好的风气基础。他曾亲自对宰相赵普说：“五代方镇残虐，民受其祸，朕今选儒臣干事者百余，分治大藩，纵皆贪浊，亦未及武臣一人也。”这种交底，为日后的北宋政坛肆意挥霍贪渎埋下了巨大的伏笔。

宰相吕蒙正也曾跟宋太祖对答说：“小人的情伪，君子岂是不知，以大度宽容，事情就好办了。”太祖、太宗依据这个“大度宽容”方针，逐渐形成了对官员的放纵。宋太宗进一步提高文臣待遇，确保他们都能过上荣华富贵的生活，并使“与士大夫共天下”成为一条不成文的规则，宋代文官因罪被处死的几率不到10%，大多数文臣犯罪后都一直处于“在路上”的状态，时机转变之后照样官复原职，加官进爵，因此，宋太宗自己曾总结说：“朕于士大夫无所负矣！”（《续资治通鉴长编卷二十四》）

在宋代造成官员如“雪片般”蜂拥而来的重要原因就是所谓的“高薪养廉”，只要能够当上宋代的公务员，就过上了吃尽穿绝的奢靡生活。由于高工资和高福利的联动下，刺激了进一步贪渎和对工作的不负责任。高薪没有养廉的主要原因就在于官员给宋代“打工”的出发点极其庸俗而现实。宋仁宗时，高官宋祁点着华灯抱着歌姬们醉饮作乐，通宵达旦，穷奢极侈。他哥哥宋庠听说后，派人提醒他说：“听说你昨夜又是烧灯夜宴，纵情享乐，不知还记得某年在周学内吃咸菜拌饭的事情吗？”没想到，宋庠派去的人把他弟弟宋祁的“当年在州学读书受苦，就是为了做官享福”的“神回复”带了回来，弄得宋庠一时语塞，哭笑不得，原因是当时他弟弟的观点确实代表了很多享受“高薪养廉”的宋代官僚的庸俗从政思想。

在宋代，“夜饮”成为极其时髦的高官腐败现象。《宋史·寇准传》记载“（寇）准少年富贵，性豪侈，喜剧饮，每宴宾客，多阖扉脱骖，家未尝燕油灯，虽庖匽所在，必然炬烛。”以至于燃灯后的烛泪往往成堆，这种豪侈在当时来看已成为高级幕僚们的共同嗜好，由此引发种种吃请、比富及拉关系结朋党的种种恶性循环。

以宋代最为著名和清廉的包拯为例，包拯年薪最高的时候，应该是在临终前。他既是枢密副使，又是朝散大夫、给事中、上轻车都尉，同时还被封为东海郡开国侯，官品和爵位之高仅次于当朝宰相，所以这时候肯定是他一生中拿工资最高的时候。包拯的工资条是这样的“20856贯铜钱、2180石大米、180石小麦、10匹绫、34匹绢、2匹罗、100两绵、15秤木炭、240捆柴禾、480捆干草。”以上是史料中出现的距包拯任职开封府时间较近的物价数据。利用这组物价数据，我们可以把包拯每年的各项实物收入都换成钱，加起来大致是1022贯，加上20856贯货币收入，总共是21878贯。这就是包拯任职开封府时的年薪。当时400文铜钱的购买力和现在250元人民币的购买力是相仿的，鉴于数据精确问题，我们保守估计，包拯年薪最低不低于500万元。清官包拯尚能有如此的工资水平，其余那些高官除了“高薪养廉”的那批钱财之外，加上各项“额外收入”，和贪污受贿所得，可以说钱财额度之大让人触目惊心。

包拯的清廉绝非高薪所打造，完全凭借的是独立的政治人格和儒家的高尚操守，他平常没有私人信件，连朋友、亲戚都断绝来往。虽然地位高贵，但穿的衣服、用的器物、吃的饮食跟当百姓时一样。他曾说：“后代子孙当官从政，假若贪赃枉法，不得放归老家，死了不得葬入家族墓地。假若不听从我的意志，就不是我的子孙。”这种决绝式的拒绝贪腐的警示，恰恰反映当时为政清廉的艰难程度。

宰相吕蒙正每天必吃鸡舍汤，杀鸡的鸡毛堆成了山。丁谓做了宰相之后勾结宦官雷允恭，贪污挥霍，密令皇宫后苑制作金酒器，“四方贿遗，不可胜纪”。一时之间，在“高薪养廉”的助推下，人人比着工资和享受，造就了宋朝历代大臣几乎无不贪污受贿，无不穷奢极侈。

宰相以下，朝廷和地方的官员，贪污腐化更是乘风，州郡文账送报三司，随账都有贿赂，各有常数。仁宗时，杭、越、苏州等州“旱涝连年，饿尸横路”，淮南转运使魏兼奉命去处理。魏兼到苏州三天，“穷彻昼夜，歌乐娱游”，把饥民都赶到庙里关起来，三天中饿死很多人。魏兼所到之处，官府都遣送妓乐迎候，这是典型的把灾难变成喜事的案例。蒲宗孟时任尚书左丞、知州，每天宴饮要杀猪，羊各十只，燃烛三百。有人请他减少些，蒲宗孟发怒说：“你们要让我在黑房子里挨饿吗？”

宋代到了徽宗时期，朝政风气已腐坏至极。蔡京大肆搜刮民财，尽情侈靡、挥霍。设置应奉司、御前生活所、营缮所等专供皇室消费享乐，一年用度由最初的三十万贯增加到一百二十万贯。蔡京生日，全国各地官府还要“贡献”大宗礼物，称“生辰纲”。徽宗时，常对大臣赐给宅第。一所雄丽的宅邸，用费至百万贯。蔡京赐第最为宽敞，园内树木如云，又在宅西毁民屋数百间建西园，居民被迫强拆，悲愁泪下。人们说：“东园如云，西园如雨。”宋朝人当时就已经指出蔡京“享用侈靡”。做一碗羹要杀鹑数百只，家中大量养鹑。一次留讲义司官员吃饭，光是蟹黄馒头一项，就用钱一千三百多贯。有客在蔡京家饮酒，蔡京叫库吏取出江西官员送来的美酒十瓶，尚存有八十余瓶。蔡京家蓄养的姬妾成群，家中厨房甚至有专管切葱丝的婢女。徽宗前后七次到蔡京家饮酒作乐。蔡京的儿子蔡攸官至大学士，在宫中穿着短衫、窄裤、涂抹青红，和艺人一起戏笑取乐。蔡攸对徽宗说：“所谓入主，当以四海为家，太平娱乐。岁月几何，岂能徒自劳苦！”徽宗听了，深以为然。在宋徽宗的亲自带领下，醉生梦死，挥霍享乐，距离灭亡的钟声越来越近。

三、超编超配严重损害了国家财政及政治风气

由于一系列“高薪养廉”政策的持续推进，随着经济形势的发展，提升了物质的进一步要求。宋代的公务员队伍趋之若鹜。宋朝统一后，旧官加新官，已经形成有一个庞大的官僚机构。真宗以后，官员不断增加，机构更加庞大。科举取士越来越多。就连宋真宗也亲自下诏说：“去岁天下举人数逾万人，考核之际，谬滥居多。”但这年，真宗亲试举人，仍取进士、诸科（包括屡试不中者）共一千八百多人。此外，还有多种授官法。遇有灾荒，地主如肯开仓出粮，按出粮多少授官。朝廷甚至公然卖官，如出钱六千贯给予簿尉官，万贯给殿直官，如此等等不一而足。总之官员越来越多，越来越滥。

宋仁宗时，户部副使包拯上疏说：“真宗时，文武官总九千七百八十五员，现在内外官属一万七千三百余员，未受差遣的京官、使臣及守选人，还不在数内。较之先朝，才四十余年，已超过了一倍多。”正官之外，等候官缺的人员，多到“不知其数”，“大约三员守一缺，略计万余人”。真宗时十数倍于当初，仁宗时又两倍于真宗。外地州县官吏更是多到数不清。当时就有人指出：“自古滥官，未有如此之多！”究其最重要的原因就是”高薪养廉”的巨大特权待遇的诱惑。只要做了宋代的公务员就等于进了保温箱，不仅有着政治地位，还有着极其丰厚的薪酬待遇，于是浩浩荡荡的人员挤破脑袋一样地投入到了这个队伍的竞争行列。

由于为政出发点日趋庸俗现实，混杂在政治队伍的人员鱼龙混杂，道德品质日趋不堪，在此之间，官吏的俸禄虽然好像比养兵之费少，但通过高薪途径和贪污剥削的手段，却比养兵费用还要大，北宋日趋腐化衰败。高薪的号召下，招来了太多的老虎和苍蝇，他们逐渐将整个王朝带入死地。因此，清理冗吏已成为有识之土的共识。

高薪下的不作为，真宗时宣扬遵循“祖宗旧法”，一切因循守旧，以老成持重相标榜。官员们遇事唯恐承担责任，有一个叫田疏的官员给皇帝上疏直指这种现象：“枢密院和中书省，政出吏胥之手，吏胥行遣，只捡旧例，无旧例则不行。”就是说这些高层秘书们，凡是遇到政务，都会找过去老办法、老方针。这种死板的工作办法试问如何能解决时代不断发生变化的新问题？结果是，“臣下得优逸，而君上担焦劳”。在宋代，三年一次官员考核，这些公务员们只要在任内不发生过错，就能够提拔。于是大家不求有功，但求无过，一心只怕招人非议，影响官位。这种宋代不作为式升官法，在一个叫做李沆的宰相发挥到了极致，每次接待宾客，他都很少讲话，他的弟弟李维对他说：“外边人议论，大哥是个没嘴葫芦。”李沆对外界给他的这样评价非常满意，这正是他要的政治预期。“万言万当，不如一默”、“多言数穷，不如守中”的传统为官的太极发挥到了顶点，恰恰这些看似高深城府而实为自私、自保的为政懈怠的不负责任严重影响了为政风气，极大地阻碍了社会进步和人才使用。于是大家争相效仿。无独有偶，另一个叫章得像的人同也是以默默无所作为为著称，同样也升到宰相高位，宋朝就在这样日渐的“整体沉默”中走向沉沦。

宋仁宗时，张方平上疏指出：“自将相而下，至于卿大夫，惴惴危恐，一举一动，就说恐招人议。苟且因循，求免谤咎，哪里还有功夫用心思为国呢？各级官员在高薪的待遇下，层层效仿，只静待升迁，继续涨工资，肥了自己，瘦了政权和百姓。对此仁宗无可奈何地感慨说.“大臣无一人为国事者，日日上殿何益？”

在一个世风日下，吏治败坏的社会，反对“贪利禄而不贪道义”，提倡“做好人而不做贵人”，培养其良好的道德素质，提高其守法、坚持廉洁的自觉性，从根本上杜绝贪欲的滋生、铲除贪污腐败的思想根源成了有良知士大夫的共识。他们的责任感和危机感并存，在政治范围内，努力以身作则，用高风亮节的政治节操，对抗着日益道德滑坡的官僚队伍。

北宋的廉洁士大夫代表有范仲淹、司马光、王安石、苏轼，他们绝不是“高薪养廉”下的产物，而是继承了真正士大夫精神。在清廉自律方面王安石可堪第一典范，他吃饭穿衣都不留意，做知制诰时，有人来送信，竞误认王安石是个“院子”（家仆），左右人赶忙说，这就是你要找的舍人。送信人走出来，不住赞叹“好舍人，好舍人！”王安石妻子给他买了一个小妾，王安石马上让给送回去，一笔很大的花费也不要了，让他回去和丈夫团聚。晚年居住在南京钟山，只有几间简朴的小房，出行乘一匹小驴，对此苏轼曾形容他“骑驴渺渺入荒陂”。游客来访，在道旁相遇，即下驴坐个小板凳交谈。他的政敌极其庞大，对他的指责也仅仅局限在政治问题上，都承认他“质朴简素”，王安石成为了北宋典型的士大夫清廉代表人物。

“持志如心痛”，在他眼里，改革政治，增强国力，造福百姓才是最大的愿望，其他的个人享乐毫无感觉。无论范仲淹、司马光、苏轼，他们心胸是怀有天下的，而不是一己之私，为政是先天下之忧而忧，是与私欲的彻底决绝。正所谓“士大夫若爱一文，不值一文”计利当计天下利，这就是纯粹士大夫的为政目的，他们的争论和不同立场被后世形容为“君子之争”，出发点都是好的，不认同各自的施政方针不代表不尊重彼此的人格。然而，与庞大的腐化官僚机构相较，能如以上诸人品格操守的实在不多，剩下的都是充斥于体制内不作为的高薪官员。

北宋末年的官员俸禄水平发展到最高，但却贪风蔓延，而“良吏实寡，赇取如故”。宋徽宗时，官场几乎全烂掉了，腐败呈现了集团化、一体化，当时朝政为利益集团所控制，出现了从仁宗的王钦若、丁谓、林特、陈彭年、刘承规的“五鬼”，到徽宗时，蔡京、王黼、童贯、梁师成、李彦、朱勔、杨戬、高俅等“六贼”，腐化已侵蚀了整个国家整体。

四、“高薪养廉”是一个伪命题

宋代的腐败手段比较明显，主要有贪污坐赃、行贿受贿、苞苴舞弊和盘剥百姓，较历代贪污情况有过之而无不及。官吏的廉与贪，主要是由其不同的精神品质、人格追求决定的，而不是由俸禄的多寡“养”成的。在同等俸禄的情况下，往往是廉者自廉，贪者自贪。廉者是苟非吾之所有，虽一毫而莫取：贪者则是利用职权，见利忘义，弃廉耻而苟得，鬼使神差，志在必贪。最显著的事例是在“公用钱”和“职田”上。此制目的本在养廉，对此，廉者尽归公有，贪者则“私以自奉，去则尽入其余”（《宋史·向经传》）。其泾渭竟是如此分明！质言之，以高俸养廉只能是一种善良的、主观的愿望，而把现实中人性的复杂性看得太简单了，乃至误认为廉与贪是俸禄的多寡“养”成的。禄厚，终有止境，而贪官赃吏的欲壑则是无底黑洞，决不是任何厚禄所能填满的，且贪官赃吏既无人格，何来“自重”！对于本来就没有的品质，岂是厚禄所能“养”出来的？至此“高薪养廉”是一个伪命题也不是危言耸听。

在“高薪养廉”的薪酬制度设计上，宋朝并不是唯一。清代雍正在工资基础上，变了一个以养廉银名义，在补助官员生活之外，力求在根本上遏止贪腐，众所周知，雍正皇帝是继朱元璋以后，打击腐败最为坚决彻底的政治家，然而在高压打击庞大的腐化政治队伍后，也不得不做出适当的政策调整。养廉银的推出就是旨在提高官员福利待遇，以此遏止他们的贪腐之风。

养廉银，又称养廉钱，是中国清朝官员的俸禄制度，在中国历史上为清朝特有。雍正元年（1723年），清世宗创立了这种薪给制度，本意是想借由高薪，来培养鼓励官员廉洁习性，并避免贪污事情发生，因此取名为“养廉”。但是，摊丁入亩、火耗归公后，清政府将所有税收（包括酒醋税等地方税）改归朝廷所有，致使地方财政困难，看似高薪养廉，实际上将地方行政费用归于地方首长所有，养廉银并没有完全解决官员的生计问题，因此反而加重贪污，一般的京官因为没有统治地方没有火耗或税赋，京城开销又大，并未有足够的银钱收入，所依赖的是地方官的冰敬与炭敬等行贿。李慈铭在日记中称：“京官贫不能自存，逢一外吏入都，皆考论年世乡谊，曲计攀援。”曾国藩担任翰林院检讨后，家书提到：“男目下光景渐窘，恰有俸银接续，冬下又望外官例寄炭资，今年尚可勉强支持。至明年则更难筹画。”而各地又有肥瘦之分能调到繁荣地区当官当然收益大，这就促使地方官和京官的权钱交易关系，谁能调到哪里去当官，京官往往有实质影响力。

另一方面养廉银又助养官员的豪奢，张集馨从道员升任按察使后进京觐见的花费是“别敬军机大臣，每处四百金，赛鹤汀不收；上下两班章京，每位十六金，如有交情，或通信办折者，一百、八十金不等；六部尚书、总宪百金，侍郎、大九卿五十金，以次递减：同乡、同年以及年家世好，概行应酬，共用别敬一万五千余两”。《清朝文献通考》批评：“入愈丰而累愈重，知有私不知有公。纵倍给薪津，岁增经费，何补若人之挥霍，空益小民之负担。”这是因为“廪入既厚，纵侈随之，酬应则踵事增华，服用则豪奢逾度。”再加上晚清财政困难，俸银、养廉银常常停支，官员“借口于养廉不足，肆行侵渔”。康熙帝曾对大臣说：“治天下之道，以宽为本，夫官之清廉，只可论其大者。今张鹏翮居官甚清，在山东兖州为官时，亦曾受人规例。张伯行居官亦清，但其刻书甚多。刻一部书，非千金不得，此皆从何处来者？此等处亦不必究。两淮盐差官员送人礼物，朕非不知，亦不追求。”（《圣祖实录》卷二四五）

无论宋代还是清代，在力图彻底解决官员腐败问题上的愿景是良好的，只不过反贪倡廉，求治兴邦，裁冗省官可行，但仅仅依靠增加俸禄，或是发放各种补助资金，毕竟从根本上不能解决贪腐。从宋代禄制水平与吏治状况的关系看，俸禄相对低廉并不一定导致贪污盛行，相反，高薪也并不一定就能够养廉止贪。所以，宋代既有“寡嗜欲”、“淡泊不知富贵.禾”，“居官自常奉外，一介不取”的士大夫，更多是双俸高利禄之外，贪得无厌，穷奢极侈的贪污国贼。解决政治弊端，建立健全惩治腐败体系，不仅要紧跟时代步伐，更要借鉴历史经验教训，使得国家政权避免最终的“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的历史消极规律。