农民工法律维权的困境与对策

张慧聪

（铁道警察学院 法律系，河南 郑州 450053）

农民工是我国社会工业化、城镇化过程中出现的一个特殊的社会群体，也是我国城乡二元化体制的特有产物，他们离土离乡进入城镇从事低收入重体力的劳动；人数众多，据统计已经超过2 亿，而且还在继续增长；他们从事着城市中劳动条件差危险程度高的工作，劳动安全和社会保障严重缺乏；他们为城市的发展做出了巨大的贡献，但其法律权益却没有受到应有的重视和保障，农民工合法权益屡遭侵害，如果不能及时维护农民工的合法权益，将会对社会公平造成巨大负面影响。因此，依法维护农民工合法权益意义重大。

一 农民工法律维权现状

当前，虽然国家积极采取措施改善农民工的生存状况和保护农民工合法权益，但是我国农民工缺乏法律保护的社会弱势地位依然没有根本改变，由于农民工身份歧视导致的“同工不同酬，同工不同权”的不平等现象十分普遍，农民工合法权利被侵害现象屡屡发生，法律维权之路依然艰难，具体表现为以下几个方面的特点：

（一）法律维权成本高昂，农民工自身难以承受

农民工法律维权的成本包括经济成本和时间成本，主要来自三个方面，一是农民工自己支付的交通费、通信费、误工费等成本；二是国家机关工作人员为处理劳动纠纷所支付的工资成本；三是通过法律援助所支付的律师费用成本。以农民工常见的追讨拖欠工资案为例，仅劳动仲裁程序最长就可达65 天，这还不包括可能会出现的对劳动仲裁裁决不服向人民法院起诉后的一审和二审的期限。根据调查统计，我国农民工通过法律途径追讨1000 元的工资，全社会所支出的所有综合成本为3000 元[1]。农民工往往因为法律维权成本太高，远远超过自身的承受能力而不得不选择放弃。

（二）法律维权程序繁琐，权益获得保护时间漫长

按照现行劳动争议调解仲裁法的规定，劳动争议处理实行一调、一裁、二审的制度，特别是将劳动仲裁作为劳动争议案件诉讼的前置程序，一般普通的劳动争议案件需要耗时几个月，走一到两个程序，稍微复杂一些的案件动辄需要一年甚至数年才能走完全部法律程序。以工伤案件为例，由于部分用人单位不给劳动者缴纳工伤保险，造成工伤事故发生后，劳动者不能依法得到工伤赔付，需要用人单位支付全部工伤费用。如果是小的工伤事故就给点医药费，然后私了，或者给点钱就打发了，既不做工伤认定，也不打官司。如果工伤赔付数额较大，用人单位往往采用诉讼拖延的战术对付弱势的劳动者，一起普通的工伤维权案件可能要经历工伤认定、劳动能力鉴定、劳动争议仲裁、民事诉讼一审与二审、执行等多个程序，这还不包括上述程序中因双方争议可能会出现的诸如行政复议、行政诉讼或劳动能力二次鉴定、劳动关系认定等复杂情况。据一名长期办理工伤赔偿案件的律师计算，工伤维权的程序最高可达19 项程序[2]。司法实践中很多老板调解过程中依此要挟说，“给你几千块钱，你要不要？就这案子我拖你几年，看你耗不耗得起”。不少农民工对此也很无奈，“我们这些人出外打工，家里上有老下有小，就等着我们往回寄钱呢，我们实在是耗不起呀”[3]。

（三）证据缺乏，导致法律维权之路艰难

法律维权就是要“以事实为依据，以法律为准绳”。然而，在司法实践中，很多农民工在法律维权时遭遇了缺乏证据的障碍。当前，不少农民工对自身的劳动权利有一定认识，但是法律保护意识还不强，特别是证据意识严重缺乏。很多农民工只求有份工作能挣钱，对于是否签订劳动合同，用人单位是否合法登记注册以及单位是否缴纳了工伤保险等问题没有清楚的认识。一旦发生了劳动侵权事件，他们往往缺乏法律维权的必要证据，如能够证明劳动关系的证据，工作的时间及报酬约定的证据、用人单位的相关信息等，给依法维权带来了很大的困难。不少用人单位也正是利用农民工维权证据方面的不足，想方设法逃避法律制裁。[4]

（四）法律援助不足，依法维权难以实现

根据司法部法律援助中心的统计数字，我国每年需要法律援助的案件超过70 万件，而实际得到援助的不足1/4。法律援助不足导致农民工依法维权困难重重。我国《法律援助条例》明确规定，提供法律援助是政府的责任和公民的权利，然而由于人员资金等原因，我国法律援助实际水平却明显低于许多世界其他国家，甚至不如南非[5]，根据2012 年《中国的司法改革》白皮书统计，截至2011 年底，全国共有3600多个法律援助机构，1.4 万名专职法律援助人员、21.5 万名律师和7.3 万名基层法律服务工作。2011 年我国全国法律援助经费为12.8 亿元，相对我国超过13 亿的人口，人均不足1 元钱。法律援助面临着经费保障水平低人员数量严重不足的问题。

（五）法律维权途径不畅，农民工被迫放弃权利或采取自力救济

根据现行法律规定，农民工权益受到侵害，即可以到劳动监察部门举报，也可以向用人单位所在地劳动争议仲裁委员会申请仲裁，对裁决不服的还可以到人民法院起诉。然而，在实践中由于劳动纠纷往往涉及劳动监察、社会保障、工商建设、劳动仲裁、法院等多个部门机构，部门之间缺乏合作，存在相互推诿的情况，导致农民工维权途径虽多但不顺畅，哪个部门都管但哪个部门都管不好，农民工为维权不停地奔走于各部门之间，事情却始终得到不到根本解决，最终有的农民工选择无奈的放弃权利，有的则被迫采取暴力讨薪等自立救济手段，还有的甚至以跳楼、自残等方法寻求社会的关注试图解决问题。2009 年发生的河南籍农民工张海超“开胸验肺”事件正是法律维权途径不畅的典型案例。

二 农民工法律维权困境原因分析

（一）农民工法律援助供需不平衡是造成维权困境的直接原因

农民工作为社会公认的弱势群体，其法律意识差维权能力弱，在面对权利被侵害时常常不知如何处理，为农民工提供法律援助，保障弱势群体的合法权益是政府的一项重要职责，也是法治国家的使命任务。然而，现实情况下我国农民工法律援助人员不足资金严重缺乏，法律援助覆盖面不广，宣传力度不够，农民工法律援助存在较大的供需矛盾。据统计，2012 年农民工法律援助受援人数仅为40 多万人次[6]，这与我国超过2 亿人口的农民工总体数量极不相称。可以预见，随着我国农民工法律意识的增强，如果侵害农民工权益的现象不能得到有效遏制，那么未来农民工对法律援助的刚性需求还会持续增加，法律维权困境将更加凸显。

（二）农民工自身法律维权意识不强是造成维权困境的内在因素

长期以来，我国农民工由于所受教育有限，总体文化水平不高，虽然这种现象在新生代农民工身上有所转变，但是不可否认他们仍然缺乏保护自己的法律意识和能力。现在城市就业压力大，对于没有多少技术靠出卖劳动力谋生的农民工，为了生存他们不会苛求签订劳动合同，也不在乎有无劳动保障，只要能按时拿到老板承诺的工钱就心满意足。维权意识和能力的不足是造成农民工权益屡被侵害的重要原因。

（三）法律规定不健全和执行不力

在我国城乡二元体制支配下，现行法律对于农民工的权益规定不够，还没有一部全国统一的农民工权益保护的法律，且多数法律规定原则性较强，缺乏针对性和可操作性，对农民工权益侵害的惩罚力度不够，用人单位违法成本过低，不能起到有效制止侵害的作用。如根据法律规定用人单位欠薪不仅要全额支付劳动者报酬，还要加发工资报酬25%的经济补偿金，而工伤保险索赔却没有这样的规定，官司即使打上三五年，耗去农民工大量的精力，用人单位最多不过支付本应给付农民工的工伤赔偿。不少农民工因为跟用人单位耗不起，最终无奈妥协答应调解，接受用人单位开出的不平等条件。此外，由于地方保护主义的影响，地方相关职能部门存在视而不见或相互推诿的现象，有法不依的情况比较严重，许多农民工投诉得不到及时处理，司法裁决执行困难。

三 农民工法律维权的合理解决对策

（一）修改完善相关立法，加强违法监督，改善农民工维权法律环境

首先，修改立法简化程序。我国立法设置仲裁程序的本意是通过劳动争议仲裁机构的专业性，及早解决劳动争议，但从实践上看，劳动争议仲裁前置制度在工伤认定和索赔程序中并没有发挥应有的作用，反倒拖延了诉讼时间成为农民工维权过程中的一大障碍。因此，笔者认为，劳动仲裁前置程序不应当绝对化，对于劳动关系认定、不签书面劳动合同、不依法缴纳社会保险等简单劳动争议案件可以实行仲裁前置，对工伤认定、拖欠工资加班费等在证据上较为复杂的案件可以由人民法院直接审理，减少程序提高效率。

其次，加大劳动部门执法力度，强化违法预防监督机制。农民工权益的保护不应只是事后的处理和惩罚，为避免更多的侵害案件发生，应将对用人单位劳动违法行为的监督预防作为重点。面对日益增多的农民工维权案件，国家虽然多鼓励先走行政途径解决，但相关行政部门的职能却没有得到有效的发挥，劳动监察部门多以被动地处理劳动者上门投诉为主，很少主动深入用人单位调查监督，没有从源头上进行防范和监管，不少用人单位出现了“旧事未了，新事不断”的恶性循环，不仅浪费国家诉讼资源，而且造成了恶劣的社会影响。因此，政府部门应加大对劳动违法的执法力度，积极采取有效的预防措施，建立定期巡查制度、广泛设立劳动监察投诉站等，形成常态化监督管理模式，及时发现处理问题，方便农民工维权。

最后，呼吁社会关注农民工生存状态，改善农民工维权的司法环境。长期以来，农民工因其农民身份受到社会歧视，虽然现在国家规定农民工不仅是农民，也属于产业工人的一部分，然而农民工却并没有因此而享受到如同城里人一样的待遇。特别是在司法过程中，农民工也常常因其社会地位低下，缺乏经济社会资源，没有权利代言人等问题，权利经常被漠视。因此，不改变农民工的生存状况，采取切实措施提高农民工的社会地位，农民工的权利就不能真正得到保障。

（二）改革创新法律援助机制，加大对农民工法律维权的支持力度

改革创新法律援助机制首先要提高效率，应当对农民工开辟绿色通道，简化审批程序，扩大法律援助范围，进一步放宽法援条件，在农民工较为集中的地区广泛设立农民工法律援助工作站；其次，开展多种形式的法律援助。可以根据农民工实际需求提供相应的法律援助，对那些程序复杂需要调查取证的案件可以由专业的法律人员直接援助，对那些案情简单证据明确的案件可以由专业人员提供全程指导，提供法律咨询、代写法律文书，指导农民工按图索骥自助法律维权；再次，针对有些经济落后地区法律援助机构不健全力量薄弱的情况，可以考虑与当地律师事务所合作，通过政府出钱购买法律服务的方式解决问题；最后，国家必须加大对农民工法律援助的支持力度，根据实际情况不断增加资金投入，建设专兼职结合的法律援助队伍，广泛吸收社会力量，提高法律援助的效率和质量。

（三）构建多元参与方式更加灵活有效的农民工法律维权体系

单纯依靠政府加大投入显然不能从根本上解决法律援助的供需矛盾，因此，农民工法律维权应当注意引入新的社会力量，可以考虑适当借鉴国外法援的先进经验，组织法律援助志愿者队伍，吸收法律院校师生参与，发挥社会团体的积极作用，建立农民工法律援助基金接受社会慈善捐助，发行社会救助彩票弥补法律援助资金投入的不足等，全面构建我国多元参与灵活有效的农民工法律维权体系。此外，农民工维权的方式也要有更多选择，除法律维权外，还可以借助国家机关和社会力量，选择调解、和解、第三方介入谈判、社会法官审判等替代性纠纷解决方式。

（四）加强法制宣传，提高农民工法律维权意识和能力

“权利只有为享有者所知晓时才能得到行使。”[7]通过加强对农民工维权的法制宣传教育，重点使农民工事先了解自身享有的合法权益，如何申请法律援助以及如何保存证据等相关的法律知识，通过现代媒体和通讯手段开展热线电话法律咨询、网络在线法律援助问答、电视广播以案说法等方式帮助农民工提高自身的维权意识和维权能力。可以定期不定期免费开展劳动维权培训，组织编写维权法律知识小册子，指导农民工如何选择用人单位、尽量避免选择那些非法的用人单位，从建立劳动关系开始，就要求用人单位签订劳动合同。并且在劳动过程中，注意收集和保存相关证据。发现用人单位侵害自己合法权益，应该立即开始依法维权，不要听信用人单位不切实际的承诺。

[1]肖卫东,时福茂.农民工维权成本调查报告[EB/OL].http://www.people.com.cn.

[2]贾午光,高贞.农民工法律援助工作现状、问题及对策建议[J].中国司法,2006,(11).

[3]农民工离法律援助有多远？[EB/OL].http://www.daynews.com.cn.

[4]李平.流动人口权益保护的法律思考[J].邵阳学院学报(社会科学版),2011,(3).

[5]刘铮,邓先军.当前农民工法律援助工作之路径探析[J].湖北社会科学,2006,(12).

[6]2012 年全国办理法律援助案件超百万件[EB/OL].http://www.chinapeace.org.cn.

[7]陈光中.刑事诉讼法[M]北京:北京大学出版社;高等教育出版社,2012.