多源流理论视角下农村校车安全管理政策议程的建立——以《校车安全管理条例》出台为例

丁 芳

(中国政法大学政治与公共管理学院，北京100088)

一、多源流理论分析框架及其适用性

(一)多源流理论分析框架

约翰·W·金登的《议程、备选方案与公共政策》一书在广泛的实证调查和案例研究基础上，对议程建立和公共政策形成这一公共政策过程的核心环节进行了科学探讨，通过对垃圾桶模型进行修正，提出了“多源流”分析框架。

多源流分析框架包括问题、政策与政治这三条溪流。金登将政策议程界定为:“对政府官员及其周围的人们正在认真关注的问题进行编目。”［1］政府议程是在问题溪流或是政治溪流中建立的，这三条分离的溪流往往在一些关键的时候汇聚在一起，三条溪流被连接在一起的时候，问题就可能被提上议程。

1．问题溪流，主要是指议程形成过程中的问题识别与界定。问题溪流主要分析了为什么有一些问题获得了政策制定者的关注，而其他的问题却没有获得关注，问题的界定与识别对于决策议程的形成至关重要，“这种将注意力固定于一个问题而不是另一个问题的过程是议程建立过程的一个极为重要的组成部分”。

2．政策溪流，主要是指政策建议产生、讨论、改进、得到关注或被忽略的动态发展过程。政策共同体是这种发展过程的主导者，他们是有特定政策领域的专业人员组成。在政策溪流中，政策共同体中的共识主要是通过说服与传播的过程来建立的。政策企业家是其中关键的活跃分子，他们有自己的诉求，并通过各种手段对决策议程产生影响。所有的政策在未被提上议程之前都存在于“政策原汤”之中，并在这里面不断地沉浮、重组。

3．政治溪流，主要考察的是议程形成过程中的政治因素的变化。政治溪流包括诸如国民情绪的变化、选举结果、政府的变更、意识形态、政党在国会中分布情况的变化以及利益集团压力活动这样的因素。政治溪流中的共识主要是通过讨价还价来实现的。政治溪流对于议程状态具有明显的促进作用或者抑制作用，它可以促使一些主题在议程中上升到很高的位置，并且还可能使政府实质上不可能关注其他项目。

4．政策之窗，实质上就是议程建立的时机。多源流理论的重点也就是在此，在三条独立的源流之外的另一个重要问题是，这三条源流的汇合，以及这三条源流为什么会在特定的时间汇合，而不是其他的时间。政策之窗的打开，与这三种溪流的结合密切相关。分离的三条源流在某些关键的时刻汇合在一起。当这个时机到来之时，政策就会受到重视，并被提上议事日程。各种政策建议都试图将自己的诉求上升为决策议程或者决策的备选方案。这时候，相应解决方案也会从备选方案中被选出。

(二)多源流分析框架的适用性

多源流理论突破了传统的政策过程理论，试图寻找因果关系的局限性，告诉我们在政策制定中存在着一种选择的可能，那些最终得到解决的公共问题是因为它们获得了比较好的机会并且抓住了这个机会。多源流分析框架可以有效解释为什么会在特定的时间提上议程，而不是其他时间，为什么会采用这样的方案而忽略其他的方案。

该理论对现实政策的解释性很强，剖开了政策制定过程的黑箱，有利于人们了解社会问题被提上政策议程的过程，以及最终被制定为公共政策的过程，成为公共政策分析中广泛应用的工具，对政策议程以及备选方案的选择等问题具有很强的解释力。正因为如此，多源流理论成为政策理论中具有代表性的政策模型之一。运用多源流理论，能够很有说服力的解释许多实际的政策过程。

二、关于《校车安全管理条例》的多源流分析

多源流模型是在西方民主参与的背景下提出的。根据金登多源流理论分析框架，政策会受到问题源流、政策源流和政治源流的影响，在三条源流汇聚之时，即政策之窗开启时，政策就会被提上议程。正如西方制定政策需要考虑多种因素的影响一样，我国在制定政策时也必须考虑诸多因素，比如执政理念、焦点事件影响、国民情绪以及专家学者建议等。

教育是关系国家发展的大事，孩子是国家未来发展的希望。校车安全心系千家万户，事关我国教育发展和社会稳定。在《校车安全管理条例》制定过程中，政府重视、社会舆论关注以及网民积极参与都对条例制定具有重大的推动与促进作用。因此，可以运用多源流分析框架来解释校车安全管理这一政策议程的建立。

(一)问题源流

农村校车安全问题主要涉及到幼儿及中小学生在上下学过程中的运输安全(1)。北京师范大学袁桂林教授研究指出，校车问题从20世纪90年代在我国露出端倪。随着城市化进程加快，大量农民进城务工，出现了很多流动人口以及农村留守儿童，农村学生对校车的需求较大。农村撤点并校打破了“村内办学”的局面，使得一部分学生需要到很远地方的学校去读书，引发了对于校车的需求，由于资金、管理等多方面原因，出现了一些“黑校车”。

从校车发展历史看来，我国专用校车出现时间较晚，加之缺少校车准入标准、运行监管等制度方面规定的原因，我国在校车安全方面出现了一些问题，这也是《校车安全管理条例》出台的问题源流。

1．反映校车安全问题隐患的指标

问题引起决策者关注的原因常常在于通过一定的指标可以很明显的看出问题的存在。政府可以通过公路死亡人数、校车司机合格率、校车合格率等指标来监控校车安全问题。2006年，在全国开展的运输学生车辆及驾驶人全面整治活动中，检验出不合格的校车达6223辆、资格审查不合格的校车驾驶人达3337名。［2］在2010年10月到2011年9月这段时间内，新闻媒体共报道了22件校车安全事故，造成47人死亡，超过130名学生不同程度受伤。这些数字清楚直观地反映了校车安全问题的频发性和严重性。总计的灾害具有显著的公共政策效应，多起校车事故的发生、校车的高不合格率等数据说明校车的安全问题必须引起重视。

2．推动校车安全问题进入政策议程的焦点事件

从20世纪90年代校车问题初步显现时的关注，到如今《校车安全管理条例》的出台，焦点事件在其中无疑是起到了重要的推动作用。根据相关报道，2011年9月，山西灵石县一辆接送学生的面包车出现车祸，7名初中生死亡、2名重伤;2011年11月，甘肃庆阳榆林子镇“11·16”特大交通事故，一辆校车出现事故，造成21人死亡，43人受伤。正当社会各界对甘肃庆阳榆林子镇“11·16”特大交通事故悲痛不已时，不到一个月，11月26日辽宁校车事故，35名孩子受伤，江苏丰县校车12月12日再酿悲剧……这短短几个月的时间内发生如此多起校车事故，在社会中引起重大影响，国家领导人也相当重视，由此促进了《校车安全管理条例》的制定与施行。

3．反馈

政府官员是以系统监控、评估报告、社会调查、管理日常工作等途径获得反馈信息的。如果说一场灾难可能尚不足以引起社会普遍意识到某一问题的话，那么这种事件次数紧挨着发生多次就非常容易引起重视。校车安全事故的一次次报道，因校车事故导致的无辜孩子不幸身亡的数目，社会民众对校车事故的密切关注程度，以及类似“34座的校车挤118个孩子”“19个座位的客车搭载76名小学生和学前儿童”等报道，这些事实和社会舆论压力都会影响到政策制定者的注意力以及政策的制定。

(二)政策源流

从国家层面上看，2006年9月1日起施行的由教育部、公安部、司法部、建设部、交通部、文化部、卫生部、工商总局、质检总局、新闻出版总署制定的《中小学幼儿园安全管理办法》第26条、第51条对校车进行了规定:“学校购买或者租用机动车专门用于接送学生的，应当建立车辆管理制度，并及时到公安机关交通管理部门备案。接送学生的车辆必须检验合格，并定期维护和检测。接送学生专用校车应当粘贴统一标识。标识样式由省级公安机关交通管理部门和教育行政部门制定。学校不得租用拼装车、报废车和个人机动车接送学生。接送学生的机动车驾驶员应当身体健康，具备相应准驾车型3年以上安全驾驶经历，最近3年内任一记分周期没有记满12分记录，无致人伤亡的交通责任事故。”“公安机关和交通部门应当依法加强对农村地区交通工具的监督管理，禁止没有资质的车船搭载学生。”另外，还有2007年发布的《机动车运行安全技术条件》、2010年发布的《专用小学生校车安全技术条件》和《校车标识》等。从以上的政策法规可以看出，校车安全管理问题事关孩子的生命，很早就引起国家的一定重视。

对于校车安全问题，学者们提出了很多意见和建议。2011年全国“两会”期间，全国人大代表、长江教育研究院院长、华中师范大学教授周洪宇呼吁为校车安全立法，周洪宇教授提交了一份《关于实施全国校车安全工程的议案》，12月份《校车安全条例(草案征求意见稿)》出台，其中的7条与周洪宇的建议一致。［3］周洪宇提出“关于实施校车安全工程的建议”，建议确定国家安全生产监督管理总局为牵头单位，组织公安部、教育部、交通运输部等单位统筹规定，制定实施细则，提议五年内在全国推行“校车安全工程”。北京市政协委员刘子华认为，“立法要快，才能尽快有法可依。”另外，还有专家称我国在制定校车相关标准时参考了美国现行标准，“从技术标准来说已经是国际一流”，但没有配套运营服务标准等意见。

部分地方政府也积极进行了一些校车安全保障政策方面的探索。2007年3月，为了搞好校车交通安全管理工作，确保广大中小学生及幼儿的道路交通安全，四川省广安市制定了《广安市校车安全管理暂行办法》，对校车的使用、驾驶员的要求与监督、校车违规、安全责任等方面进行了规定。2007年10月，山东省淄博市的《淄博市校车管理规定》，在校车的使用范围、车身颜色、驾驶员条件等方面进行相应规定;2011年5月，福建省制定《关于加强和创新中小学幼儿园安全管理的意见》;江西德安县爱民乡安监所校车管理三招是进行责任分解、加强现场管理、加强监控管理等。

借助于现代传播技术，公众对于校车安全问题的关注度与参与度也是非常高的。2011年12月11日《校车安全条例(草案征求意见稿)》出台，截至2012年1月11日，共有2818人次通过网络、信函提出7030条意见，主要围绕十大问题提出许多不同的意见和建议。

以上各方，无论是专家学者的建议、公众的设想，还是政府的积极探索，都为《校车安全管理条例》提供了“政策原汤”，在政策产生之前为政策制定者提供了备选方案。

(三)政治源流

甘肃庆阳榆林子镇“11·16”特大交通事故等一系列校车事故的发生刺痛了每个人的心，校车安全问题因而受到了社会各界前所未有的关注，这些关注来自于国家领导人、家长、学校、专家学者以及新闻媒体等。

1．党和政府的重视和关注

作为公共政策的制定者，“立党为公、执政为民”是我们党的执政理念，“以人为本”是我国政府行政伦理的核心。罗尔斯在《正义论》中认为“正义是社会制度的首要价值”。［4］政策制定者需要考虑人们的切身利益，我国校车安全问题得到党和政府的重视和关注。

温家宝总理在2011年11月27日召开的第五次全国妇女儿童工作会议上针对校车安全问题也做出了重要批示:“近来，一些地方连续出现令人痛心疾首的重大校车安全事故。这件事情提起来，我心里也很不安。校车安全必须引起各地、各部门的高度重视。国务院已经责成有关部门迅速制订《校车安全条例》。我要求法制办在一个月内制订出《校车安全条例》，也就是说，把校车安全问题真正纳入法制的轨道。这样才能引起人们的重视，并且从根本上解决问题。”［5］之后半月，国务院法制办公室于12月11日公布了《校车安全条例(草案)》征求意见稿，对校车的安全标准、管理规范、行驶安全等多方面做出了规定。

2．国民情绪与关注

国民情绪应该是一种比较普遍的价值取向和利益诉求，通常是以公众舆论的形式表现出来的。对于校车事故，社会各界给予了重视。新闻媒体对校车安全情况进行了一系列的报道，2011年11月16日，在甘肃校车悲剧发生的第二天，《生命时报》头版推出了深度报道《疯狂校车何时刹车》以及社评《校车应是“特权车”》;在网络上，社会公众悲情满溢，网友们在追问，到底谁该为事故承担责任?校车管理中的问题何时解决?这些舆论以及媒体的关注都影响到了政策议程的进度。

(四)政策之窗

多源流模型中的问题、政策与政治三条源流是相对独立的存在的，只有当政策之窗开启时，三条源流集合到一起，问题就会被提上政策议程。多源流模型主要解释的是为什么特定的政策会在特定的时间出现，而不是其他时间。在“甘肃特大校车事故”发生之前，校车安全方面就一直存在着问题，并且发生了多起校车安全事故，但是之前的这些事故并没有带来《校车安全管理条例》的出台。

这其中原因的多方面的。拉雷·N·格斯顿提出触发机制是公共政策的催化剂，但并不是所有的重大事件都可以起到催化的作用，这种催化作用还取决于三个因素的相互作用，即范围、强度和触发时间。［6］之前出现的校车事故的死亡人数和影响强度没有“甘肃庆阳榆林子镇“11·16”特大交通事故”影响大，加之新闻媒体的有责任心的报道、专家学者的积极呼吁、广大网友的广泛的持续的关注，“甘肃庆阳榆林子镇“11·16”特大交通事故”开启了校车安全政策提上政策议程的“问题之窗”，使得校车安全问题引起了中央领导的高度重视，问题被提上了议程。

《校车安全管理条例》于2012年3月28日国务院第197次常务会议通过，4月5日公布并施行，《校车安全管理条例》从此诞生。

三、结论

我国现在正处于改革发展时期，在经济建设和社会发展方面取得巨大成绩的同时，也出现了很多问题。在很多社会问题凸显的状况下，由于政府的注意力是有限的，因此在一定时间内能够上升到政府的政策议程的社会问题的数量也是有限的。“在政府环境中存在的问题太多了，而官员们只认真关注其中一部分问题。”问题通常需要一些推动力来引起政府内部以及人们的关注，这种推动力往往是由引起人们关注的一次危机等焦点事件提供的。［7］当一个问题引发危机的时候，这一问题往往就变成了迫切的、紧要的问题。

用多源流模型可以合理解释《校车安全管理条例》的出台，从《校车安全管理条例》的出台可以较为清楚的看到这一政策议程的基本脉络。由于校车准入机制、校车运行监管等方面的制度及管理缺位，当前社会上校车管理状况令人忧虑，校车交通安全事故时有发生。校车安全问题涉及多部门，包括教育行政公安以及交通运输工业和信息化产品质量监督安全生产监督管理，同时需要平衡学校、学生及家长、校车运营商、政府等多方利益。［8］对于校车安全问题，专家学者与地方政府进行了认真的研究和积极的探索。“甘肃特大校车事故”的发生，引起了社会各界对校车安全的重视，由于国家领导人的重视以及各方面的努力，校车安全管理这一政策被提上议程，最终《校车安全管理条例》出台。

注释:

(1)本文中所涉及到的校车问题，主要是指涉及到幼儿及中小学生在上下学过程中的安全问题。

［1］约翰·W·金登．议程、备选方案与公共政策［M］．北京:中国人民大学出版社，2004．

［2］袁潜韬．对规范校车交通安全管理工作的几点思考［J］．公安学刊，2007(6):90．

［3］黄征．武汉专家7条建议与校车安全条例草案一致［N］．长江日报，2011－12－13(17)．

［4］罗尔斯．正义论［M］．北京:中国社会科学出版社，2000．

［5］温家宝:国务院已责成有关部门制订校车安全条例［EB/OL］．［2012 －05 －07］．http://news．cntv．cn/china/20111128/108045．shtml．

［6］拉雷·N·格斯．公共政策的制定——程序和原理［M］．重庆:重庆出版社，2001．

［7］拉雷·N·格斯．公共政策的制定——程序和原理［M］．重庆:重庆出版社，2001．

［8］滕燕．校车安全立法的冷思考——兼评校车安全条例(草案)(征求意见稿)［J］．宁夏社会科学，2012(2):20．