加强和创新四川藏区社会管理的实践与思考

杨 坤，杨 海

（四川警察学院 四川泸州 646000）

加强和创新社会管理，是中央从党和国家事业发展全局出发作出的重大决策，事关党的执政地位，事关国家长治久安，事关人民安居乐业，对继续抓住和用好我国发展的重要战略机遇期，实现全面建设小康社会宏伟目标具有重大意义。近年来，四川藏区认真贯彻落实中央和省委、省政府决策部署，把加强和创新社会管理作为维护藏区和谐稳定的一项基础性、经常性工作来抓，树立以人为本、服务为先的理念，寓管理于服务之中，努力从源头上、根本上解决影响社会和谐稳定的突出问题，有力推进了藏区跨越式发展与长治久安。本文试对四川藏区加强和创新社会管理工作的经验进行初步总结，分析其成效与问题，并提出相应的对策建议。

一、牧民定居点服务管理

2009年以来，四川省在藏区组织实施了“牧民定居行动计划”等“三大民生工程”①，切实解决藏区群众的实际困难，推动藏区经济发展和社会进步。截至2012年底，藏区两州一县共建成定居点1243个，定居房100574户，道路、水电、电视、通讯等公共配套设施也基本建设完成[1]。广大牧民群众从游牧向定居生产生活方式的转变，对定居点公共服务管理提出了新的更高要求。但由于原有建设规划未将后续管理服务统筹其中，不少定居点普遍存在“重建设、轻管理服务”的问题，影响了群众生活的满意度。为此，省民委主任敬全林提出了“健全四大保障，完善六大机制、强化七大服务”的意见建议[2]，还有学者提出了三种定居点管理模式（集镇管理模式、村管模式和村组共管模式）[3]。2012年四川省出台了《牧民定居点公共服务与社会管理办法（试行）》，主要内容包括：规范村民活动中心管理，完善公共服务设施，文化活动室免费向牧民开放；设置“一站式”服务窗口，方便群众办事；解决学前教育，保障“病有所医”；加大环境卫生管理等[4]。这些意见的提出和政策的出台，对四川藏区加强和创新牧民定居点服务管理，具有重要的指导意义。

（一）主要做法。

甘孜州共规划了668个牧民定居点，目前一批定居点已经建成，牧民已经入住。该州总结推广康定县塔公乡江巴村试点经验，一是创新牧民定居点管理模式，对“多村一点”或人口较多、集中度高和乡（镇）政府所在地的定居点，实行集镇式管理；对“一村一点”或“一村多点”和离乡（镇）政府较远的定居点，实行社区化管理。同时借鉴城市社区“网格化管理”模式，将乡镇辖区划分为若干网格（每个定居点为一个网格），每个网格配备1名管理员，对网格内的人、地、物、事登记造册，随时掌握其动态，实现全方位、精细化管理。二是创建社会管理服务工作平台，在乡镇建立便民服务中心，在牧民定居点建立便民服务代办点，方便群众办事；成立由党员和群众志愿者组成的服务团队，免费向牧民提供文化、医疗、环境、培训、法律咨询等服务；建立公安警务室并配备治安巡逻队，维护治安秩序。三是创新村级治理机制，推动村民自治，加强村务公开，实行村级重大事务户主意见票、两委认证票、党员审议票、村民代表会议表决票、群众评议票“五票制”，实行村级财务“两代管”、“两公开”、“两审核”制度，初步形成了具有时代特征、藏区特点、牧区特色的社会服务管理新体系。

此外，阿坝州、凉山州木里县也开展了牧民定居点服务管理创新工作。政府在定居点设立便民服务窗口，提供劳动保障、社会救助、计生、教育等“一站式”服务，有效提升了定居点管理服务水平。

（二）成效与问题。

藏区牧民定居点服务管理创新收到了良好的效果。一是党组织的领导核心作用有效发挥，扩大了牧区党的工作覆盖面；二是基层干部工作热情得以激发，为民服务意识大大增强；三是牧民群众得到实惠，定居点办事方便，治安稳定，群众满意度显著提升；四是党群干群关系更加密切，基层党组织的凝聚力和号召力进一步增强；五是牧民定居行动计划综合效应显现，通过培育发展草原生态旅游、民居接待等特色产业，定居点环境更加优美，居民收入也有所增加。

但是，四川藏区牧民定居点服务管理创新的覆盖面还不广，主要集中在部分试点县及示范点开展，尚未全面铺开。各地政府社会管理的工作重点大多放在应急维稳上，对基层社会服务管理的投入精力不够、经费保障不足，人员配备不到位，导致牧民定居点“重建设、轻管理”、基础工作薄弱的现象仍在不少地区客观存在。

（三）对策建议。

未来，应进一步贯彻落实《四川省牧民定居点公共服务与社会管理办法（试行）》，扩大牧民定居点服务管理创新工作的覆盖面。一要提高认识，转变重建轻管的观念，将包括牧民定居点在内的基层服务管理纳入各级党委、政府的议事日程；二要及时转移支付相关经费，实现有人干事、有场地做事、有钱办事，确保定居点公共基础设施维护、管理的永续性；三要进一步完善定居点公共服务体系，借力藏区“三大民生工程”及我省“7+20”对口援藏工作，不断提高定居点教育、医疗、社会保障、就业创业等公共服务的水平；四要进一步强化村级党支部和村委会建设，提高“两委”干部的综合素质，使其有能力承担定居点服务管理的重任；五要建立健全定居点日常工作机制、社会治安管理机制、矛盾纠纷处理机制、应急管理机制、环境资源管理机制和维护民族团结工作机制，确保定居点安定有序、和谐稳定[5]。

二、寺庙及僧人服务管理

四川藏区有藏族人口120多万人，是全国第二大藏族聚居区。藏族是个全民信教的民族，宗教对藏区政治、经济、文化及社会生活各领域都有着深远的影响。寺庙作为藏区宗教生活中心，其和谐稳定直接关系到藏区稳定与安全，是藏区社会管理的重点与难点。2010年，国家宗教事务局发布了《藏传佛教寺庙管理办法》，对宗教事务主要方面作出了原则规定；我省阿坝、甘孜州也制定了藏传佛教事务管理办法或条例，推进藏传佛教法制化、规范化管理。但是近年来，四川藏区发生了多起僧人自焚事件和违法犯罪事件，暴露出藏区寺庙管理依然存在着不少问题。为此，各地在加强和创新社会管理中，均把寺庙及僧人服务管理摆在十分重要的位置，着力推动寺庙依法管理制度创新，抓好僧人教育培训及日常管理，以便更好地应对当前面临的复杂形势。

(一)主要做法。

甘孜州炉霍县在寿灵寺开展寺庙管理制度创新试点，通过调查摸底，全面掌握寺庙规模、佛事活动、僧人构成等情况，采集僧人基本信息资料，全部录入电脑进行动态管理；改组寺管会，探索建立新的寺庙管理模式；寺管会下设“五科一室”，明确工作职责，完善管理制度，规范寺庙场所、僧人、佛事活动和经济活动管理；推进寺庙社会化管理，落实“五项关怀行动”，使农村医疗保险、养老保险全面覆盖寺庙僧人，走访慰问残疾、贫困僧侣，帮助其解决实际困难；实施寺庙“五通工程”，改善基础设施建设。

阿坝州推进寺庙依法管理制度创新，坚持“依法治寺、以戒管僧”，深入开展“爱国爱教、持戒守法、助民为乐”主题活动和法制宣传教育，健全完善州级领导和党员干部定点联系重点寺庙和宗教人士制度，有序稳妥管理佛事活动，切实提高寺庙管理水平；加大民生改善力度，借力“牧民定居行动计划”等民生工程，将寺庙全面纳入社会管理，实施“五通”、“三有”、“三覆盖”等寺庙基础设施建设，推动寺庙管理社区化、僧人管理居民化，构建寺庙管理长效机制。

凉山州木里县以深化寺庙法制宣传教育为载体，坚持分级负责、属地管理，按照直管、共管、监管三种方式分类治理，积极稳妥地将藏传佛教寺庙纳入依法管理轨道，确保了寺庙安全稳定。深入推进和谐寺庙创建活动，坚持“两真两严”原则，强化服务管理，切实加强对寺庙僧人的依法管理和人文关爱，构建了与寺庙僧人的良好互信关系，确保寺庙僧人爱国爱教、守法持戒。

（二）成效与问题。

藏区两州一县通过创新寺庙管理，加强了对僧人及宗教事务的依法管理力度，提高了寺庙社会化管理水平；通过法制宣传教育与关爱服务活动，增强了僧人的法制意识及对党和政府的感恩心和认同感，密切了干僧关系，促进了藏区社会和谐稳定。

存在的问题主要有四个方面：第一仍是覆盖面的问题，加强和创新寺庙管理工作尚未在四川藏区全面铺开，仍有不少地区未能充分发挥政府在寺庙管理中的主导作用和寺管会的自主管理职能，导致寺管会形同虚设，僧人思想教育与日常管理存在较大漏洞。二是寺庙法制化管理亟待加强。寺庙设立审批过宽、用地审批不严，建设投资缺乏监管，寺庙经商办企业不断扩张，吸收未成年人入寺等现象在部分地区依然严重。三是政府行政管理与寺庙自主管理之间的关系有待进一步理顺。四是部分爱国爱教的寺庙缺乏资金来源，生存和发展困难。例如甘孜县某寺，一直以来是爱国爱教寺庙的典范，但因缺乏资金来源，僧人生活非常困难，寺庙也得不到发展，寺庙的规模和影响力都在减小，不能有效发挥示范带动作用。

（三）对策建议。

未来工作中，一是扩大寺庙管理创新工作的覆盖面，将试点地区（寺庙）典型经验做法向更多的地区（寺庙）推广；同时注重因地、因寺制宜，在寺庙管理形式上采取“一寺一策”，不搞“一刀切”。有学者提出，可在民主管理基础条件较好、规模较大、僧人较多的寺庙选配僧人组成强有力的寺管会领导班子，实行僧人主管；在问题较多、管理难度较大的寺庙选配干部与僧人一并进入寺管会，实行政府干部参管；在寺庙规模小、僧人少且互相缺乏监督的寺庙，确定村委会班子成员兼任寺管会主任，实行村干部兼管[6]。这三种模式可在试点基础上逐步推广。二是完善寺庙依法管理机制，加强对寺庙用地、寺庙资产和僧人编制的管理，严格控制寺庙违规扩张和经商办企业，严禁未成年人入寺为僧，对参与违法犯罪行为的僧人要依法惩处。三是厘清政府行政管理与寺庙自主管理的权限，对宗教事务治理的权力进行合理分配，谋求政府与寺庙合作关系的良性互动；通过对寺庙自主管理权的认可与尊重，通过吸纳寺庙和广大僧人参与宗教事务管理，使他们减少与政府和社会的距离感[7]。四是加大对爱国爱教寺庙的资金和政策支持力度，促进其建设和发展，更好地发挥其示范带动作用。

三、流动人口与特殊群体服务管理

流动人口与特殊群体服务管理历来是公安工作和社会管理创新的重点和难点。就四川藏区而言，流入人口主要包括内地支援藏区的建设者、来藏区从事各类服务行业的个体工商户、寺庙外来学经人员等；流出人口主要是从藏区前往成都及北上广等城市的务工经商人员；特殊群体则包括农村“五保户”、城镇“三无”人员、残疾人、孤儿、地方病患者、流浪乞讨人员、服刑劳教吸毒人员未成年子女、刑释解教与社区矫正人员等。加强藏区流动人口与特殊群体服务管理，开展特殊群体帮扶工作，是藏区政法工作和社会管理工作的重要内容，是坚持以人为本、执政为民理念的必然要求，这对于维护藏区和谐稳定具有重大意义。

（一）主要做法。

1.流动人口服务管理：四川藏区公安机关以出租房屋、旅馆业、用工单位、建筑工地等流动人口聚集地为重点，采取以证管人、以房管人、以业管人的方式，按照“谁出租谁登记、谁留宿谁登记、谁用工谁登记”的原则，督促相关负责人做好流动人口信息采集和办证，及时完成信息变动登记，切实抓好藏区公安基础工作[8]。阿坝州针对流动人口关心关注的热点难点，坚持以人为本，着力解决流动人口的就业、居住、就医、子女入学等问题，提高非户籍人员的融入感和办证登记积极性[9]。阿坝县成立流动人口服务管理中心，在各乡镇建立流动人口服务管理站，实行分片定人管理，每月收集上报流动人口动态，做到情况清、底数明；为常住流动人口提供就业介绍、子女入学、就医等服务，不断拓展服务功能、提高服务质量[10]。黑水县针对外出务工经商人员较多的实际，在北京、成都等地建立外出人员教育管理服务站，开展经常性的教育管理和服务工作，与当地政府建立良性互动机制，有效破解外出人员管理难题。藏区人口清理整顿专项行动中，对寺庙僧人基本情况进行清理造册，交由户籍地公安机关逐一核查；及时掌握寺庙人员变动情况，对滞留、暂住寺庙的外来学经人员逐一登记，全部纳入公安机关管理。

2.特殊群体帮扶与服务管理：四川藏区公安机关及对口援建单位深入基层村寨、牧场、定居点和寺庙，开展入户走访，对各类特殊群体进行全面摸底调查，采取生活救助、医疗救助、职业介绍、技能培训、子女入学救助、法律援助等措施，分类开展帮扶活动。阿坝州坚持教育、稳控、帮扶等多措并举的工作方式，突出加强对特殊、重点人群的管理，促使其回归社会。通过全面排查清理，建立详实的个人档案，切实做到底数清、情况明；坚持“一帮一”、“多帮一”回访帮教、定期走访等帮教活动，充分发挥当地党委、政府与村两委、派出所、重点人员家属等方面的积极作用，促进重点人员及其家属的安置就业，帮助解决其实际困难，逐步从根本上消除对立情绪，最大限度防止发生新的社会危害[9]。

（二）成效与问题。

通过多年扎实细致的工作，四川藏区公安机关已建立了一套行之有效的流动人口与特殊人群服务管理工作机制，对社会治安防控和应急维稳工作发挥了极其重要的作用。藏区特殊群体帮扶工作增强了群众对党和政府的感恩心和认同感，夯实了党的执政基础，为藏区和谐稳定营造了良好的社会氛围。

但是，四川藏区流动人口服务管理仍存在不少问题：一是在人口信息采集和清查工作中，由于现在群众安全防范意识提高，对入户调查通常持怀疑、不信任态度，故意瞒报甚至拒报的现象时有发生；有些单位负责人对该项工作不予重视和配合，导致收集到的数据难免有偏差。二是由于固有思维的影响，对待流动人口“重管理、轻服务”的现象仍然存在，为流动人口提供均等化服务的地区尚不普及，服务范围也有待拓展。三是外出人员教育管理始终是一大难题，特别是在重大节庆活动和敏感时期，各地信访维稳工作压力巨大。四是部分地区僧人随意流动的现象较为严重，寺庙缺乏有效的流动僧人管理措施，容易诱发稳定隐患。

藏区特殊群体帮扶与服务管理也存在以下问题：一是帮扶活动给钱给物，难以根本上解决群众困难。有些群众长年领取低保或补助，但基本生活并没有得到明显改善，增收致富能力未见提高。二是帮扶资金平均分配，难以体现公平公正。由于帮扶资金有限，有些地方采取平均分配的方式，结果导致最困难、最需要帮扶的群体得不到应有的照顾，造成了新的不公平。三是刑释解教人员出于面子考虑，大多不愿回到原籍地工作而长年在外务工，给安置帮教工作带来难题。四是新的《社区矫正实施办法》将社区矫正执行主体从公安机关转为司法行政机关，个别地区司法局还不熟悉业务，未按规定接收矫正对象及办理相关手续。

（三）对策建议。

1.流动人口服务管理：一是加强对流动人口信息采集和清查工作的宣传动员，使广大群众真正认识到这项工作的重要意义，消除怀疑和顾虑，予以积极支持和配合；二是扩大流动人口公共服务的覆盖面，让更多的外来人口感受到优质均等的服务，增强其归属感，减少违法犯罪的可能性；三是建立外出人员流入地与流出地之间的联系协作机制，加强两地民族、公安、信访、工商、人社等部门的信息沟通与协作，共同抓好外出人员的教育管理和就业服务，帮助其尽快落实就业岗位，融入城市生活。四是加大对寺庙流动僧人的清查和管理力度，将外来学经人员全部纳入治安管理，减少管理盲区和稳定隐患。

2.特殊群体帮扶与服务管理：一是帮扶方式从“输血”到“造血”转变，加强藏区基础教育，逐步提高群众文化水平和增收致富能力；做好产业发展规划，切实提高群众收入。二是帮扶资金分配从平均主义向真正公平转变，注重向最困难的群众倾斜，真正做到为群众“雪中送炭”而不是“锦上添花”。三是对在外务工的刑释解教人员，平时通过其家属开展亲情帮教，并随时掌握其动向；利用其节假日回家的时间进行上门帮教，让他们打消顾虑，感受到党和政府的关怀。四是组织司法行政机关及社区工作人员开展培训，认真学习《社区矫正实施办法》，尽快熟悉业务，适应社区矫正工作新形势的需要[11]。

四、境外非政府组织和民间组织管理

随着我国对外开放步伐的加快，来华活动的境外非政府组织日益增多。上世纪90年代以来，这些组织陆续进入四川藏区，在扶贫开发、教育、医疗、环保、文化保护、救灾赈灾等领域开展了一系列项目活动，为藏区经济和社会事业的发展及“5.12地震”灾后重建作出了积极贡献。此外，藏区自发的民间组织，在组织集体生产、处理公共事务、规范社会道德、维护社会秩序、传承民族文化等方面，也承担着重要的社会功能。但是必须清醒地看到，当前四川藏区一些境外非政府组织和民间组织，与达赖集团和西方反华势力有着千丝万缕的联系，严重危害了国家安全和社会稳定。因此，加强藏区境外非政府组织和民间组织管理势在必行、刻不容缓。

（一）主要做法。

为进一步加强境外非政府组织在川活动管理，规范我省国际交流合作活动，2011年省政府出台了《四川省有关组织和个人与境外非政府组织合作事项管理暂行办法》（以下简称“暂行办法”），它既是我省加强和创新社会管理的重要举措，也是省政府出台的第一个全省社会管理创新的配套性文件，对我省依法依规加强境外非政府组织管理具有重要的指导意义。甘孜、阿坝州按照省委部署，深入开展民间组织专项清理整顿，依法依规严格管理；建立公安、民政、外事、国安等部门内部会商机制，实现信息资源共享；督促相关部门认真履行对境内外社会组织的管理责任，及时掌握其活动情况，依法加强对社会组织的管理[9]。

（二）成效与问题。

近年来，藏区各地认真贯彻落实《暂行办法》，积极推进境外非政府组织在川活动管理工作。一方面开展正常的国际合作交流，借助国外先进技术、专业人才和援助资金，努力推动藏区经济社会发展；另一方面开展涉藏民间组织清理整顿行动，对非法组织和违法行为进行了依法查处，并与一些别有图谋的境外非政府组织终止了合作关系，进一步规范了对藏区社会组织的管理，有力维护了藏区社会政治稳定。但是，境外非政府组织和民间组织管理不可能一蹴而就，目前，未经报告和备案就在藏区开展活动和项目的境外非政府组织仍不在少数，藏区民间组织被不法分子操纵利用，从事违法犯罪活动的情况也时有发生，暴露出相关监管机制尚不完善。此外，熟悉汉、藏、英等多门语言，擅长外事交流的高素质管理人才的欠缺，也是制约藏区境外非政府组织和民间组织管理服务的一大瓶颈。

（三）对策建议。

未来工作中，一要强化《暂行办法》和相关政策法规的贯彻实施，进一步落实我省组织和个人与境外非政府组织合作事项的报告、备案制度，加强和规范民间组织的登记注册和归口管理；二要进一步落实相关部门联席会议协商制度，建立健全长效监管机制，对从事非法活动的组织予以坚决打击和取缔；三要加强基层组织建设，夯实基层政权基础，筑牢人民防线；四要高度重视队伍建设，借力我省“7+20”对口援藏工作的干部人才“双向选派”，加快培养一批高素质的外事、民政管理人才，提高境外非政府组织和民间组织的管理服务水平，更好地发挥其积极功能，避免其消极影响。此外，有学者提出创新境外非政府组织管理的组织载体的建议，即在政府扶持和指导下，转由社会自治性组织来承担境外非政府组织的管理服务职能，以减轻政府负担、提升服务质量[12]。这一建议可在部分前期基础好、社会组织管理有序的地区进行试点，探索出成功经验后再逐步推广。

结语

近年来，四川藏区认真贯彻党中央和省委、省政府关于加强和创新社会管理的决策部署，以维护国家安全和社会稳定为首要任务，结合藏区社会管理时空的独特性，在部分试点地区开展了一系列社会管理创新工作，在牧民定居点、寺庙及僧人、流动人口与特殊群体、境外非政府组织和民间组织的服务管理方面，探索出了一条具有四川藏区特色的加强和创新社会管理路子，取得了显著成效。同时也要看到，这些工作中依然存在不少问题，未来需要进一步改进和完善。

囿于篇幅，本文对四川藏区加强和创新社会管理工作的述评尚不全面，分析深度也多有不足。未来，可进一步研究藏区社会管理创新实践与藏区社会稳定机制、和谐社会心态与警务模式的深层次联系，综合运用社会学、管理学、公安学等学科视角，进行学理层面的探讨与理论模式的建构，将藏区社会管理创新研究不断引向深入。

[注释]：

①藏区“三大民生工程”包括：牧民定居行动计划暨帐篷新生活行动、“9＋3”免费教育计划、卫生事业发展计划。

[1]省藏区民生办.2012年度四川藏区三大民生工程推进情况[EB/OL].http://www.sc.gov.cn/10462/10464/10465/10574/2012/12/7/10238964.shtml,2012-01-07.

[2]敬全林.公共服务及社会管理,牧民定居点新课题新应对[N].四川日报,2011-10-12.

[3]张舒婷.四川游牧民定居点社会管理组织模式创新探究[J].成都电子机械高等专科学校学报,2011,(4):43.

[4]杜 蕾,周前进.让定居牧民住得更方便更舒心——我省出台牧民定居点公共服务与社会管理办法[N].四川日报,2012-3-28

[5]向 秋.维护藏区稳定要加强和创新社会管理[N].四川日报,2012-05-30.

[6]米广弘.藏传佛教寺庙民主管理中的几大关系[EB/OL].http://fo.ifeng.com/guandian/detail_2012_06/20/15437596_0.shtml,2012-06-20.

[7]李 涛.西部开发中西藏及其他藏区特殊性研究[M].哈尔滨:黑龙江人民出版社,2003:327

[8]侯雄飞.规范秩序 构建和谐：四川省创新社会管理纪实[M].成都:四川人民出版社,2012:86-87

[9]尼玛木.创新服务抓管理促进长治久安[N/OL].http://legal.scol.com.cn/2012/12/04/201212042217284232539.htm,2012-12-04.

[10]李俊嫦.阿坝县流动人口服务管理中心工作纪实[EB/OL].http://www.abaxian.gov.cn/jryw/zwywjryw/201208/t20120802_490983.html,2012-08-02.

[11]阿坝州司法局.关于加强特殊群体管理的调研报告 [EB/OL].http://www.abpf.gov.cn/fazdt/fazxw/201211/t20121101_859770.html,2012-11-01

[12]曹阳飞.浅谈对境外非政府组织管理的组织载体创新[J].新西部(理论版),2012,(10):6-7