论非营利性民办高校政策环境的价值理性及实现路径——基于公正的价值诉求

程 婧

(天津天狮学院基础课教学部，天津301700)

民办高等教育已成为国内高等教育领域不可或缺的重要力量，其中，非营利民办高校是其主流。时至今日，伴随着高等教育市场主体间竞争的日趋激烈，非营利性民办高校要在激烈的竞争中求生存、求发展，不仅需要自身实施科学的发展战略，更需要政府通过政策调控和扶持为其创设良好的外部环境。

一 公正:非营利性民办高校政策环境建设的首要价值理性选择

公共政策以公共性为其逻辑起点，公共性是公共政策的本质特征所在。作为解决教育问题的公共政策，其导向也必然指向所有社会公众，在政府领导下以公众利益为基准对公共教育利益进行权威性分配。在对公共性占有的实现过程中，维护教育公正成为优良教育政策的首要价值。

公正作为人类普遍公认并为之不懈努力追求的价值原则之一，是任何公共决策的逻辑起点，也是教育改革的伦理底线。在有关教育改革的话语体系中，“公正”这个公共价值也是一个长期被关注的话题。在教育领域，不少教育学家将公正视为首要价值。美国教育学家伯顿?克拉克认为公正是现代高等教育系统的三个基本价值观念之首(公正、能力、自由)。因此，教育政策作为公共政策的一部分，其合理性的重要标志就在于能否实现教育的公平与公正。

20世纪80年代以来的经济改革，打破了平均主义的体制弊端，按照“效率优先”的原则，极大地促进了经济活力和效率的提高，促进了不同社会阶层的分化和不同利益集团的形成。但必须看到，社会的健康发展同时也有赖于社会的整合和不同阶层的利益平衡，保证社会公正和社会平等。在这一过程中，实现教育公正具有特殊重要的意义，因为教育公正是社会公正的前提和基础，是促进社会公正的“稳定器”和“平衡器”。民办高等教育作为国内高等教育体系不可或缺的重要力量，经过30多年的蓬勃发展已初具规模。其中，坚持公益性的非营利性民办高校是目前举办者的主流选择。非营利性民办高校从其社会职能和结构来看与公立高校有诸多相似之处。

二 非营利性民办高校政策环境公正性价值理性缺失的主要表征

20世纪80年代以来伴随经济体制变迁的教育改革，教育投资主体多元化，推进了教育的大众化进程，满足了更多人对教育的不同层次需求，从一定程度上推进了教育公正的实现。但同时也应看到，某些改革举措的取向片面强调了效率而忽视了社会公平，教育随着经济增长而扩张的同时，也伴随着教育正义性和公平性的丧失。

(一)资源配置的不公正

从教育的供给者角度来看，存在着资源配置方面的公平缺失。重点高校享有优质的公共资源，但其他普通高校，尤其是民办高校资金来源渠道单一，普遍存在经费不足问题，大多只能“以学养学”，依靠学费收入滚动发展。这对民办高校发展造成许多不利影响，一方面许多民办高校不得不通过收取较高学费艰难维系，另一方面“捉襟见肘”的经费也使许多民办高校办学条件无法得到较大改善。而一旦生源不足，资金链就会断裂，学校的生存和发展就会受到威胁。

(二)规则制定的不公平

《民办教育促进法实施条例》第六条关于“公办学校参与举办民办学校”，即关于独立学院设置的规定，是一种制度设计与规则制定方面的不公正。独立学院凭借母体的良好声誉以及民办高校灵活的办学机制，具有诸多普通民办高校无法比拟的优势，在银行贷款、土地划拨、师资待遇、招生政策、社会声誉等方面均享有更优惠的条件，它们享受国有资源和民营机制双重优惠政策，既从“计划”中得益，又从“市场”中获利，从而加剧了民办高等教育行业之间的不公平竞争。

(三)教师待遇的不公正

《民办教育促进法》虽然从法律上规定民办教师与公办教师享有同等的法律地位，但由于缺乏相应细化的规定，致使相当数量的教师在职称评定、工龄计算、评优评先方面无法享受与公办高校教师的平等待遇，在养老保险问题上表现尤甚。由于民办高校教师待遇与公民办高校教师待遇的巨大差异性，使得民办高校中青年骨干教师的职业认同感不高，教师队伍流动性强，师资队伍建设难以保证，导致一些民办高校办学质量始终无法提高，这已成为制约绝大多数民办高校发展的一大顽症。

(四)生源及学生待遇的不公正

生源是民办高校的生命线。目前，实施高等学历教育的民办高校招生被纳入国家统一招生计划，绝大多数省份将民办高校的招生放在公办高校招生之后，使许多民办高校的招生质量和数量收到限制，难以吸引优秀生源，这在客观上束缚了民办高校的发展。此外，《民办教育促进法》第三十三条明文规定:“民办学校的受教育者在升学、就业、社会优待以及参加先进评选等方面享有与同级同类公办学校的受教育者同等权利。”然而，事实上，民办高校学生在政府补贴、助学贷款等方面无法享受到与公办高校学生同等的待遇。

(五)其它政策落实的不公正

随着民办高等教育的发展，国家关于发展民办高等教育的政策逐步健全和完善，但许多政策并未得到真正的落实。如法人财产权、办学自主权、税收优惠政策、合理回报政策、土地优惠政策等并未落到实处。因此，就民办高等教育的总体发展和实践而言，公平、规范的政策环境并未真正建立。

三 非营利性民办高校制度环境政策优化举措

(一)按照民办高校营利与否明晰产权

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》中明确提出:“教育行政部门要切实加强民办教育的统筹、规划和管理工作。积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理。”目前民办高等教育发展过程中存在的诸如涉及办学主体、法人性质、资金来源、治理方式、税收政策以及产权运行等诸多问题的重要根源就在于民办高校属性尚未明晰。

所谓非营利组织，是指不以获取利润为目的、而以推进社会公益为宗旨的独立部门，是介于政府组织和营利组织之间的一切社会组织。结合我国目前民办高等教育发展现状，资金来源渠道、是否要求合理回报、是否实施全日制教育均无法单独作为营利性与非营利性的分类标准。允许民办高校的投资者取得合理回报是鼓励社会资金投入高等教育的必要措施，并不会因此改变高等教育的公益性。况且，在当前我国民间公益力量较为微弱的前提下，举办者在办好学校服务社会的前提下获取一定的经济回报，合乎情理，应予允许和支持。因此在制定营利非营利分类标准时，应借鉴和融合“合理回报”的规定，允许非营利性民办高校获得合理回报。这不仅回归了《民办教育促进法》中“合理回报”的原意，解决了困扰民办高校分类管理的关键问题，也扩大了非营利办学的内涵，对社会投入高等教育将起到较好的鼓励和推动作用。因此，主张将非营利性民办学校的界定标准明确为:不以营利为宗旨，举办者不享有办学结余资产的所有权，但可在规定范围内提取合理回报。

此外，确认举办者对投入资产的所有权以及产权转让和继承制度。借鉴其他国家的经验，非营利性民办高校由学校享有法人财产权，举办者不因出资而拥有学校所有权，任何组织和个人不得侵占、挪用。终止办学或举办者退出时，清算后的剩余财产除出资人投入部分外，其余应由政府教育行政管理部门负责移交并继续用于社会公益事业。

(二)明确非营利性民办高校的法人属性

目前我国民办高校的法人类型均登记为“民办非企业单位”，这是导致诸多歧视性政策的根源。事实上，政府主导与民间机构、社会资金的多样化提供并不能成为区分公共服务的公益性质的标准。《中华人民共和国民办教育促进法》明确规定:“民办教育属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。将民办高校纳入事业单位，是符合事理和法理的，尤其进行学历教育的、非营利性的民办高等院校更应归属于事业法人。但如若将民办高校直接登记为事业单位，又与国家对现有事业单位进行改制的趋势不相符。因此，短期内主张将民办高校定性为自收自支的事业单位，在教育行政部门所设立的专门机构进行登记，并报当地人力社保部门和民政部门同时备案。这样不仅简化了程序，减少了改革成本，还可以有效而简便地解决民办高校所面临的教师待遇、公共教育财政待遇等体制性困境。

(三)建立非营利性民办高校的公共财政资助制度

非营利性民办高校具有为社会服务的公共职能，非营利性民办高校办学的“产出”是一种公共产品，非营利性民办高校所承担的是促进社会进步和发展的公益性事业，其办学充分体现了社会公益性和为社会服务原则，政府有责任更有义务对非营利性民办高校进行资助，这是民办高校逐步走上良性循环的重要保障。从国外看，对民办高校进行必要的资助也是西方国家发展民办高等教育的重要举措之一。

对于非营利性不要求合理回报的民办高校，政府应优先扶持。首先，可通过公开招标的方式允许非营利性民办高校与公办高校展开公平竞争，择优选取中标者进行资助，并通过经费资助加强对民办高校的监督与管理;其次，可在坚持效率原则和绩效标准的前提下，政府对非营利性民办高校采取必要的倾斜性政策措施，如建立民办高校发展专项基金、对民办高校申报研究课题进行倾斜性资助;再次，政府可通过各种方式为非营利性民办高校创设良好的融资环境，如给予长期、低息或无息贷款，实施政府担保贷款，落实鼓励金融机构对民办高校运用信贷手段进行扶持，对社会组织和个人的捐赠从应纳税所得中扣除等，以实现对非营利性民办高校的间接资助;最后，完善非营利性民办高校学生奖励与资助政策，完善国家助学贷款制度，并在个人所得税方面，对个人和家庭的教育支出给予一定比例的税收扣除，对学生教育贷款利息允许税收扣除。

(四)完善教师政策

我国目前教师身份定位是传统计划经济体制的产物，已明显不适应社会发展的要求，教师身份制度改革已成为必然。应纠正对民办高校教师的身份歧视，落实民办与公办高校教师平等的法律地位、同等的社保和退休待遇。首先，完善非营利民办高校教师社会保障机制。方案一为将民办高校教师纳入事业编制，人事与工资档案由地方教育行政部门代为管理，并按照事业单位职工相同规定参加社会保险，地方政府可根据各自财政情况予以一定比例的补贴(全额或差额)或以奖代补。在编教师在职期间的工资由学校发放，退休后由所在学校报当地教育行政部门统一办理退休手续，享受与公办高校教师同等的退休待遇;方案二可对现行教师身份进行改革，改革目前由单位性质决定教师身份性质的状况，依教师所从事的职业性质决定身份性质，实现教师由单位人向社会人的转变。其次，建立并完善公办与民办教师之间合理有序的流动机制，保持民办高校中兼职教师的流动性与稳定性的统一，使民办高校的教师队伍在流动中达到动态平衡，为建设一批高水平民办高校做好人才储备。

(五)完善财务、税收、收费等制度

非营利性民办高校应采用等同于公办高校的事业单位会计制度，并在此基础上，完善资产管理制度，对举办者、政府、社会及个人捐赠、滚动积累的资产进行分类登记与分类会计核算。对滚动积累部分要在扣除必要费用后全部投入办学，政府资助以及非营利性民办高校资助筹资所得款项，须公开其支出状况，依法接受审计，加强对民办高校资助经费使用情况的检查监督。公共财政对民办高校投入所形成的固定资产，纳入国有资产管理。

非营利不要求合理回报的民办高校应在营业税、城建税、固定资产投资调节税、印花税、契税等方面享受等同于公办高校的一切税收优惠政策。政府应以行政划拨方式或参照行政划拨价出让的方式免费或低价提供土地，对其土地和房产等实行税收减免优惠。对于要求取得合理回报的非营利性民办高校，政府部门应单独制定税收优惠管理办法，适当缩小其与公办高校的差别待遇。

依据收费与办学体制相适应的原则，学费标准应与办学主体在兴办教育事业中所负的责任相衔接，与筹资方式相适应，建议建立以市场调控为主的收费标准政策以及差别收费政策。

［1］(美)伯顿·克拉克.高等教育系统——学术组织的跨国研究［M］.杭州:杭州大学出版社，1994.

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［3］杨树兵.民办高校发展战略和政策需求研究——基于核心竞争力理论之视角［M］.镇江:江苏大学出版社，2009.

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