论政府对养老服务机构的标杆管理

岑晓钰，张河川

(云南财经大学公共管理学院，昆明650221)

一、标杆管理内涵及其对老年服务机构管理的意义

(一)标杆管理内涵及运用于公共部门的意义

标杆管理(Benchmarking)，就是以最强的竞争企业或那些行业中(或行业外)领先的、最有名望的企业作为基准，将本企业的产品、服务和管理措施等方面的实际状况与这些基准进行定量化评价和比较，分析这些基准企业的绩效达到优秀水平的原因，在此基础上选取改进的最优策略。通俗地说，标杆管理就是一个确立具体先进榜样，解剖其各个指标，不断向其学习，发现并解决自身的问题，最终赶上和超过它的一个持续渐进的学习、变革和创新的过程［1］。起源于20世纪70年代末80年代初的标杆管理，首先在企业中流行起来。公共部门对标杆管理的运用不仅可以改变组织的运行节奏，而且可以通过改进管理应对各种变革，以便继续满足市民的期望，避免福利的损失［2］。

(二)我国养老服务机构现状

随着我国老龄化的快速发展，努力构建以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的养老服务体系成为应对未富先老国情的养老模式。养老服务机构作为构成养老服务体系的载体，在为高龄、空巢、失能老人提供生活照顾、医疗护理、精神慰藉和临终关怀的养老服务中承担着重要的责任。2006年2月9日，国务院办公厅转发的全国老龄委办公室、发展改革委、教育部、民政部、劳动保障部、财政部、建设部、卫生部、人口计生委、税务总局10部委联合制定的《关于加快发展养老服务业的意见》(以下简称《意见》)中明确要求:积极支持以公建民营、民办公助、政府补贴、购买服务等多种方式兴办养老服务业，鼓励社会资金以独资、合资、合作、联营、参股等方式兴办养老服务业。在政策的支持下大力推进投资主体多元化、服务对象公众化、运行机制市场化、服务方式多样化及服务队伍专业化的养老服务社会化进程是应对我国快速老龄化的根本途径。同时养老服务机构发展良莠不齐，养老服务市场混乱资源配置浪费也成为应对我国快速老龄化急需解决的问题。

(三)公共养老服务引入标杆管理的意义

政府在促进和完善养老公共服务中占据着主导地位，对养老服务机构的政策导向、财政拨款、文化宣传等发挥着至关重要的作用，是推动养老服务市场规范及稳定发展的首要动力。然而我国公共财政有限与养老服务需求剧增的矛盾日益突出，在我国未富先老的严峻形势下，政府必然要积极调动一切资源和社会力量来解决这一困难。探索并建立符合我国国情的养老服务机构市场化运行模式，形成由政府宏观管理、引导和规范，充分发挥养老服务机构的功能，满足养老服务巨大需求，构建符合我国国情的公共养老服务体系，是实现政府从管制型向服务型职能转变，充分发挥政府社会公共职能的最佳选择。

我国不少地方特别是上海市、大连市、青岛市、宁波市、温州市等经济发达地区已经创造并实践了各具特色的养老服务业市场化运行模式［3－4］，主要有公建民营模式、民办公助模式、政府补贴或购买养老服务模式三种。但在这些模式中，由于缺乏对养老服务市场的有效规范和监督，我国养老服务机构供不应求与养老资源浪费的矛盾日益突出。政府引入标杆管理的方法对养老服务机构进行监管，可以有效地把握养老服务机构现状，为养老服务机构解决自身问题，提升服务质量和机构绩效提供依据;同时，也可以规范我国养老服务市场，提高养老资源的利用率和公平性，为完善我国养老服务体系建设，满足日益增长的老年服务需求提供依据。

二、政府对养老服务机构标杆管理的应用

(一)确定目标

针对我国养老服务业市场化运行模式下养老服务机构发展良莠不齐、服务质量差距甚大以及养老服务可及性、公平性差的现状，通过政府对养老服务机构外部标杆(服务相似的机构间)、养老服务机构自身的内部标杆(机构自身内部)，促进我国养老服务业市场的良性竞争和可持续发展，提高养老服务质量，满足公众日益增长的养老服务需求，建立和完善符合我国国情的养老服务体系。

(二)实施步骤

1．确定标杆:划分不同类型养老服务机构，确定不同类型机构的行业规范、服务质量标准。

(1)外部标杆:划分养老服务机构的类型，针对不同类型的养老服务机构，明确服务质量标准准则。我国养老服务机构目前主要分为公办与民办两种。公办养老服务机构多为社会福利院发展而来，享有国家政策倾斜和经费援助。民办养老机构多是响应1999年民政部“社会福利社会化政策”发展起来的，但不能平等地得到国家的政策倾斜和经费援助。目前，养老服务机构市场并不是按照养老服务产品供需和优劣情况来调节的，政府在其中同时扮演了生产者、监督者、控制者的角色。这直接造成了我国养老服务机构资源浪费、服务低效，无法满足公众的养老服务需求，缺乏公共产品的公平性、有效性。养老服务市场市场化运行模式下，政府的主要责任是提供市场不能有效提供的公共产品和公共服务，制定公平的规则，确保市场竞争的有序性、协调性、整体性。因此，政府在管理养老服务机构中引入标杆管理，就必须首先确定标杆:划分不同类型的养老服务机构，针对不同类型的养老服务机构明确行业规范、服务质量标准准则。

(2)内部标杆:政府在监管中应完善现有养老服务机构的年审机制，在对其每年进行年检审核的同时，不定期进行实地调查。同时，发挥社会舆论监督力量，保证养老服务机构经营管理的公开透明。

2．实施标杆管理:建立评估制度，委托社会组织实施对养老服务机构评估，评选“最佳养老服务机构”。

(1)政府主导下的养老服务机构评估制度的建立。结合我国养老服务机构的现状及发展趋势，从机构的硬件设施(场地、经费、设备)、软件配备(人力资源情况)及人文关怀(社会服务、志愿服务)等方面确定不同类型、不同功能养老服务机构的配备指标，制定养老服务机构评估制度。该制度应包括一套科学合理的指标体系，可用于不同类型不同功能的养老服务机构的比较和测量。

(2)选择非政府组织(NGO)对养老服务机构进行评估。依据发达国家和发达地区的经验，特别是我国香港地区通过非盈利组织对养老服务机构进行评估和监管的经验，调动并发挥非政府组织的力量，对完善和规范养老服务市场具有积极作用。针对我国养老服务市场中服务机构发展不均衡、服务产品供需不平衡的现状，促进非政府组织参与到养老服务体系的建设当中，有利于应对我国严峻的养老化压力和挑战，实现“低效管制政府”向“高效服务政府”的转变。政府通过标杆管理，在建立了养老服务机构评估制度之后，养老服务作为社会公共服务的一部分，其主体便不再是政府，而是社会。因此，政府可以将对养老服务机构的评估委托给具有资质的非政府组织。在收到非政府组织对养老服务机构的评估报告后，政府可以此报告为依据，对养老服务机构服务进行验收。同时，非政府组织评估报告的公开，也有助于加强社会监督，督促各种养老服务机构的不断进步。

(3)评选“最佳养老服务机构”，调动养老服务机构的参与积极性、主动性。在对养老服务机构进行年审的同时，政府依照已经制定的行业标准、服务质量标准以及非政府组织的评估报告，在不同类型和功能的养老服务机构中评选出最佳的机构，表彰为当年“最佳的老年服务机构”。这样一方面可以调动养老服务机构对提高自己服务质量的积极性、主动性，另一方面也可以以“最佳养老服务机构”为标杆，促进其他养老机会向其学习，最终达到养老服务业市场的规范化、专业化、高效化。政府在“最佳养老服务机构”与其他养老服务机构之间起着组织、协调、监督的作用，积极促成两者的合作沟通，及时跟进双方的学习和合作。

(三)标杆管理的持续:加强政府主导作用，不断改进服务质量标准和评估制度

标杆管理是一个长期的、持续的管理过程，并非一次就能结束。政府对养老服务机构的标杆管理，要不断地创新实践，不断推进养老服务市场的发展和完善。

1．加强政府主导作用，加大养老服务产业经费投入。在我国目前国情下，政府应增加对老年服务公共产品的经费投入，加大对养老服务业的支持。养老服务业虽然具有巨大的发展潜力，但是由于其前期经费投入巨大且回报时间长，所以养老服务产业终归到底仍是公共性、公益性的，是我国公民可以平等、公平地享有养老服务的重要保证，因此“公办民营、民办公助”仍是我国当前发展养老服务产业的主要形式。在标杆管理中，政府应加大对“最佳养老服务机构”和其他养老服务机构的资助，为其创造示范学习的机会，提倡最佳养老服务机构的社会责任，为条件相对较差的养老服务机构提供参观培训机会，共同创造养老服务机构市场的良性竞争可持续发展。

2．根据我国养老服务机构发展情况，不断改进服务质量标准和评估制度。在对养老服务机构的标杆管理中，政府需分析每一年非政府组织提供的评估数据，结合对养老服务机构的年审，每年重新校订养老服务机构的服务质量标准和评估标准制度。政府在为“三无”、“五保户”老人购买养老服务时，不应局限于公办养老服务机构，而应依据每年评估的结果选择服务质量最优的养老服务机构。同时，政府应将每年评估结果公开，让公众可以自由选择养老服务机构以获得优良的养老服务，以促进养老服务业的资源优化和专业水平的改进，发挥市场自我调节的功能。

三、我国政府对养老服务机构标杆管理的挑战及对策

(一)对人力的挑战及对策

标杆管理作为一项管理技术，其实践过程对政府工作人员提出了更高的管理技巧和管理实践要求。集经济学、管理学及老年学知识于一身的复合型人才是养老服务机构标杆管理的关键。这冲击着我国传统的“官为本”文化背景，制定合理有效的公务员选拔制度是应对这一挑战的根本途径。同时，实施标杆管理的过程离不开社会人力资源的支撑，对养老服务机构进行评估、监督等，都需要调动社会广泛人力资源的投入。

(二)经费投入的挑战

对养老服务机构进行标杆管理，离不开大量经费的投入。在我国各地经济发展不平衡的情况下，面对着各种各样社会公共服务的建设及各种急需要政府解决的问题，公共财政有限成为制约政府有效提供公共服务的因素。在养老服务机构的标杆管理中，从对养老服务机构的调研到制定行业规范、服务质量准则，再到开展机构评估，都需要公共经费的投入。在我国老龄化问题日益严峻的形势下，扩展养老服务产业筹资途径，促进投资主体多元化是确保养老服务市场经费投入的重要保证。

(三)硬件设施建设的挑战

标杆管理作为一个持续的过程，政府对养老服务机构的硬件设施的建设具有不可推卸的责任。因为养老服务机构的各种设施投资巨大且回报周期长，因而必须由政府进行投资。同时，政府部门也可以整合社区和社会资源，发展社区居家养老服务，作为对养老服务机构标杆管理的重要补充。

四、小结

将标杆管理应用于养老服务机构，有利于我国养老服务市场的完善和可持续发展。而养老服务机构的标杆管理任重道远，面临着各种挑战。政府需要对自身职能重新定位，扩宽社会服务提供途径，重塑与社会的合作关系，发挥非政府组织和公民的作用。

［1］麦迪．标杆管理及其最佳实践［M］．北京:光明日报出版社，2003．

［2］帕特里夏·基利，史蒂文·梅德林，等．公共部门标杆管理:突破政府绩效的瓶颈［M］．张定淮，译．北京:中国人民大学出版社，2004．

［3］魏静．中国地方政府购买服务:理论与实践研究［D］．上海:上海交通大学，2008．

［4］吴玉霞．政府购买居家养老服务的政策研究:以宁波市海曙区为例［J］．中共浙江省委党校学报，2007(02):51－57．

［5］贾非．公共部门标杆管理的实践障碍及路径选择［J］．云南电大学报，2009(06):60 －63．

［6］李瑛．标杆管理在公共部门绩效评估中的适用性研究［J］．生产力研究，2009(22):243－244．

［7］曹永胜，周佳．标杆管理在城市管理中的应用探析［J］．城市发展研究，2008(02):20 －27．