区域联动的政府间合作实践分析——以珠三角一体化推进为例

张岩鸿 韩 靓

随着改革开放的深入及世界经济形势的变化，我国产品的国外市场环境日趋严峻，大力开拓国内市场成为迫切需要。但行政区经济引致的市场分割、要素流动障碍和规则程序不相一致等弊端却一直阻碍着国内统一大市场的横向延展与纵向细密。虽然立足于党和政府的制度优势与政治优势基础上的地方政府间合作，理论上应具有充分的可行性和效率性，但实践中，区域间各领域的合作联动进展缓慢，实质性的推进更是遭遇不少障碍。本文以珠三角一体化为例，以党和政府的制度优势与政治优势发挥为视角，深入解析珠三角一体化推进中地方政府合作实践的成效与问题，并在此基础上提出了深化合作的对策建议。

一、党和政府的制度优势与政治优势

（一）制度优势和政治优势的现实表现

政治动员机制确实推动了珠三角展开一体化协商与合作。通过政治优势及其相应的制度优势，借助曾经发挥过无数次现实威力的政治动员机制，《珠三角地区改革发展规划纲要（2008-2020）》自颁布实施以来，一体化进程大大加快。在广东省政府的统筹推动下，涉及基础设施、城乡一体、公共服务、环境保护和产业布局等五个专项一体化规划已制定并进入实施阶段，三个都市圈规划也已步入有序协商合作过程中。

珠三角一体化推进中文本合作成效大于实践合作成效。目前珠三角区域中城市政府之间签署了不少合作协议。比如，深圳、惠州与东莞签署了《推进珠江口东岸地区紧密合作框架协议》，广州与佛山签署了《广州市佛山市同城化建设合作框架协议》，珠海、中山与江门签署了《推进珠中江紧密合作框架协议》，广州、佛山与肇庆签署了《广佛肇经济圈建设合作框架协议》，等等。而且，各城市政府相关职能部门间也陆续签署了各类专项合作协议。但从现实推进层面调研发现，各城市政府间文本层面的合作成效远大于实践层面的合作成效。

珠三角一体化推进中硬件合作成效强过软件合作成效。经由省级政府的统筹规划和各个城市政府的密切合作，目前珠三角一体化进程中，基础设施等方面的硬件合作推进较为顺利，各个城市政府对于区域间路、桥、环境保护等方面一体化的重要性、必要性和收益性共识明显，但对于如何实现基本公共服务乃至社会管理方式方面的对接共享却分歧较多，因此，几年的一体化推进中，硬件方面的合作成效远大于软件方面的合作成效。

珠三角一体化推进中产业合作成效多过社会权利均等合作成效。目前，以经济发展为中心的政府职能定位和经济实力与前途高度相关的干部晋升安排，使城市政府的高层官员将发展经济，尤其是做大产业作为了自身工作的重心。珠三角一体化推进中，产业间的合作被各城市政府认为是合作重点，有利于产业合作的基础设施建设和相关制度衔接及壁垒突破成为协商合作的重要领域。发达城市希望以质量换空间，相对落后地区希图努力以空间资源换产业规模，但区域一体化推进中重要的要素自由流动，尤其是人的自由流动的各类公共服务或社会管理领域对接改革却相对被忽视。

（二）制度优势和政治优势的实践悖论

分税制下的行政区划分裂了地方政府利益的整体性。1994年的分税制改革，确立了中央财政的主导地位，初步规范了中央和地方的财政分配关系。但这次分税制改革虽然较好地调整了中央与省级财政之间的收入与支出关系，但对省级以下财政体制的改革却未作出明确规定。省以下各级政府的收入划分由省政府自行决定，从而在利益驱动下导致收入上收效应在各级政府间层层传递。但与收入上收效应不相适应的现实却是，各级政府在集中财权的同时，却在不断下移基本事权。在此情势下，为完成自身基本事权使命及经济导向的政绩考核，地方政府的行政区划经济渐渐大行其道，并在实践中形成了对张扬要素自由流动的市场经济的禁锢。

由是，虽然珠三角区域各城市政府的整体目标和终极价值观具备高度一致性，都是为了使区域的社会成员能够幸福生活，但为实现该整体目标所设计的以经济实力、城市建设水平和市民享有的公共服务与社会管理质量为绩效考核标准的竞争安排，以及各城市政府的具体服务对象主要为所辖行政区域的户籍人口，当然目前也逐步延展至常住人口的现实，却将各城市政府在实践中推向以局部城市利益优先于整体利益思考的分裂道路。

强大的资源行政配置力冲击了市场配置力的自由性。珠三角区域一体化实质是人流、物流、信息流、资金流等的自由无障碍流动。但目前各城市政府所拥有的强大的资源行政配置范围与力度却人为制造了各种各样的要素流动障碍，极大地阻碍了各类要素市场配置力的自由性。户籍及附加其上的基本公共服务权利、水准和转移难度，事实上限制了企业及市民的迁移意愿并增加了其迁移成本；金融管制设立了金融机构设立创办的门槛和区域，事实上阻止了资金的自由流动；等等。

缺位的法律规制弱化了城市政府间合作的稳定性。集权垂直设计的政府层级架构固然拥有强力、高效的行政执行力和资源配置力，但在横向不具备上下级隶属关系的各城市政府间合作方面却是既缺乏效力又缺乏意愿。如果没有纵向垂直系统的上一级政府或实体管理机构指挥，又没有专门的区域间合作的法律法规规章进行强制约束规范，各城市政府间自愿或自觉的协商合作活动将充满随意性和不可预期性。

差异的行政制度安排增加了城市政府间合作的复杂性。纵向分割的行政管辖权设计，再加上目前中央政府为激发各地发展积极性而开放的政策创新空间，使各城市政府在公共服务和社会管理领域拥有了较大的政策创制和执行权。这些多姿多彩的政策创制和政策执行设计，固然创造了众多便民利民的好政策好制度，但也埋下了无数基于行政安排不同而带来的合作复杂性和行政对接难题。

经济取向的一体化理念误导了城市政府间合作的实质取向。区域一体化的实质应是各类要素，主要包括人流、物流、信息流、资金流等的自由无障碍流动。而这些要素的自由无障碍流动要求这些要素所拥有的基本权利和享受的基本福利应是同等的，这些要素所面对的规则体系应是统一的，这些要素所需办理事项的地点应是互认的，这些要素流动所需要的各类信息应是共享的，等等。而这一切所实质要求的是区域政府行政管理安排的一体化，包括制度设计、程序流程、监督评估，当然也包括必要的基础设施等硬件对接。但现实中，各城市政府重点从事的经济取向的一体化理念及实际工作，强调产业对接、产业合作、产业利益等显然是误导了各城市政府推进一体化工作的工作重点和资源配置方向。

二、发挥制度优势和政治优势，推进珠三角一体化的政策建议

（一）发挥制度优势和政治优势的基本原则

以行政手段破除行政壁垒。区域分割和行政壁垒的制度安排形成的区域封闭发展思维在很大程度上制约着区域一体化程度的提高。受财政分税制和被GDP扭曲的政绩观影响，地方政府间竞争激烈，地方保护主义严重，很少关注跨行政区域的公共问题。在我国目前的宏观制度环境约束下，完全依靠地方政府去突破因行政区划分割而导致的各自为政困境是不可能的，破除区域间行政壁垒最好的方式就是利用行政手段，发挥政治动员机制的优势。

将资源的行政配置力限制在公共服务与社会管理领域。政府的行政权力应该发挥在基础设施、公共服务、法律服务和社会管理等市场所不能或不愿起作用的领域，而其他本应由市场起作用的领域还是交还市场去做。尤其是那些对于需要政府和企业共同努力才能解决的，如产业政策、取消产业流动限制等，则需要政府持之以恒的工作来吸引企业的积极响应，最终通过自由的“市场之手”实现产业结构的科学布局。

以法律法规规章保证城市政府间合作的稳定可行。区域经济一体化必然要求规则制度一体化，而规则制度一体化的关键又在于法制一体化。我国法律体系仅对各级政府在其所管辖区域内事务和上级机关跨辖区事务的管理进行了界定，而未涉及跨区域和地方政府间的合作问题。这在一定程度上导致跨区域政府间所签订的合作协议缺乏法律效力，对协议各方的权利和义务缺少明确的认定，而这导致区域一体化过程中双方或多方矛盾的解决无章可循、无法可依。因此，区域一体化的发展必须要有法律护航，立法是推动区域一体化的重要机制保障。

以行政制度安排的统一简明作为城市政府间一体化推进的重点。区域一体化发展首先要具备一体化理念及在政府层面树立区域公共管理的新型治理理念。区域公共管理作为一种新型的空间治理范式，打破了传统的“行政区行政”模式，实现了政府空间治理的转型。作为一种崭新的治理哲学和制度安排，其根本出发点是解决日益增加的区域公共问题，实现区域公共利益的双赢或多赢。

以公众社会权利的均等无碍作为市域间一体化推进的核心。珠三角一体化的首要内容和核心就是要在逐步缩小市域间人均发展水平差距的基础上，努力实现各市域基本公共服务均等化，使珠三角居民平等无碍地享有区域内基础设施、教育、卫生、科技、社会保障以及环境保护等。要通过经济的快速发展和加大转移支付力度，缩小市域间公共服务水平差距，尽可能在基本服务设施、基础教育条件、社会保障待遇、医疗卫生资源配置、干净饮水、便利交通等方面实现公共服务水平的均等化。

（二）发挥制度优势和政治优势的具体建议

1.强化政治动员机制，明确市域间合作的均等化、无碍化理念。

首先，应该强化并完善省政府对下属市域间的协调作用。珠三角是广东省政府统一管辖的区域，省政府对珠三角各市域政府具有直接影响力。在珠三角重大基础设施建设的共建共享、地方政府间立法协同问题、城市群统一规划、跨界河流治理以及区域公共物品在市域间的合作供给等方面，都应充分利用政治动员机制，发挥省政府的协调作用。

其次，设立跨域事务委员会，由省领导牵头，着力解决涉及到各城市、各部门层面难以解决的合作难题。委员会下可设广佛肇、珠中江、深莞惠三个圈，每个圈可推选出圈长，专责处理圈内各城市之间的跨域问题和跨域事务。可以考虑让珠三角各城市在财政中单列出一定比例的资金，每年上缴，用于为珠三角一体化服务。

第三，完善多层次多领域的联席会议制度。在完善广佛肇、珠中江、深莞惠三个经济圈层面的市长联席会议制度基础上，可以考虑扩大市长联席会议的范围，建立珠三角九市市长联席会议制度，对珠三角一体化的区域政策议程进行磋商，以达成政策行动方案。

2.减少资源的行政配置权限，开放要素流动的区域范围。

区域经济一体化的实质是降低交易成本，促进产品、要素等自由流动，实现资源的优化配置。区域一体化的真正动力不是政府而是市场。因此，要减少资源的行政配置权限，通过市域间联合和优势互补，促进珠三角资源要素的优化配置。

首先，珠三角各城市在区域一体化中需要统一规划商品市场和要素市场建设，形成区域商贸网络，加大商品交流的广度和深度。尤其是金融、人才、技术、信息、产权的重要要素市场，促进各类专业市场和特色市场的合理分布与分工。

第二，以基础设施一体化促进生产要素与能源信息的集约共享。进一步完善珠三角一体化基础设施网络建设，使各市间劳动力、土地、资本、技术、信息等生产要素得以突破行政区划限制，在珠三角范围内实现优化和共享。

3.出台法律法规规章，强化市域间合作推进的质量力度。

首先，清理修改现存冲突的法规规章政策。由于珠三角9市中有2个副省级市和2个经济特区所在地市，分别拥有较大市立法权或经济特区立法权。因此，要实现珠三角区域法治一体化，首要的任务就是清理、修改珠三角地区的法规规章政策冲突，减少冲突内耗以及立法与执法资源的浪费。

其次，开展区域协作立法。通过地方人大或政府的联合立法或协作立法，制定统一法规或规章，减少区域内的多头立法。可采取两种方式：一是对社会关注、群众关心的热点、难点、重点立法项目，地方人大可成立联合工作组开展联合立法，制定共同法规规章；二是对于有共性的立法项目，可由一个城市牵头组织起草，其他城市予以配合，立法结果由各城市资源共享。

第三，力促全国性区域一体化协调法的出台。要有效解决珠三角区域法规规章政策冲突问题，必须通过国家层面制定统一法律的方式来解决，应敦促全国性区域一体化协调法出台颁布。

4.改革财税体制，建立健全地方政府间利益协调机制。

首先，健全完善利益共享机制。对投资主体跨行政区的横向经济联合、投资或产业转移等经济活动，政府可按投资比例共同分享税收。对大型跨区域的盈利性项目，可采取联合共建、股份化运作、利益分享的方式。对大型跨区域的纯公益性项目，可按不同行政区域受益程度的大小确定出资比例。

其次，建立区际利益补偿机制。包括建立生态补偿机制、健全资源有偿使用制度、解决末端产业对于源头产业的利益补偿。具体做法可以通过中央或省级政府层面设立负责区域合作的综合性权威机构，开展调查、鉴定、评估合作中利益受损方的实际损失，提出公正、合理的补偿方案。按照“受益者补偿”的原则，由受益的地方政府共同安排专项财政资金，专门用于本合作区内因区域整体、长远发展需要而蒙受损失的或牺牲发展机会的地区救济和补偿；或在技术、人才和政策上给以相应的补偿。

第三，鼓励发达地区对落后地区的利益让渡机制。区域内的“龙头”城市要有大局意识、战略意识，不宜斤斤计较暂时的经济利益或损失；在不损害本地发展的情况下，应让渡出部分利益给其它地区以协同发展，防止区域合作中合作效果的“渗漏”，并进而影响发展较慢成员的利益和参与积极性。通过利益让渡，形成互动、互补、互惠的持续合作格局，收到1+1＞2的规模效益。

5.由内至外，大力推进基本公共服务及社会管理制度的简化统一。

在推进基本公共服务及社会管理制度一体化的过程中，应遵循先内部统一再外部统一的循序渐进原则。

首先，实现单个城市内部包括教育、医疗、社保、交通等基本公共服务的“同城化”。消除区、县之间或镇、街之间存在的城乡差距或阶层差距，使公众享受到同一的市民待遇。

其次，在城市内部一体化的基础上，珠三角9市应把更多注意力转向区域社会政策的协同，强化推进区域基本公共服务均等化的职能，从而使珠三角公民所享受到的基本公共服务能够突破行政区划的界限，逐步实现对接共享并最终达到同一标准的过程和状态。

6.建立规范的珠三角一体化区域干部交流挂职机制。

为推进珠三角一体化进程，加快合作项目洽谈、签约、履约、验收等环节的沟通合作推进力度与质量，可以在探索试点的基础上建立规范的珠三角一体化区域干部交流挂职机制。交流挂职可以先在广佛肇、珠中江、深莞惠等各个圈内城市间进行，时机成熟再扩展到圈外及进入省级政府相关机构内。运行该机制，可以加强干部对合作城市政府运作程式及运作程式背后施政理念、城市发展目标及重点的认知，从而在合作城市相关职能部门的干部间由于深化理解而有助于寻找适宜的沟通方式、形成最佳的合作模式。

7.发挥行业和社会组织作用，形成多元利益相关者的协作治理。

首先，建立以广东省内专家学者为主体的智囊组织。这些组织主要以广东省内学术方面的代表人物和专家学者为主体，为珠三角一体化发展献计献策，为在各种重大问题上形成共识提供讨论空间，为解决各种合作问题提供经过科学论证且强调互惠互利的方案。

其次，进一步发挥行业组织作用。行业组织在积极配合政府促成已经签订的协定落实、推动政府间消除阻碍资讯、资源和产品流通的政策壁垒、做好企业的培训服务、促成各种标准的统一、通过行业自律建设以维护市场秩序等方面可以发挥积极作用。尤其值得注意的是，行业组织可以通过同业企业的联合，采用自治、自律方式规范企业管理，倡导企业间良性竞争，实现区域内行业资源的优化配置。

第三，加强区域内社会组织建设。公众是区域一体化的最终受益者，他们不仅有参与区域一体化的积极性，而且组织化的公众参与也有利于促进珠江三角洲相关区域公共政策的民主化和科学化，更有利于加快实现区域交通基础设施、环境保护和公共服务一体化。