建立水利工程项目风险防控机制探讨

孙 静，张惠临

（1.山东省水利工程管理局，山东 济南 250014；2.济宁金乡县兴隆镇政府，山东 济宁 272207）

建立水利工程项目风险防控机制探讨

孙 静1，张惠临2

（1.山东省水利工程管理局，山东 济南 250014；2.济宁金乡县兴隆镇政府，山东 济宁 272207）

经过多年的实践完善，水利工程建设在内控机制建设方面已经取得较好的成绩。但是，鉴于水利工程建设涉及范围广、时间战线长，在概算、招标、建设、管理等方面都有可能出现风险，应加强风险管理，构建风险防控机制，为水利工程项目风险问题的解决提供更多的选择路径。

水利工程；项目风险；防控机制

水利工程项目风险，指的是在水利工程项目施工的全过程中，由于自然灾害和各种意外事故的发生而造成的人身伤亡、财产损失和其他经济损失的不确定性（注：本文强调的是人为性风险）。在水利工程建设逐步向法制化、制度化、规范化方向发展的过程中，防患于未然，积极构建水利项目风险防控机制，既具有前瞻性特点，又具有现实意义。

1 水利工程建设中出现的主要问题

现在的工程建设已由原来的指挥部式领导变为项目法人代表领导，在这个管理体制的大框架内，项目法人、监理、施工方等各方承担着共同完成工程建设的任务。但是，由于水利工程建设项目结构复杂、投资大、工期长，而且各方之间有着不同的利益点，所以势必会出现各种各样的问题，这些问题主要是∶1）从项目法人和监理的角度来说，保证工程效益、经济效益和社会效益，减少甚至杜绝风险是其最大利益关切点。2）从施工方角度来说，作为理性经济人，获取本单位最大经济利益是其最大关切点。正是出于利益关切重点的不同，重业绩、轻质量，重结果、轻成本的现象时有出现，概算制度的僵化、招投标工作的不规范、项目法人责任制的主体责任不落实也成为工程建管工作中常见的问题。

2 水利工程项目风险防控的原因分析

2.1 风险防控理念缺失

许多水利工程建设属于粗放式的建设，有关部门对专业化风险防范技术缺乏专业研究和重视。一些执行部门对招投标过程监管仅限于做表面文章，缺少对投标方资质等内容的认真核查，对招投标的公平性缺乏深入本质的研究。对水利工程建设资金缺乏有效的监管，对相关企业情况缺乏基本的认识，从而导致监督缺位，责任缺失。总之，缺乏整体防范意识及风险防控观念，是水利工程项目风险防控的重点原因之一。

2.2 科学管理机制缺位

管理机制的缺位是一些水利工程公司的诟病。这些工程公司虽然是少数，但是其不良行为会严重影响到行业作风建设。具体来说，至少会导致两方面不足：1）水利工程项目法人的建立不按现代企业制度模式来进行，尤其是地方上的BOT项目建设。项目法人产生具有很大的非市场因素，许多时候是地方行政领导予以行政干涉，其竞争市场的范围仅限定在体制内而非面向整个社会。2）内部审计缺乏实效。从内部审计的任务来看，他能帮助企业提高财务管理水平，优化财务结构，提高经济效益，加快企业发展，提高企业的经济效益，增强企业在市场竞争中的能力。但由于管理不到位，制度监管不力，内部审计缺乏独立性，所以不能真正发挥检验、监督、鉴证、咨询职能。

2.3 概算制度不完善

在竞标投标之前，由水利设计部门(非承包商)制定出的概算具有相对独立性，不受制于外来压力。该概算一旦制定，不准轻易改动，对超概算非市场行为具有遏制作用。但该制度也有僵化的性质。在工程建设实践中，鉴于水利工程建设历时长、原材料等价格上涨的因素，原有概算需要浮动性调整也是情理之中。正是基于这个客观原因，施工方往往借题发挥，一些寻租问题时有发生。项目实施中，不经审批，依据自由裁量权，以情况有变为由，自行增加工程内容、扩大建设规模、提高建设标准从而增加投资总额的现象屡见不鲜。不仅如此，施工签证缺乏有效的约束，特别是重大设计变更和现场签证，普遍存在手续不完备等问题。从另外一个角度分析，由于概算僵化，超概算现象往往成为一种两难选择。因为工地上的建管机构如果按章办事，不允许超概算，那么施工方就会偷工减料，工程建设质量会出现风险；如果不闻不问，或者监管不力，那么就容易导致施工方肆意挥霍，产生资金和寻租风险。

3 建立风险防控机制的对策建议

3.1 建立风险防控宣传工作机制，增强风险防控意识

防患于未然应成为所有水利工程建设管理单位的宣传教育重点。这就需要有关单位制定宣传教育考核办法，包括宣传内容、路径的选择、宣传平台的搭建、宣传效果的反馈和考核等多方面，把增强风险防控意识作为一项重点工作来抓、来落实。比较有效的方法是把风险防控作为水利工程建设单位的企业文化。对有关部门来说，这是一种制度安排，是一种工作机制的创新；对企业员工来讲，这是一种企业文化，需要在理念中固化。通过宣传机制的建立完善，逐步摒弃重应急轻风险的思想意识，从全局全流程的角度出发解决问题，即关注全面的风险管理范围、完整的风险管理体系、全程的风险管理过程、全员的风险管理文化，达到增强风险防控意识。

3.2 建立科学的管理机制，规避各种寻租风险

建立科学的管理机制，至少需要从两个方面着手：1）从项目法人产生的方式来看，现代企业应摒弃非市场方法，而是采用市场化手段和程序化、公开化的方式。具体说，要做到工程信息对称、招标程序公开、监督监管到位，并且用制度的形式对以上诉求予以固化，从而会避免不公平、不科学的现象出现。2）从内部审计的角度看，保持审计的独立性是关键。做到这一点，需要从平台搭建着手，即建立专门的独立性管理机构；需要从法律程序着手，即用法律的形式明确内审人员的责任和权利，用相应制度予以保障和规范，从而保障内部审计的独立性。总之，只有管理到位，从项目法人产生市场化、内部审计独立性上抓落实，才会尽可能规避各种寻租风险。

3.3 完善概算编制工作机制，加强工程质量风险预控

完善概算编制工作，需要抓好以下几点工作：1）概算设计人员最好有一定的施工经验。因为在抓初步设计预算时，他们会把超概算的风险点考虑之内，从强化技术责任问责的角度出发，从源头开始抓责任，抓风险管理。2）推行限额设计，要按照批准的可行性研究报告和投资估算,控制初步设计，按照批准的初步设计概算。3）加强对施工单位的监督管理。要从利益最大化的角度出发，挑选最合适的施工队伍，建立工程建设监理制度和设计变更审批制度。只有把整个流程上的工作做到位，落实好，概算的编制才会最科学，从而也会最大可能地减少甚至消灭各种水利风险。

（责任编辑张玉燕）

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1009-6159（2013）-12-0048-02

孙静（1968—），女，工程师