论集体土地所有权的完全性

李明秋，孙海燕，牛海鹏

（河南理工大学测绘与国土信息工程学院， 河南 焦作 454150）

论集体土地所有权的完全性

李明秋，孙海燕，牛海鹏

（河南理工大学测绘与国土信息工程学院， 河南 焦作 454150）

研究目的：从经济学和法学的视角探讨集体土地所有权的完全性。研究方法：运用规范分析法和综合分析法，对集体土地所有权的收益权能和处分权能的完全性进行了系统分析。研究结果：（1）集体土地无论是农用还是非农用，其收益权都是完全的；（2）由于集体土地所有权客体的特殊性，国家土地征收权和土地管理权的存在并不构成对集体土地所有权完整性的损害，因而其处分权也是相对完整的。研究结论：由于收益权和处分权是土地所有权最重要的两项权能，它们的完全与否将直接决定着土地所有权的完全性，因此，目前中国集体土地所有权是相对完全的所有权。

土地制度；土地法；集体土地；土地所有权；完全性

1 引言

中国现行的集体土地所有制及其法律表现形式的集体土地所有权是20世纪50年代在私人土地所有制的基础上，通过农业生产资料的社会主义改造和人民公社运动而逐步建立起来的，并最终得到《宪法》的确认。迄今为止，中国集体土地所有权的实现形式大体上经历了两权合一（集体所有、集体统一经营）、两权分离和部分地区的三权分离（土地所有权与土地承包权及使用权分离，即在保留农户承包经营权的基础上，放活集体土地使用权）三个阶段，其中“两权分离”又分为“传统两权分离”（土地所有权与土地承包经营权的分离）和“现代两权分离”（土地所有权与非平均方式所获得的土地使用权的分离，如“四荒”拍卖等）[1-3]。但自20世纪80年代中国实行家庭承包责任制以来，关于集体土地所有权的争论一直没有中断，争论的焦点主要集中在集体土地所有权的性质及其权能结构、所有权主体和所有权权利的完整性等。其中对于所有权权利的完整性，很多学者认为，目前中国集体土地所有权由于缺乏完整的处分权，使用权和收益权也受到一定的限制，因此，中国集体土地所有权是不完全的[4-7]，笔者认为这种观点值得商榷。

中国《物权法》第39条规定：所有权是所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有的占用、使用、收益和处分的权利。《土地管理法》第2条规定：中国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。因此，作为集体土地所有制法律表现形式的集体土地所有权是集体经济组织对集体土地依法享有的占用使用、收益和处分的权利。由此可以看出，集体土地所有权与国家土地所有权和私人土地所有权一样，包含了占有、使用、收益和处分4种权能。马克思指出“单纯法律上的土地所有权，不会为土地所有者创造任何地租”“土地不出租，土地所有权就没有任何收益，在经济上就没有价值”[8]。因此，土地所有权可分解为两个方面：其一，法律意义上的土地所有权，即土地所有者把土地当作自己的财产，拥有对土地实行垄断及支配的权利，这种权利是法律所赋予并受到法律保护的；其二，经济意义上的土地所有权，即土地所有者凭借其对土地的垄断向土地使用者收取一定的地租，地租是土地所有权在经济上的实现形式。这二者缺一不可，任何一方面的丧失都会使土地所有权不完全。由此可见，收益权和处分权是土地所有权最重要的两项权能，其完全与否将直接决定着土地所有权的完全性。本文通过对集体土地所有权的收益权能和处分权能的分析，认为目前中国集体土地所有权是相对完全的土地所有权。

2 集体土地所有权的收益权是相对完全的收益权

众所周知，中国从2006年开始全面取消了农业税，并且为了保护农民的种粮积极性，促进粮食生产，国家不仅实施了粮食最低价收购政策，而且对种粮农户实行直接补贴，包括良种补贴、农机具购置补贴和农资综合补贴等。因此，当集体土地所有权主体的组成部分——农户使用本村土地并用于农用时，不仅拥有了完全的经营自主权和土地流转权，而且拥有了完全的土地收益权，经营权和收益权并未受到任何限制。而当本村以外的单位和个人使用本村土地并用于农用时，需要向土地所属的集体经济组织或转出土地的农户交纳合同约定的土地租赁费（地租），这也正是集体土地所有权收益权能的具体体现。

当集体土地用于非农业用地时，国家从中收取的部分收益（土地增值收益）是国家对土地间接投资的结果。级差地租I的产生有两种条件：一是土地肥沃程度的不同，二是位置的不同。农业用地地价与非农业用地地价在本质上有很大差别，农业用地提供的是产品，非农业用地提供的是“服务”，是空间场所。因此，非农业用地的级差地租I主要是因位置的不同而产生的，与土地肥沃程度无关。这种位置的差异可以分为自然位置的差异和经济位置的差异。自然位置的变化受自然发展规律支配，比较缓慢，与一定阶段的人类社会相比，可认为是固定不变的。经济位置是指由于国家（政府）投资而改变了的土地社会经济条件，这些社会经济条件包括该地区的交通条件、通讯条件、供电供水条件、原材料供应条件、市场条件、就医和就学条件、劳动力数量和质量条件、生活设施条件和生产操作条件等。国家的投资使处于不同自然地理位置的土地经济位置发生了重大变化从而产生了一定的级差地租I。因此，国家理应通过价格、税费等形式来取得一定的收益份额（国外就有受益捐或工程受益费等诸如此类的税费），对于集体土地中的建设用地同样如此，也只有这样才能形成国家投资的良性循环。所以，无论集体土地是用于农用还是非农用，其收益权都是完全的，并没有受到限制。

3 集体土地所有权的处分权是相对完全的处分权

中国《宪法》第51条规定：“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由。”因此，自由和权利都是有一定限度的，都是相对的，都以不危害国家、集体和个人的利益为限度。实际上，在任何社会经济形态中的任何土地所有制，其土地财产权利都要受到国家某种程度的干预而并非绝对完整。在现代资本主义社会，土地私有者的土地产权也并不是绝对完整的，正如美国土地经济学家巴洛维所指出的那样：土地私有者所拥有的土地权利并不是绝对的，而是要受到政府从整个社会利益出发所进行的限制和约束[9]。由于集体土地所有权客体的特殊性（数量有限性和位置固定性），集体土地的使用和处置必然要受到国家农业政策、用途管制政策、耕地保护政策和土地管理制度的限制，这既是土地社会化的要求，也是国家行政管理权行使的必然，限制的最终目的是为了确保国家和集体的长远利益。试想，如果集体土地所有权的主体——集体经济组织为了获取经济利益，无限制地将农业用地转为非农业用地，则势必造成耕地的严重流失，必然危及国家的粮食安全和生态安全，最终危及社会稳定。“粮食安全”和“生态安全”显然具有“公共产品”的性质，国家为了保护子孙后代的生存和发展，必然要对土地进行宏观控制。再如，如果没有一定的限制，只是为了本集体的眼前利益而对本村土地任意处置，包括对土地使用权无期限租赁甚至所有权买卖等，那么中国的土地集体所有制将会从根本上遭到破坏。所以国家以一定的土地管理权来维护公共利益和对集体土地进行管理，并制定必要的法律法规对集体土地所有权的处分权能加以限制是十分必要的。因此，中国《宪法》第10条第3款规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。”

此外，有学者因国家具有土地征收权和土地管理权，便认为国家对集体土地也享有所有权，而且是一种高级的所有权，集体经济组织仅拥有一种低级的所有权，从而否定集体土地所有权的完全性[7]。笔者认为这种看法值得商榷。中国《土地管理法》第8条第2款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”第10条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”这就从法律上规定了集体经济组织或村民委员会是集体土地所有权惟一的主体，如果仍说国家也对集体土地享有所有权，岂不是否定了法律，否定了集体所有制吗？根据中国有关的法律法规，土地征收是国家为了公共利益的需要，通过法定程序，将原属于农民集体所有的土地征为国有，把集体土地转变为国有土地的一种行为。这在其他国家和地区也有类似的行为，比如日本的“土地收用”，中国台湾的“土地征收”，中国香港的“官地收回”等。这种征收制度的建立是为了发展公用或公益事业，如基础设施，公共设施，公园绿地，国家重点支持的能源、交通、水利设施，国家机关和军事用地等，由于这类用地承载着集体福利或社会公共利益，投资难以收回，所以多由政府投资，但是场地的需求仅靠国有土地往往无法满足，为了保证这种社会公益或公用事业的发展，国家就有必要通过土地征收的行为来取得用地，所以土地征收权只是对少量集体土地所有权的优先行使，正如国家利益要优先于集体利益和个人利益一样。这样就不能因土地征收权的存在而否定集体土地所有权的完全性，正如不能因为国家利益优先于集体利益而否定集体利益一样。所以，土地征收权的存在并不构成对集体土地所有权的破坏，国家征收集体土地“应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益”（《物权法》第42条第2款），是国家承认集体土地所有权的有力证明。因此，“依法足额补偿”和法定的征收目的及征收程序是对政府征收集体土地予以限制的最根本条件，也是对集体土地所有权的根本保障。尽管土地征收补偿的价格低于征收后的土地出让价格，但如前所述，被征收土地的价值中有相当一部分是由于土地用途的改变和国家（政府）的投资（其中也包括征收后的土地整理等投资）所带来的，按照“谁投资、谁受益”的市场法则，其增值部分理应由国家收取，这是造成土地征收后的出让价格高于土地征收价格的根本原因。

而对于国家土地管理权的存在，便认为集体土地处分权受到破坏，更是无稽之谈。因为在现代社会中，由于土地的有限性、自身的不可移动性和分割性及其作为自然生态系统的基础因子，农地利用的合理与否及其支配权的行使不仅涉及所有者和使用者自身的利益，也关系整个社会的利益，因此任何国家都会利用政权的力量对农地的支配、处置和使用在宏观上进行管理、监督和调控，以保证土地的合理分配，保证国民经济各个部门对土地的需求，并使土地资源得到合理利用，维护良好的自然生态环境。即使在农地私有制的国家，政府对农地的取得、最高面积、私有的范围和用途等方面也会进行必要的管制。例如，日本农业法规定所有者拥有农地的上限和下限，严禁佃耕地转租，农用地转作其他用途即农地用途的改变要经过有关部门的许可等。政府作为社会利益的集中代表，其管理的主要目的是保证社会对农产品的需求及社会对农村生态环境和土地持续利用的需求。为了满足这种需求，政府可以通过制定土地利用规划，限制土地种植农作物种类以满足社会对农产品的需求，政府也可以制定法规以限制有可能破坏地方生态环境或土地可持续利用的耕作管理措施。当然，不能否认中国对农地用途管制的范围、程度和方式有进一步改革的必要，也不能否认一些地方政府和事业单位对集体所有权的侵蚀。国家的管理只能是管理，法规的限制也只是为了管理而制定，决不是意味着在管理权下，处分权完全丧失或看作是不充分的权能，集体土地所有权也便成为可有可无的东西；更不是要把管理权无限放大不承认集体土地所有权的利益。所以土地管理权的本质在于管理，在于全民利益，而不在于剥夺。因此，笔者认为，处分权对于集体而言仍是一种相对完全的权能。

4 结束语

中国集体土地所有权的完全性与否既是一个法律问题也是一个经济问题，因此，本文从经济学和法学的视角对集体土地所有权的完全性进行了深入探讨。笔者认为：第一，集体土地所有权与国家土地所有权和私人土地所有权一样，同样包含了占有、使用、收益和处分4种权能；第二，集体土地无论是用于农用还是非农用，其收益权并没有受到限制，是相对完全的收益权；第三，由于集体土地所有权客体的特殊性，国家对集体土地的处分进行必要的限制是合理的，而且国家土地征收权和管理权的存在并不构成对集体土地所有权的破坏，因而其处分权也是相对完整的；第四，由于收益权和处分权是土地所有权最重要的两项权能，其完全与否将直接决定着土地所有权的完全性，因此，目前中国集体土地所有权是相对完全的所有权。

（References）：

［1］ 李明秋.中国农村土地制度创新及农地使用权流转机制研究［M］ . 北京：中国大地出版社，2004：24．

［2］ 黄河，李军波.试论集体土地所有权的本质、内容及其实现形式［J］ .中国土地科学，2008，22（5）：52 - 56．

［3］ 宋玉波.从制度创新理论看集体土地产权制度建设［J］ .中国土地科学，2004，18（3）：18 - 21．

［4］ 刘俊.中国土地法理论研究［M］ . 北京：法律出版社，2006：135．

［5］ 白呈明.走出农地所有权困境的现实选择［J］ . 当代法学，2002，（9）：4．

［6］ 朱晔.我国农村土地所有权制度反思［J］ . 中央政法管理干部学院学报，1998，（1）：29 - 30．

［7］ 陈耀东，张志坡.农村集体土地所有权之法律反思［J］ .贵州师范大学学报，2005，（2）：1 - 6．

［8］ 张正翔.马克思价值理论与劳动价值论的关系辨析［J］ .商业时代，2010，（5）：7.

［9］ 周诚.现阶段我国农用地征用的是是非非［J］.中国乡镇企业，2007，（3）：18.

（本文责编：郞海鸥)

Study on the Completeness of the Ownership of Rural Collectively-owned Land

LI Ming-qiu， SUN Hai-yan， NIU Hai-peng
（School of Surveying and Land Information，Henan Polytechnic University，Jiaozuo 454150，China）

The purpose of this paper is to study the completeness of rural collectively-owned land ownership from the perspectives of law and economics. Methods employed include normative and comprehensive analysis. The results indicate that the income right of the collectively-owned land is totally complete rights regarding either agriculture or nonagriculture; meanwhile, the governmental acquisition right and administrative right do not harm to the completeness of the collectively-owned land ownership owing to the particularity of the object of the collectively-owned land. Therefore the alteration right of the land is also relatively complete. Because the income right and alteration right are the most important rights of land ownership, therefore both of them determine the completeness of land ownership. Given this, the collectively-owned ownership in China is a complete ownership.

land institution; land law; collective land; land ownership; completeness

F301.1

A

1001-8158（2013）04-0042-04

2012-10-13

2013-03-16

教育部人文社会科学研究项目（11YJC790139）。

李明秋（1965-），男，河南邓州人，教授，博士。主要研究方向为土地制度和土地经济。E-mail: mingqiuli@sohu.com