地方政府预算管理的问题及对策研究

李秀梅

一、引言

地方预算管理是国家预算管理的重要组成部分，是地方财政管理的中心环节，也是当前财政改革的重点领域。自1999年至今,地方各级政府基本上都逐步推行了部门预算,取得了明显的实施效果,初步确立了预算编制、执行与监督相互分离、相互制约、相互协调的运行机制。但是，我国地方财政预算在预算编制、预算审批、预算执行和预算绩效评价管理方面仍存在着不足。

二、地方财政预算管理中的问题及成因

（一）地方政府财政预算信息秀明度低

提高财政预算信息透明度是地方政府有效配置公共资源的保证，也是地方政府财政预算改革的目标之一。目前，我国地方政府财政预算信息程序不规范，公开披露机制不健全，致使预算信息不能充分披露，从而缺乏必要的民主监督。地方政府预算信息透明度低造成公众对政府的制约失效、最终将会导致社会资源使用效率和政府运管效率的低下。

（二）预算编制过程中第三方评价机构介入力度弱

第三方评估又称社会评估，主要包括公民个人、社会团体、社会舆论机构、中介评估机构等通过一定程序和途径,采取各种方式，直接或间接,正式或非正式地评估政府绩效。目前国内第三方独立评估机构的形式主要有：专家学者组成的研究所或非官方团体、社会上专业的会计机构或调查公司等。作为第三方独立评估机构与其它评估主体相比其优点表现专业性、独立性和评估成本低廉性。当前地方政府财政预算基本上是在“闭环”状态下进行，缺乏社会公众特别是第三方评价机构的介入，从而产生了许多形象工程、政绩工程等不符合民意的资金浪费，降低了财政资金的使用效率。

（三）预算编制机制不合理

1.预算编制的时间短，难以做到科学细致。目前我国大多数地方财政从每年4月份左右开始编制下一年度预算，一直到确定预算，仅有几个月的时间。预算编制的许多基础性工作都难以完成，更难做到科学、细致。法国中央政府预算编制分为四个阶段。从上年12月15日开始至次年4月为第一阶段。财政部预算局在假定各项立法和政策不变的情况下，对下年预算做出预测，并编出一年预算大纲的总体框架提交政府，由财政部长和政府总理对报告进行讨论，并决定下年度财政预算的总原则。之后，总理用正式的信函将这些原则通知各部部长，确定下年度预算的编制方针。5月至6月为第二阶段。预算局与各部门对传统项目的开支成本和新政策的开支问题进行讨论，就大多数问题达成一致。对于不能达成一致意见的问题，交给总理，由总理与各部门协商解决。最后，总理通过正式信函给各部门规定其支出最高限额。7月到8月为第三阶段，在支出限额之内决定每个部门的各项预算。在这一阶段，收入预算也基本定型。9月至10月为第四阶段，预算局起草下年度《预算法案》，并交内阁会议讨论通过以后，于10月份的第一个星期二提交国民会议。

2.在预算审议过程中，把大部分时间用于预算单位编制预算，西方发达国家预算审议时间比较充分，保证了政府预算的法治性。例如，美国联邦政府预算案的审议时间,从每年2月份的第1个星期一向国会提交预算案开始,到5月15日国会通过年度财政预算案的最后期限,时间长达3个多月。而我国的编制时间和程序，在编审时间的分配上，我国是以第二、第三阶段为主，花费在第一、第四阶段上的时间非常有限。

由于编制时间短，预算编制的许多基础性工作难以完成，预算编制的一些政策性、技术性工作很难做到细致、周详，造成了执行中报告不断，追加过多，冲击了预算的正常执行，影响了预算的严肃性。

(四)地方各级政府间的事权划分不清晰

地方政府的预算自主权要求地方政府的预算编制能够独立于中央政府及其上级政府预算，以及地方政府有权根据自身发展的优先次序来安排资金，并能够以它认为最佳的生产方式和投入组合来供给公共服务。但是，我国地方各级政府间的事权边界不清晰，导致下级政府的预算编制和执行在很大程度上要受制于上级政府的事权安排。上级政府在预算编制过程中往往会要求下级匹配项目资金，或者下达一些经费负担要求。这必然会出现，下级的预算因上级的政策、任务而调整，导致最基层的单位预算调整十分频繁。

西方发达国家参与预算单位及人员的责任是明确的，政府负责协调制定政策目标和发展任务，裁断预算编制中可能发生的冲突；财政部门负责制定预算编制指南，审核预算建议，协调预算编制的过程；各个部门则负责在政府制定的政策指导和财政明确的编制要求内，对各自的预算计划负责。

（五）预算审批方法和手段缺乏科学性

我国预算管理部门缺乏科学而有效的预算审核方法和手段。财政部门在审核预算之前往往没有通过相关专业人士进行科学的论证和测算，而财政部门内部人员又不是精通各行业管理，对于有些预算单位上报的专业性很强的项目难以提出有理、有力的审核意见。在“自下而上”的预算编制程序中，财政部门与预算单位在多次的博弈中，没有科学、有效的审批方法和手段，各预算单位所获得的资金很大程度上取决于博弈能力，而非实际需求，这将必然导致在财政资金安排效率低下。

三、对策建议

（一）以法律形式提高政府预算管理信息的透明度

目前我国与政府预算管理有关的法律、法规主要包括：《宪法》、《预算法》、《采购法》、《审计法》、《中华人民共和国政府信息公开条例》等。《宪法》以后在修改中，应考虑从提高财政透明度的角度对政府预算管理提出一些原则性的要求，这无疑对提高政府预算管理水平以及促进财政透明都有着很大作用。目前我国虽然按照《政府信息公开条例》，财政预算和决算报告作为政府重点公开的信息之一。因该条例在法律地位较低，在实际操作中对政府影响和约束程度较小。以今后的改革中《政府信息公开条例》应提升为《公共部门信息公开法》，更加明确地规定公众有权知道政府预决算信息、部门预决算信息、行政事业单位甚至公共企业预决算信息等有关信息。

（二）完善预算编审组织系统

将分散在各职能部门的预算分配权和财政内部各业务部门的预算编制职责统一起来，以现有的预算司为核心，组成类似国外预算局的预算编制专职机构，集中预算编制职能；调整财政部各业务司职能，主要负责部门预算执行中的监督管理，督促部门资金的使用不偏离预算轨道；建立财政专员派驻制度，强化部门预算的财政监督职能等。在地方各级人大成立专门的人大预算监督机构——预算委员会，专司与预算编制、执行有关的审查和监督职责，辅助人大及其常委会行使权力。在预算法中应明确其法律地位，对其初审的时间、初审的具体内容、所承担的法律责任等都做出明确的规定。

（三）建立健全预算编制制度

延长编制和审议时间，推行标准周期预算管理。合理延长预算编制和审批的时间，克服代编预算现象。首先，进一步提前编制预算草案。建议将年度预算编制提前半年至一年，可以考虑在每年人代会之后，政府就开始组织编制下一年度的预算。同时，通过立法明确规定有审查或者审批预算议程的人大会会议应当自下而上逐级提前召开，以保证汇编预算所需要的时间，从根本上解决代编预算的问题。其次，增加人大审批政府预算的时间，保证审批结果的严肃性。各级政府至少应在同级人民代表大会召开的前两个月向人大常委会有关部门汇报预算编制情况，提交的预算草案必须细化，且附有支出的基础资料，以保证人大有足够的时间进行详细的审查和质询。延长人大审查预算的过程与时间。预算立法审查过程的时间安排，尤其在这一过程中审查委员会的时间安排，对于预算是否能够得到深入细致的审查是极为重要的。

（四）推行预算绩效评价机制

根据我国公共财政建设和部门预算改革的实际情况.借鉴国外先进经验，按照公共财政改革的总体部署和要求把绩效管理理念与方法引入财政支出管理。按照统一规划、分步实施的原则逐步建立起与公共财政相适应的、以提高政府管理效能和财政资金使用效益为核心的、以实现绩效预算为目标的科学、规范的公共支出绩效评价体系。绩效预算改革涉及到预算制度的重大变迁，它是一项长期艰巨的系统工程，应当采取“积极试点，分步实施，逐步推进”的方法，尝试一些观念的更新和方法的创新，为今后绩效预算改革的推行形成铺垫和积累。

（五）健全预算监督制度

公共预算监督制度是对经过法律程序批准的公共预算计划执行情况的监督。为了确保公共预算严格按照法律规定执行，必须建立严密的监督制度体系，包括财政监督、审计监督、人大监督、社会公众监督、新闻舆论监督等制度。依法理财，加强监督加强预算信息的披露增强预算的透明度。

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