深沪社会工作发展历程及问题

汪文来 姜铁敬

一、导语

社会工作是指综合运用社会工作专业知识和方法，以助人自助为宗旨，以利他主义价值观为指导，为有需要的个人、家庭、群体、组织和社区整合社会资源，协调社会关系，预防和解决社会问题，恢复和发展社会功能，促进社会和谐的专门职业。社会工作的服务主要集中于社会福利、社会救助、社会慈善、残障康复、优抚保障、社区建设、司法矫正、教育卫生等领域，从事的主要是困难救助、权益维护、心理疏导、矛盾调处、行为矫治等工作。

从历史的角度看，社会工作的产生和发展，是社会文明的进步。可以说，社会工作专业的发展是伴随着人类不断认识问题、解决问题而逐步发展起来的。社会工作实施的成效直接影响着底线公平，也影响着国民能否共享发展成果，以及民生问题能否得到全面改善。2004年我国颁布了社会工作者国家职业标准，社会工作开始走上专业化、职业化的道路；党的十六届六中全会从构建社会主义和谐社会的全局出发，提出建立一支宏大的社会工作人才队伍的号召。此后，各级党政部门出台了一系列相关推进政策，中国社会工作进入了本土化的加速阶段，而在这一过程中存在不少问题。只有解决好发展过程中的这些问题，才有可能让公众更加了解社工、认同社工、支持社工。

二、上海、深圳的社会工作发展特征

（一）上海和深圳社会工作的发展历程

上海是国内社会工作起步最早的城市。20世纪90年代中期以来，上海一直在稳步推进社会工作职业化。1997年浦东新区试点，随后在全市推行社会工作者资格认证制度。六年后上海举办了国内首次社会工作职业资格考试。在此过程中，上海建立了职业社会工作者资格认证、注册管理、从业规范与继续教育、职业薪酬标准、专家评估等制度。与此同时，上海成立了社会工作的专门管理机构，上海市民政局增设职业社会工作处，负责协调发展全市社会工作。经过近十年的发展，上海社会组织已颇具规模，服务领域广泛，服务形式多样；项目化运作水平也相对较高，社会企业发展良好，社会组织造血能力强；企业、社会参与公益的积极性较高，公益资源渠道丰富，高校推动力度大。

而深圳则是在中组部、民政部、人事部大力推进社会工作的背景下迅速推进社会工作的专业化和职业化的。2006年底民政部在深圳召开“全国民政系统社会工作人才队伍建设推进会”，2007年初深圳市南山区作为表率，面向全国高校招聘了百名社工人才；在经过大量调研和考证之后，2007年10月26日，深圳市委市政府联合发布《关于加强社会工作人才队伍建设推进社工工作发展的意见》及七个相关文件（简称“1+7”文件）。在之后的六年里，深圳市在“1+7”文件的指导下，逐步探索出一套以“党政主导、民间运作、社会参与”为主要特征的现代社会工作体系，将社会工作的发展提升到了一个较高的水平。截止到2012年，深圳共有社工机构94家，注册社工3000多人，服务领域涉及民政、残联、司法、教育、社区、禁毒帮教、医院、信访、计划生育、人民调解等多个领域。形成了一套完整的社工注册、培训、督导、晋升、评估、项目开发等在内的发展体系。政府购买服务的方式也逐渐成熟，由单纯的岗位购买转向岗位与项目购买并重。深圳模式在珠三角地区有着广泛的影响力，广州、东莞、佛山等地的社会工作发展模式均借鉴和学习了深圳的经验，从而也使得珠三角各地区之间良好的互动，有利于形成合力，共同发展。

（二）上海、深圳两地社会工作的发展比较

1.相同点

动力系统相同。两市社会工作发展的动力主要来自于党政部门的主导社会工作教育者研究者的倡导，体现了双重动力作用。

发展模式相同。虽然两地都强调社会运作，但是仔细观察就可以知道两地均为后发外生、政府主导的模式，均不是在社会层面自发生成，而是在政府的主导和支持下生成和发展的。这种创新体现的是政府主导的自上而下的创新模式。

发展步奏相同。虽然上海2003年先于全国进行了上海市社会工作职业资格考试，但是这两个城市都是先设置社会工作相关岗位，然后再进行资格考试及认证。

2.相异点

起步时间不同。上海浦东1997年就开始引入社工，2003年上海市人事局、民政局颁布《上海市社会工作者职业资格认证暂行办法》，即开内地社工专业化、职业化之先河。而深圳从2007年开始发展，比上海要晚十年。

起点不同。虽然上海起步较早，但是深圳后发制人，主要体现在：社会工作人才年龄结构、学历结构、专业水平更为年轻化、高学历化、专业化；社会工作制度更为完善，除了市委市政府颁布的加强社会工作人才队伍建设推进社会工作发展的意见之外，还有关于职业水平评价、专业岗位设置、民间组织在社会工作中作用的实施、财政支持社会工作发展的实施方案、“社工、义工”联动工作实施方案以及社会工作人才教育培训、专业技术职位设置及薪酬待遇等配套文件；对社会工作者的职业定位较高，定位为专业技术人员。

推进力度大小不同。上海主要是政法委、民政、共青团等系统在推进社会工作，而深圳则是由市政府牵头推进社会工作，后者力度要大。在目前尚处于向“小政府、大社会”方向转型的中国来说，介入者不同，就意味着在政府权力体系中话语权的不同，那么推进社会工作的力度就会有差异。

优势不同。深圳由于临近香港，而香港又是社会工作发展比较成熟的地区，深圳利用了这一地域优势，聘请了来自香港的资深社工为专业督导，帮助本土社工迅速成长。而上海的优势在于高校较为集中，社会工作研究和教育的氛围较浓，能形成教学与实践紧密结合的局面。同时大量的高校也为发展社会工作人才队伍提供了后备力量。总的来说，上海在社会工作发展过程中，起步早，积累了丰富的经验，但是行政化比较明显，起点较低，专业化程度不足；而深圳政策环境好，政府重视程度高，探索创新力度大，覆盖面广，但是近两年社工人才流失严重，发展遇到瓶颈。

三、促进社会工作发展需要处理的关系

（一）处理好党政主导与社团运作之间的关系

在当前社会工作发展处于制度创新启动阶段，主要强调政府的“主导推动”，目前很多民间社会工作机构的出现与政府主动寻求社会管理方式和公共社会服务提供方式转变有关。由于社团在初期基本上是政府扶持的结果，所以它与西方真正意义上的N G O（非政府组织）尚有一定距离；而当到了下一阶段步入制度创新扩散阶段，则要把工作重心转移到“社团自主运作”上来。民间社会工作机构将经历从政府选择到社会选择的转变。在处理好党政主导与社团运作关系的时候，要相应地明确界定社团和社工的定位及其与相关部门的协调关系。社团需要在市场调节与政府干预中找到一个平衡点，而社工也需要在管理者与助人者之间找到一个平衡点。

（二）处理好发展社会工作和事业单位改制的关系

随着政府管理体制的创新和政府职能的转变，社会服务社会化的趋势，对事业单位回归“公共服务”本色的改制要求也是越来越为迫切。而事实上，发展社会工作的本意也是为了加强和提升公共服务，这两者的发展方向是一致的。因此，完全可以将当前加强社会工作人才队伍建设与事业单位改制结合起来，将一批可以承接政府购买服务的事业单位改造转化为社会公益性民间组织，选择一批现有的民间组织按照承担社会服务工作的要求使之成为符合条件的社会公益性民间组织，从而使改制更为深入和顺利。

（三）处理好民间社会工作机构与原有机构的关系

香港的社会工作机构对有意愿参与义务社会服务工作的人进行登记的，而内地对义工的登记一般由团委系统的义工联负责。这些都涉及一个机构职能对接和工作衔接的问题。虽然各地社会工作发展步奏不一，但是总体思路是比较清晰的，也就是“党政主导、社团运作、社会共建”，但是与香港不同，内地的很多社会服务事务都是由相关职能部门完成的。新开发的社会工作岗位或机构与以往既存的“行政性、非专业化”的岗位和机构既有侧重面上的不同，也有工作范围上的重叠。那么如何实现二者的对接是接下来需要着重理清的问题。

（四）处理好加强社会工作与资金来源单一化的关系

在社会工作发展初期，由党政主导，向民间社会工作机构购买服务是理所当然的，但是无论是发达国家还是我国香港地区，都面临着随着政府福利政策的变化，因减少对民间社会工作机构的投入而引发的社会工作者罢工、游行以争取更高待遇的事件。要预防这一问题的出现，就要改变民间社会工作机构资金来源单一化的问题。资金来源过度单一化，会造成民间机构对政府的高度依赖，并进而阻碍社会工作机构的自主运作，甚至对今后社会政策的变革带来不利影响。