城市资源开发类公司可持续发展模式探析

恽伶俐

摘要：城市投资公司经过近20年的发展，规模迅速扩大、业务类型呈现多样化趋势，如何使得这类城市资源开发类公司保持可持续发展的动力就成为了重要的研究课题。本文分析了城市资源开发类公司的发展现状后，提出了城市资源开发公司必须走向市场化的经营性公司、在实现政府意志与追求可持续发展中寻找平衡以及从价值链低端走向高端，增强风险应对能力的可持续发展理念。在此基础上，提出了城市资源开发类公司可持续发展的的思路。

关键词：城投公司 城市资源开发 发展模式

城投公司源起于1991年新一轮政府投融资体制改革，设立城投公司的目的旨在搭建政府投融资平台，扩大政府投资的放大效应，提高政府投资使用效率，改变长期以来城市建设投融资由政府大包大揽的缺陷，进一步确立企业的投资主体地位，解决政企不分的矛盾，营造有利于投融资要素合理流动的环境，加快经济发展和社会进步。通过政府投融资体制改革，初步形成了政府、企业和社会多方参与和市场化运作的投融资模式。1991年，上海率先成立了全国第一家城投公司，作为沟通政府与市场的投融资平台；2002年底，重庆市设立了八大投资平台公司，通过国债注入、规费注入、土地收益权注入、存量资产注入和税收返还等五大方式向八个投资集团注入700多亿元的资本金，以此为平台，先后获得银行2500多亿元授信额度和1000多亿元的实际贷款，主要用于重庆的道路、桥梁、供水等城市基础设施建设，占重庆近年来全部基础设施总投资额的75％，在比较短的时间内解决了重庆发展面临的资金瓶颈问题，这种模式被世界银行称为“重庆国有投资集团模式”。在重庆模式的引领和示范下，各地纷纷设立自己的各类融资平台公司，积极从事融资和城市基础设施建设。经过近20年的发展，城投公司的资产规模迅速扩大，业务类型也从单纯的城市基础设施的建设往产业链的上下游进行了延伸，规模的迅速扩大及业务类型的多样化使得城投公司已经往多元化的大型企业集团方向发展，那么如何使得这类城市资源开发类公司保持可持续发展的动力就成为了重要的研究课题。

一、城市资源类开发公司发展的现状

目前，大型城投集团公司如上海城市建设开发总公司、重庆城投集团、北京城投集团、天津城投集团等均已形成由集团公司、全资子公司、控股子公司及参股公司组成的企业集团，成为集地产、金融、城市重点基础建设项目的投资建设及经营管理为一体的集团型公司。例如上海城市建设开发总公司是在专业性分工的基础上，成立了城投路桥、城投环境、城投水务和城投置业四大业务板块，将其中环境与置业两大业务板块与原水股份进行了资产重组，于2008年4月为上海城投控股股份有限公司，股票简称改为“城投控股（600649）。重庆城投集团公司通过参股、控股，资产重组等形式，控股了上市公司“渝开发”，参股上市公司“重庆港九”，与重庆国际信托城投公司、重庆市商业银行、重庆市联合产权交易所等兼并整合了重庆三峡路桥公司、重庆渝丰路桥公司、重庆合川路桥公司等多家公司。

除上述大型城投集团公司外，一些地方城市资源开发公司也正在探索并践行着新的城市商业开发模式。吕韬在其硕士论文《城投公司发展模式研究》[1]中认为，城投公司发展模式的基本特征为以特定城市为依托，具有明显的地域特征；资金来源以政府信用为基础，融资手段和渠道单一；市场化程度低，盈利能力弱。而云南城投（600239）按照“政府引导、市场机制、企业运作”的指导思想，逐步形成了城市开发和城市水务两项主营业务，通过主营业务的借壳上市，尝试建立了“以土地一级开发为基础，以规划为龙头，以新农村建设理念为指导，以国际实力合作伙伴为依托，以核心项目为重点，以旅游文化地产开发为主要内容”的城市开发商业模式。华夏幸福基业（600340）则牢牢抓住国际产业转移和大都市城市化带来的产业升级、区域分工的历史性机遇，聚焦于环首都区域经济产业促进及大都市外溢需求，创造了园区开发运营与城镇开发建设相互促进的“产业新城模式”。形成了从园区建设、招商引资到城市运营的三大业务体系，探索了一条独具特色的“产城共融，政企共赢”的中国县域经济发展道路。纵观传统的国有控股城投集团到颇具特色的社会资本参与城市资源开发的企业集团的形成，我们需要思考城市资源开发类公司的集团化可持续发展道路。

二、城市资源开发类公司可持续发展的理念

（一）城市资源开发类公司必须走向市场化的经营性公司

虽然城投公司组织架构上表现为企业，但是大多数为国有独资或者控股公司的形式存在，由于受到自己所依托的城市政府部门的管理，公司开展的主要业务项目由政府确定。城投公司的思维模式、行为方式很像行政、事业单位，公司的运作与发展过分依赖政府，公司的市场化程度和水平通常都很低。但是随着越来越多的社会资本参与城市资源的开发和建设，城投公司应该是一个真正的市场化公司，一个经营性的公司。城市资源开发公司应该按照现代企业制度的理念，形成由股东会、董事会、监事会和公司经理层组成的相互依赖又相互制衡的公司法人治理结构，用市场化的方式来进行资源配置、投融资及建设项目决策和实施、投资项目获利退出或管理运营等。公司所有的经营活动都是企业行为和市场行为，需要带着市场的眼镜来看待业务。基于市场化经营的要求，城投公司在城市投资项目选择上，应该按照项目是否能产生收入和现金流，将项目分为经营性项目、准经营性项目、非经营性项目三类，有所取舍，不能对政府项目照单全收；在项目成本的控制上要严格控制，确保合理的投入产出比；在项目效益评估上，需要考虑项目的建设周期及资金沉淀成本，科学合理地评价项目为公司带来的价值。重庆市市长黄奇帆也曾说过，城投公司应该是一个真正的市场类的公司，只有这样才不会成为财政的风险。

（二）城市资源开发类公司需要在实现政府意志与追求可持续发展中寻找平衡

城投公司由于受到自己所依托的城市政府部门的管理，公司开展的主要业务项目很大程度上由政府确定，但是城投公司与政府的关系厘定上一定要坚持存在委托代理的契约关系。在进行重大项目的投资建设前，理顺项目建设开发的流程，签署项目建设开发协议，确定项目投资及投资收回的方式，确定项目建成后的回购或者移交的主体等等。公司需要在实现政府意志的同时能追求可持续的发展，成为政府城市开发建设的“载体”而非“债体”。

（三）城市资源开发类公司必须从价值链的低端走向高端，增强风险应对能力

从目前城市资源开发类公司的利润构成来看，通常表现为政府给予一定的保底收益或者给予一定的财政补贴，而这种稳定的收益注定了企业没有风险应对的能力，因为风险与收益永远是对等的。城市资源开发类公司要真正实现可持续发展，需要根据价值链的理论，分析公司在每个价值链段上的优势与创造价值的能力，从价值链的低端走向高端，增强风险应对的能力。华夏幸福基业（600340）准确把握了地方政府的政治诉求，采取了“园区+地产”的模式定位，实现了企业与地方政府的“双赢”。公司不仅仅获得了基础设施、土地整理等业务10%的基本收益，同时获得了拿地的优势进行房地产开发的土地增值收益，获得了对园区内企业进行宣传、推广，进行招商引资项目的洽谈，以及对入园企业提供“全程无忧式管家服务”，协助企业快速实现生产运营，以获得新增落地投资额45%的超额收益。公司充分发挥了地产业务和园区开发业务的协同效应，实现了两者之间的优势互补，奠定了高成长的基础。

三、城市资源类开发公司可持续发展的思路

（一）明确发展战略，整合业务类型

公司发展战略是关于公司发展的整体性、长期性、基本性的谋略，研究制定企业发展战略旨在解决企业发展过程中做什么、在哪里做和怎么做的问题。在一个充分竞争的市场环境中，要想立于不败之地获得长远发展，必须制定清晰的发展战略。因此城市资源开发类公司应该明确公司的定位，在充分利用政府资源的基础上，坚持市场化运作，以市场化手段配置资源，充分挖掘现有资产的价值，实现资产价值最大化，以便在政府和市场间进退自如。城市资源开发类公司应围绕城市运营，规划各个业务的发展方向，培养公司多层面的资源整合能力、多渠道的融资能力、多元化的投资能力，多模式的投资项目运作能力等等，充分利用资本市场，形成产融结合的良性循环，同时积极吸引社会资金，推进项目运作，实现各市场主体之间的共同利益。公司应在对现有的业务类型进行整合基础上，向产业链的上下游进行拓展，实现多元化发展的综合经营，改善公司的业务与资产结构、提升融资能力、丰富收入与资金来源渠道、提高城投公司的盈利和抵御风险的能力。

（二）构建组织架构，明确管控模式

战略决定结构，结构传承战略，因此城市资源类开发公司的集团管控的模式一定要与战略相契合。从目前成熟的城市投资集团公司的架构来看，大多数公司都采取了事业部制加设置集团职能部门的架构模式。华彩咨询在他们的集团控制力构建的报告中指出：管控体系只要管三年就好，管控体系一定要贴着地皮走，不要太先进，太超前，只要管三年，三年以后换一个管控体系，管控体系逐步往前走，与时俱进往前走，就是连续行为。因此城市资源类开发公司应该根据自身的发展战略和业务特点，逐步构建和完善契合发展战略的组织架构。

（三）构建权责体系，梳理业务流程

如果说组织结构是业务流程的骨架，那么，责权体系和核心管理流程则是流淌其间的血液。在组织结构中，有很多的关节点，这些节点承担着不同的任务，负有不同的职责；同时，为了保证任务的完成，又必须赋予他们相应的权力，所有关节点都是权利与责任的集合，从而就形成了整个集团的责权体系[8]。由于责权体系嵌入在公司的核心管理流程中间，同样城市资源开发类公司需要梳理公司的业务流程，协调好与各级政府领导和部门、各种社会经济主体的关系，建立清晰的权责边界，在政府规定的能与不能之间寻找着自我发展的空间。

（四）建立系统的人力资源保障及薪酬绩效，打造核心竞争能力

由于城投公司的核心能力包括多层面的资源整合能力、多渠道的融资能力、多元化的投资能力，多模式的投资项目运作能力，这些能力构成了城市资源开发公司的能力体系[1]。而要能充分发挥城市资源类公司的这些能力，需要有核心的专业团队。城市资源开发类公司多数存在国企背景，员工队伍的成长及知识类型跟不上企业发展的速度，同时存在内部员工与外部引进核心人才的机制冲突。因此城市资源类开发公司需要建立长远的人力资源战略规划和科学的薪酬绩效管理体系，注重梯队人才队伍的培养，以真正实现“人尽其才，才尽其用”，创造属于自身的核心竞争力。

城市资源开发类公司走向市场化，走向价值链的高端，不仅仅只是一种理念，一种口号，更是一场静悄悄的革命。在这个大变局中，谁能勇敢地加入竞争，谁就有可能占据先机。本文通过以上对城市资源开发类公司可持续发展模式理念及思路的探讨，试图能给城市资源开发类公司的发展有所启示。

参考文献：

[1]吕韬.城投公司发展模式研究[D]云南大学，2012

[2]冯俏彬.再认识我国地方政府投融资平台公司的巨额负债[J].西部论丛.2010，7

[3]上海市城市投资开发总公司网站http：//web.chengtou.com/、上海城投控股股份有限公司网站http：//www.sh600649.com/AboutUs/CompanyProfile.aspx

[4]周培.天津城市基础设施建设投资集团有限公司运作新模式研究[D]天津理工大学，2008

[5]华夏幸福基业网站http：//www.cfldcn.com/

[6]上海市城市发展信息研究中心.经营城市如何区分经营性和非经营性项目[J].城市经济专题.2002.8～13

[7]华彩咨询.集团控制力-体系、标准和构建指引

[8]王吉鹏.集团管控的四个核心问题[J].中国邮政.2006，8