党代表常任制的实践与思考

庄 保 余功建

党的十八大报告指出“以改革创新精神全面推进党的建设新的伟大工程，全面提高党的建设科学化水平”，并且明确提出“落实和完善党的代表大会代表任期制，试行乡镇党代会年会制，深化县（市、区）党代会常任制试点”。作为广东省第二批试行党代表常任制的试点区，深圳市盐田区委在这方面做了大量的工作，也取得一定的成效。盐田试行党代表常任制的工作实践表明这是加强党的建设的一项重要举措，它对坚持中国特色社会主义政治发展道路具有积极的意义。

一、全面认识党代表的地位和作用，强化党代表的民意基础

要顺利推行党代表常任制，首先应当全面正确地认识党代表的重要地位和作用。过去之所以未能很好地发挥党代表的作用，除了制度方面的缺陷之外，其中一个重要原因就是对党代表的地位和作用认识不够全面。所谓党代表就是指在一个政党内部经过组织程序决定参加该政党的各级代表大会或代表会议的代表。但是，如果人们只是把党代表单纯地作为一名会议代表来对待，那么党的代表会议一结束，党代表的使命也就完成了。这样一来，党代表发挥作用的时间和空间就十分有限。实际上，在整个党的组织结构和党务活动中，党代表都具有特殊的地位和作用，不能仅仅等同于一般的会议代表，这是实行好党代表常任制的思想基础。

第一，党代表是党的代表大会的合法性基础，也是党的方针政策正当性的来源。我们党是一个有着8000多万党员的大党，党员要参与党的大政方针的决策，主要是通过经过民主选举产生的党代表来实现的。因此，我们不但要重视党代表的个人身份，更必须关注他们所代表的千千万万的普通党员。不发挥好党代表的作用，也就意味着对党员群众意愿的忽视，必然会削弱党的凝聚力、降低党组织的战斗力。党员群众的意愿应该成为开展党务活动的基础，而且这种意愿总是随着形势的发展而不断地发生变化，因此党代表作用的发挥也绝不是一时一事的权宜之计。

第二，党代表在党的组织结构中具有不可替代性。党章明确规定：“党的最高领导机关，是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会。党的地方各级领导机关，是党的地方各级代表大会和它们所产生的委员会。党的各级委员会向同级的代表大会负责并报告工作。”党的代表大会是党的领导机关，不是抽象的，它是由具有不同身份的党代表所共同组成的。如果说党代会是一种组织形式的话，党代表就是组织细胞。因此，努力发挥党代表的积极作用，对完善党的组织结构、提高党的领导能力都具有十分重要的意义。

第三，党代表在党务活动中有全面履行自身权利和职责的必要性。根据《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》的规定，党代表不但在同级党代表大会召开期间，有参与听取和审查党的委员会、纪律检查委员会的报告，参与讨论和决定有关重大问题，以及行使表决权、选举权、监督权等一系列权利；同时在党代表大会闭会期间，党代表还享有通过参加座谈、列席会议等方式，对本地区经济社会发展、党的建设等重大决策和党内重要文件的制定，提出意见和建议的权利，也可以应邀列席同级党的委员会全体会议等会议并发表意见，同时还可以参加对本地区重要干部的民主推荐和对同级党的委员会、纪律检查委员会领导班子及其成员的民主评议。党代表的这些权利和职责能否得到真正的履行，既反映了党的组织制度是否得到落实，也表明他们所代表的广大党员群众的民主权利是否得到切实的保障。

在上述三点中，最重要的就是党代表的代表性问题，即他们不但是出席党代会的“会议代表”，更是千千万万党员群众意愿的代表，他们代表着广大党员群众的心声，是党的领导机关和普通党员联系的桥梁。正是基于上述这些认识，盐田区在试行党代表常任制的过程中，首先把解决好党代表的“代表性”问题放在首要位置。在2011年11月举行的区党代表直选中，按照深圳市委的要求是党代表应该有20%进行公推直选，但盐田区却提出要100%实行“公推直选”。实践证明，这种选举方式对于强化党代表的民意基础起到了很好的作用。一方面每位党代表候选人都必须直接面对群众，要敞开胸怀向群众表明自己的真实想法，要以谦诚的态度接受群众的挑选；另一方面在党代表候选人的安排上又体现了组织的意图，真正把民主和集中有机地结合起来。

二、重视体制机制建设，开拓党代表发挥作用的空间和途径

党代表如何发挥其应有的作用从根本上说是一个体制机制问题。党的代表大会一般是五年开一次，除了在这次会议上举手表决和投票选举之外，党的代表会议一结束，代表的使命也就实际上终止了，所以在平时人们是很难感觉到党代表的存在，党代表自身也缺乏发挥作用的空间和途径。针对这一现状，盐田区委一方面大力推行党代表直选，努力建立一支充分反映民意、结构合理、素质较高的党代表队伍，另一方面则重点探索能有效拓展党代表作用的新办法、新制度，以确保党代表能在代表大会及闭会期间，始终能够行使自己的各项职责，积极参与决策，有效地进行监督，成为联系党与群众的桥梁和纽带，为广大党员当好表率。

一是实行区党代表大会年会制，重点探索如何开好党代表大会年会。为了确保年会开出实效，不走过场，盐田区着力在强化年会职能、明确年会内容、规范年会的运行机制上下功夫。按照设计，在每年的党代会上，不仅要“议事”，也要“议人”，即不仅由区委、区纪委向大会作工作报告，每一位区委常委都要向大会作口头述职。今年1月下旬的中共盐田区第四届代表大会第三次会议上，听取和审议了区委、区纪委工作报告，区委书记和全体常委向大会做了述职演讲，区委组成部门、街道及机关基层党工委等18个单位，也同时向大会作了书面工作汇报。述职结束后，党代表就述职报告的内容进行现场提问，并由述职对象现场作答，然后实行分项民主测评。对区委常委的评议指标分为“科学发展”、“依法办事”、“改革创新”等五个方面，对区委各单位的评议则分为“落实市、区重点工作情况”、“服务群众、服务基层情况”等五个指标，党代表分别对区委、区纪委领导班子、各区委常委、各述职单位工作报告进行现场测评，最后由总监票人现场宣布测评结果。这种做法与现有“自上而下”的年终考核相结合，可以形成“上下结合”的监督评议机制，对促进领导班子的工作是一股强大的激励机制。同时，这种大会上的公开述职，也打破了党委工作的神秘感，是党务工作逐步走向透明化的尝试。

二是建立党代表工作室，深化党代表联系群众的工作机制。盐田区制定了《中国共产党深圳市盐田区代表大会代表联系党员和群众暂行办法》，明确了党代表联系党员和群众的主要内容，规范了党代表联系群众的方式、方法，要求区党代表联系群众应当以党代表工作室为平台，围绕区党代会确立工作目标确定活动主题、制定联系方案。在试行党代表常任制的过程中，盐田区通过建立社区、行业和网络三种类型的党代表工作室，打造党代表履职平台，为他们多渠道、全方位地联系群众创造必要的条件。盐田率先在22个社区全部成立了党代表工作室，然后又在教育、卫生、公检法系统和深圳市集装箱运输拖车协会等6大行业内挂牌成立党代表工作室。各党代表工作室都安排有专职主任，负责制定、实施党代表接待和走访党员群众活动计划。

三是注重顶层设计，重点探索如何完善党代表大会常任制的制度体系。为了引导党代表全面履行自己的职责，2012年6月，盐田区制定了《中国共产党深圳市盐田区代表大会代表任期制实施办法（试行）》，进一步明确了试行党代表常任制的指导思想，规范了党代表的权利与职责，指明了党代表发挥作用的方式和途径，并强调了党代表履行职责的保障和党代表队伍的管理方法。同时，为了加强党代表队伍的建设，还对党代表的资格管理也制定了相应的制度，对党代表如何产生，以及党代表的辞职、罢免、暂停执行代表职务和代表资格的终止都作出了明确的规定。此外还制定了区党代表大会闭会期间代表活动的《暂行办法》，对党代表如何有效地开展调研、视察、列席党内有关会议、学习培训等一系列活动做了详细的安排和部署，以保障党代表各项职责的行使能够真正落到实处。为保证制度执行得更加有成效，在手段上也进行创新。区委要求每一位党代表一个月内最少要到工作室开展一次活动，对所收集的意见和建议，做到能当场答复或予以解决的就当场答复或解决；不能当场答复或解决的要在提出办理建议后，由工作室主任录入《盐田区社情民意数字化管理系统》转交相关单位办理。由于建立了这种数字化管理系统，从而使群众诉求的处理情况受到了全程监控，不但强化了党代表的职责意识，也大大提高了有关单位为民办事的效率。

三、坚持实践探索，不断发展和完善党代表常任制

目前党代表常任制只是在小部分地方试行，要真正使其完善起来并在全党推广，还有不少复杂的问题需要我们去解决，只有坚持改革创新的理念，大胆探索，才能取得最终的成效。从盐田的实践经验来看，党代表常任制的进一步完善，还应该努力解决好以下一些理论和实践问题：

一是实行党代会常任制是否可作为中国民主政治发展的突破口。民主政治建设的核心目标就是要发展人民民主，而人民民主的发展则有赖于党内民主制度的健全和完善。从盐田区的实践来看，实行党代表常任制，从党员大会民主选举党代表开始，到党代表充分行使决策权、建议权、批评权、监督权，确实为实现党内民主提供了有力的制度保证。同时，建立党代表工作室，为党代表开拓联系群众的途径，使之能够经常性地听取群众的意见和呼声，就等于是让群众有机会间接地参与党委的决策，这些都为实现人民民主创造了良好的条件。因此，面临着发展社会主义民主政治的艰巨任务，我们是否可以花费更大的精力，全面推广党代表常任制的实践，鼓励各级党委大胆创新，使之真正成为中国民主政治建设的突破口？

二是如何理顺党代会同全委会和常委会的关系。应该说，使党的代表大会真正成为党的最高决策和监督机关，这是实行党代表常任制的根本出发点。但是，如果真正作为党的最高决策和监督机关，党代会和常委会就存在着权力不易划分的问题，因为常委会是实际上的党的最高决策机关。也正是由于这点，所以几十年来党代表常任制在实践中都一直难以落实。盐田在试行党代会的过程中，也试图理顺这二者之间的关系，提升党代会的地位和作用，如区委常委直接向党代表述职，接受党代表的当场测评。但这些都是解决一个监督权的问题，并没有解决好决策权。当然，从实践操作来讲，靠全体党代表集体决策要比常委会决策要复杂得多，而且不容易提高决策的效率。但是党代会的决策权不落实好，实行党代表常任制的意义就要打折扣，权力过分集中在常委会特别是一把手的弊端就很难加以解决。

三是如何处理好党内民主选举和组织安排的关系。就目前来看不管是盐田也好，还是其他试点地方也好，代表选举从严格地意义上讲还是一种组织安排型的选举，即大部分党代表是各级党政领导干部，他们经过组织部门的考察，安排成为党代表的候选人，然后通过党员大会选举进行确认。这样一来便带来两大弊端，一是领导干部在党代表中的比例过高，代表性不充分；二是党员群众在选举中没有多少比较、挑选的余地，党代表的民意基础不牢固。因此，党代表常任制要不断地完善和发展，就要继续在推进党内民主选举方面下工夫。不要单纯地把党代表作为一种荣誉来安排，而要更多的考虑党代表实际作用是否能得到充分的发挥。要探索一条既能充分发挥党内的民主、让广大党员群众真正能够按照自己的意愿来选举党代表，又能体现党组织意图的新路子，让更多来自基层、来自群众的普通党员成为各级党代会的代表，增加党代会的活力。

四是如何处理好党代会代表和人大代表的关系。按照我国宪法，人民代表大会是国家的最高权力机关，行使最高决定权和监督权；中国共产党是国家的领导核心和执政力量，拥有对国家重大事务的领导决策权。从理论上讲，党代表和人大代表其地位和作用都不同。但是随着党代表常任制的实行，一年一度的人代会变为一年一度的党代会和人代会相继举行，也带来了不少问题。比如说相当多的党代表其实又是人大代表，而党代会所讨论决策的重大问题又往往是人代会所关注的问题。这样一来两个会议不仅在人员组成方面、而且在议程安排方面都有重复的感觉，处理得不好，就很容易出现以党代政的情况，这就背离了社会主义民主政治发展的正确方向。从盐田的情况来看，他们是采取有分有合的办法，比如党代表工作室就和人大代表、政协委员工作室合署办公，党代表和人大代表、政协委员一起，共同担负起了解民情、传递民意、化解民怨、服务民生的责任。而一年一度的党代会，则把工作的重点放在强化党内监督方面，区委领导向党代表述职，接受全体党代表的评议和监督，使党内民主制度建设向前迈出了一大步。但不管怎样，如何规范和协调好党代会和人代会的关系，是摆在我们面前的一个突出问题。

五是是否应设立党代会的常设机构。应该说，在目前的体制下，要新设立党代会的常设机构，是不符合精兵简政的原则。包括盐田在内，大多数试点地方党代表常任制的工作都是由组织部门负责牵头、协调。但是这样一来也影响了党代表常任制的实施意义和效果。因为组织部毕竟是党委下属的一个部门，从严格地意义上讲，是无权代行党内的最高权力机关——党代会的日常工作权力。所以，这个问题不解决好，党代会就不可能成为真正意义上的最高权力机关。而要解决这个问题，又涉及党内机构的重大调整。尽管目前解决这个问题的时机不成熟，但也应该鼓励有条件的地方大胆实践，为今后的改革逐步积累经验。