地方政府土地违法治理政策的仿真研究

谭术魁， 饶映雪， 戴德艺

（1.华中科技大学公共管理学院， 湖北 武汉 430074； 2.中国地质大学环境学院， 湖北 武汉 430074）

地方政府土地违法治理政策的仿真研究

谭术魁1， 饶映雪1， 戴德艺2

（1.华中科技大学公共管理学院， 湖北 武汉 430074； 2.中国地质大学环境学院， 湖北 武汉 430074）

研究目的：分析不同治理政策对地方政府土地违法面积变化的影响，为治理政策制定提供依据。研究方法：构建地方政府土地违法的系统动力学模型，对不同治理方案下2010—2020年地方政府土地违法面积的变化情况进行仿真模拟。研究结果：（1）在2009年的治理水平下，2010—2020年地方政府土地违法面积将不断增加，腐败压力指数、耕地压力和违法治理压力均持续加大，治理力度亟待加大；（2）事后惩罚型政策具有延迟性，地方政府土地违法面积将呈现先增后减的趋势；事中监督型政策对地方政府土地违法的抑制效果较为明显，但对地方政府的土地腐败不起作用；事前预防型政策对抑制地方政府土地违法更有效，但政策实施存在一定的难度。研究结论：单一的治理政策具有一定的局限性，结合事前预防、事中监督和事后惩处进行综合治理能够有效遏制地方政府土地违法。

土地管理；土地违法；地方政府；治理政策；系统动力学

1 引言

随着中国经济社会的快速发展和土地资产价值的日益凸显，土地违法问题层出不穷，其中，以地方政府为主体的土地违法占相当大的比重，极大地弱化了中央政府土地调控的政策效力，已成为中国土地管理和社会发展面临的严峻问题。近年来，中央出台了一系列治理措施，土地违法数量和涉案面积均有所下降，但土地违法形势依然严峻。针对地方政府土地违法及其治理问题，学术界已展开了大量的研究。刘爱民、周小丹分析了地方政府土地违法行为的特征与形成原因，并提出相应的治理对策[1-2]。操小娟从法学角度分析了地方政府土地违法行为治理的制度缺陷和理念更新[3]。陈志刚等研究了土地违法的空间特征与演变趋势[4]。梁若冰、陶坤玉等、龙开胜和陈利根、饶映雪等采用计量方法研究了地方政府土地违法的影响因素[5-8]。仲济香和吕晓等针对土地督察的执法效果和对土地违法的遏制效应进行定量评价[9-10]。总的来说，现有研究大多从定性角度提出遏制地方政府土地违法的政策建议，尚未从系统论的角度对不同类型治理政策的实施效果进行综合评价。因此，本文将构建地方政府土地违法的系统动力学模型，仿真地方政府土地违法的变化趋势及不同治理政策的实施效果，以期为治理政策的修订提供参考。

2 研究方法和数据来源

2.1 模型适用性

地方政府土地违法分为程序性土地违法和实质性土地违法。其中，程序性土地违法主要表现为地方政府允许国家重点建设工程在批准前提前动工造成的土地违法，应通过加快审批制度改革等办法解决；而在地方利益和地方官员个人利益驱动下的土地违法则往往伴随腐败滋生，造成法律虚置、耕地减少、农民权益受损、冲突丛生等一系列严重的后果，属于实质性土地违法，应采取有效措施予以治理。本文以地方政府实质性的土地违法为研究对象，暂不考虑程序性土地违法。

地方政府土地违法治理是一个典型的复杂动态系统。地方政府土地违法受经济增长、土地财政、土地腐败、土地出让方式和治理政策等因素影响[5-8]，治理政策的力度和目标又与耕地保护压力密切相关，各因素相互联系，相互制约，且随时间和空间变化而不断演化，形成一个复杂的动态系统。系统中不仅存在具有明确相互关系的要素，还存在一些难以用传统数学方法描述的随机因素和延迟因素，具有非线性的特点[11]。因此，采用系统动力学方法研究地方政府土地违法治理并进行仿真模拟具有可行性。

2.2 系统结构

地方政府土地违法系统由经济、财政、腐败、耕地和政策5个子系统构成，对地方政府土地违法的面积进行预测和控制，是系统的核心。地方政府土地违法系统的因果关系结构主要反映为以下几组反馈关系（图1）。（1）地方政府的土地违法涉案面积增加所形成的正反馈链：①与地区GDP形成正反馈链。涉案土地和耕地面积增加，土地出让规模增加，拉动地区GDP增长，使土地供需矛盾更加突出，导致经济驱动下地方政府土地违法增加。②与土地出让金形成正反馈链。涉案面积增加，土地出让规模和收入增加，土地财政依赖度也随之增加导致财政压力下地方政府土地违法进一步增加。③与土地腐败形成正反馈链。涉案面积和违法案件数增加土地腐败行为也增加，形成不良的社会风气，进一步使私利驱动下地方政府土地违法增加。（2）地方政府的土地违法涉案面积增加所形成的负反馈链：①与土地督察力度形成负反馈链。涉案土地和耕地面积增加，耕地保护压力加大，土地监督力度也逐渐加大，从而抑制地方政府土地违法。②与土地违法查处力度形成负反馈链。涉案面积增加，土地违法治理压力加大，中央可能加大查处力度，反过来减少地方政府土地违法。③与土地市场化程度形成负反馈链。涉案面积和违法的案件数增加，土地市场化程度降低，不透明的土地出让方式给地方政府土地违法创造了更多机会，使地方政府土地违法增加。

图1 地方政府土地违法系统因果关系图Fig.1 The causality chart of illegal land use system at local level

2.3 数据来源

建模采用的历史数据来自《中国统计年鉴》（2000—2010年）、《中国国土资源统计年鉴》（2000—2010年）和《中国检察统计年鉴》（2000—2010年）。其中，财政收支、经济及人口等数据来自《中国统计年鉴》；土地违法面积、土地出让金、土地出让面积、宗数等来自《中国国土资源统计年鉴》；贪污贿赂立案数来自《中国检察年鉴》；长期目标预测数据主要来自《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》和《土地利用总体规划（2006—2020年）》。

2.4 模型构建

根据系统结构，以中国内地31个省、自治区、直辖市（不含港、澳、台地区）为模型的空间边界，以1999—2020年为模型的时间边界，构建地方政府土地违法的系统动力学模型，模型由6个状态变量、7个速率变量、58个辅助变量和常量、71个过程方程组成。其中大多参数根据历史数据采用算术平均法、趋势外推法、回归预测法、多次运行修正法等方法拟合得出，还有部分参数根据规划数据确定，各流速变量的初始值取1999年的数值。其中，重要辅助变量的方程见表1。

2.5 模型检验

首先，利用Vensim PLE软件进行结构检验和量纲一致性检验；其次，在不同的时间步长下进行敏感性检验，模型具有较强的稳定性，适合仿真预测和政策模拟；最后，根据1999—2009年的数据进行历史性检验，选择地方政府土地违法面积、土地腐败案件数和耕地面积3个变量的仿真值和实际值进行比较，根据表2，相对误差均在4%以内，表明模型结构合理，能较为真实地反映地方政府土地违法的实际情况。

表1 模型重要辅助变量及其方程Tab.1 The major auxiliary variables and their value or equations

表2 地方政府土地违法系统模型主要变量的历史检验Tab.2 The historical test of the major variables of illegal land use system at local level

3 治理政策仿真模拟

3.1 仿真结果分析

以2009年为基年，1年为时间步长，对模型的初始调控变量不加改变，按历史趋势进行模拟，模拟结果见表3。从表3可以看出，2010—2020年地区GDP持续增长，土地出让金收入不断增加，土地腐败案件数也会不断增加，腐败压力指数不断加大，耕地面积呈递减趋势，2019年将突破耕地红线，耕地压力指数持续上升，实际人均耕地面积小于最小人均耕地面积，耕地承受着巨大压力，地方政府土地违法面积呈递增趋势，地方政府土地违法情况不断恶化，违法治理压力指数不断加大，治理力度亟待加大。

表3 主要变量模拟结果Tab.3 The simulation results of major variables

3.2 治理方案设计

通过改变系统动力学模型中的政策变量可以分析该政策对系统输出结果的影响。将模型中起主导作用的土地违法查处力度、土地腐败查处力度、土地违法监督力度、GDP占政绩考核的比重、土地财政依赖度和土地市场化指数作为调控变量，将地方政府土地违法的治理方案设计为事后惩罚型、事中监督型、事前预防型3种。（1）方案1为事后惩罚型政策，主要通过以下措施实现：第一，加大土地违法的查处力度，增加土地违法治理的威慑力，进而减少地方政府的土地违法；第二，加大土地腐败的打击力度，增强土地腐败治理的威慑力，从而减少因腐败导致的土地违法。（2）方案2为事中监督型政策，主要通过加大土地的督察力度实现。一方面提高土地例行督察和专项督察比例，及时发现和纠正地方政府土地违法行为；另一方面加大公众参与，通过监督和举报等形式遏制地方政府土地违法。（3）方案3为事前预防型政策，主要通过以下措施实现：第一，降低GDP占政绩考核的比重，减少因政治激励产生的土地违法；第二，降低地方政府对土地财政的依赖度，减少因财政激励导致的土地违法；第三，提高土地市场化程度，减少地方政府土地违法和土地腐败的机会，进而减少地方政府土地违法。（4）方案4为综合治理型政策，即结合事前预防、事中监督、事后惩处方案进行综合治理。

3.3 模拟结果

本文以2009年为基年，1年为时间步长，根据设计的治理方案运行Vensim PLE软件进行反复调控测试，对3种治理方案以及结合事前预防、事中监督、事后惩处方案进行综合治理下地方政府2009—2020年的土地违法情况进行模拟，结果见图2。根据图2可知：（1）采用方案1治理时，地方政府土地违法面积呈现先增后减的趋势，耕地压力指数总体呈上升趋势，腐败压力指数和土地违法治理压力逐渐减小。（2）采用方案2治理时，地方政府土地违法面积、耕地压力指数也呈减少趋势，腐败压力指数不断增加，土地违法治理压力呈递减趋势。（3采用方案3的事前预防型政策，地方政府土地违法面积、耕地压力指数、腐败压力指数和土地违法治理压力总体呈递减趋势。（4）进行综合治理时，地方政府土地违法面积、耕地压力指数和腐败压力指数均呈递减趋势，土地违法治理压力也不断降低，且降幅最大，治理效果最好。

图2 不同治理方案下主要变量模拟图Fig.2 The simulation chart of major variables under different types of control schemes

因此，不同类型治理政策对地方政府土地违法行为的影响路径和影响效果各不相同，综合治理明显优于单一控制。事后惩罚型政策通过加大查处和惩罚力度实行事后惩罚，增强了对后期地方政府土地违法行为的约束力和威慑力。但由于事后惩罚具有延迟性，已被违法占用甚至破坏的耕地往往不能恢复原样，使耕地保护压力增加，从而影响了治理效果。事中监督型政策通过加大土地违法的督察力度进行过程监督，对地方政府土地违法的治理效果和耕地保护效果较为明显。但由于腐败行为的隐蔽性，政府和公众监督并不能有效抑制地方政府的土地腐败，土地违法治理压力相对其他方案较大。事前预防型政策从源头治理地方政府土地违法效果显著，但政策实施有赖于政绩考核体系的完善、财政制度和土地出让制度的改革，存在一定的难度。

4 结论

本文在分析地方政府土地违法系统结构的基础上，构建地方政府土地违法的系统动力学模型，通过反复测试，拟定不同的治理方案进行仿真模拟，分析了不同类型政策的治理效果，为地方政府土地违法的治理政策修订提供科学依据，主要结论如下：

（1）通过建立地方政府土地违法的系统动力学模型，揭示经济增长、土地财政、土地腐败、土地出让方式和治理政策等因素对地方政府土地违法面积的影响机理和反馈过程，为地方政府土地违法的治理方案拟定提供了基础，避免政策盲目性。地方政府土地违法系统动力学模型历史检验的相对误差在4%以内，表明模型具有可靠性，地方政府土地违法面积的演变趋势适合系统动力学方法进行研究。设计不同的治理方案，通过调整治理政策参数对不同治理方案下地方政府土地违法面积的演变趋势进行情景模拟，然后根据模拟结果选择最优治理方案，解决了政策效果不易仿真的问题。由于数据限制和仿真误差，模拟结果可能与现实存在一定差别，但仍可为研究地方政府土地违法治理提供一种新的模式。

（2）在以2009年为基点的治理状况下，地方政府土地违法面积将不断增加，耕地压力不断加大。随着治理力度的加大，治理效果将不断提高。不同类型治理政策对地方政府土地违法均具有一定的遏制作用，但影响不同。单一的治理政策具有一定的局限性，需要在事前预防、事中监督和事后惩处方面三管齐下，才能有效遏制地方政府土地违法。第一，加大土地违法和土地腐败的查处力度，提高地方政府土地违法成本，增加地方政府土地违法的惩罚预期和违法治理的约束力，从而减少后期地方政府的土地违法。第二，加大土地督察力度，提高土地例行督察和专项督察比例以及公众参与度，从而及时发现和纠正地方政府土地违法行为。第三，调整政绩考核制度，降低GDP占政绩考核的比重，完善土地出让制度，提高土地市场化程度，改革土地财政制度，降低地方政府对土地财政的依赖度，均有助于从源头治理地方政府土地违法。

（References）：

［1］ 刘爱民.土地违法行为及治理对策研究［J］ .中国房地产金融，2008，（6）：34 - 37.

［2］ 周小丹.浅议新形势下地方政府的土地违法行为［J］ .唯实，2009，（6）：47 - 51.

［3］ 操小娟.地方政府土地违法行为的治理与制度创新［J］ .中国地质大学学报（社会科学版），2009，（2）：53 - 57.

［4］ 陈志刚，王青，赵小风，等.中国土地违法现象的空间特征及其演变趋势分析［J］ .资源科学，2010，32（1）：1387 - 1392.

［5］ 梁若冰.财政分权下的晋升激励、部门利益与土地违法［J］ .经济学（季刊），2009，9（1）：283 - 306.

［6］ 陶坤玉，张敏，李力行.市场化改革与违法：来自中国土地违法案件的证据［J］ .南开经济研究，2010，（2）：28 - 43.

［7］ 龙开胜，陈利根.中国土地违法现象的影响因素分析——基于1999年—2008年省际面板数据［J］ .资源科学，2011，33（6）：1171 - 1177.

［8］ 饶映雪，谭术魁，罗迈.地方政府土地违法的传染效应分析［J］ .管理世界，2012，（8）：180 - 181.

［9］ 仲济香.土地督察对执法力度效果的评价［J］ .中国土地科学，2011，25（10）：3 - 7.

［10］ 吕晓，钟太洋，张晓玲，等.土地督察对土地违法的遏制效应评价［J］ .中国人口·资源与环境，2012，22（8）：121 - 127.

［11］ 李旭.社会系统动力学［M］.上海：复旦大学出版社，2009.

（本文责编：戴晴)

Policy Simulation on Controlling the Illegal Land Use of Local Government

TAN Shu-kui1, RAO Ying-xue1, DAI De-yi2
（1. College of Public Administration, Huazhong University of Science and Technology, Wuhan 430074, China; 2. School of Environmental Studies, China University of Geosciences, Wuhan 430074, China）

The purpose of this paper is to study that how different control policies impact the illegal land use of loca government, and try to provide theoretical reference for designing the control policies. Method employed is System Dynamic (SD) model. The SD model for simulating the illegal land use of local governments was developed given the control schemes for illegal land use classified into 3 types after repeated integrated test. Simulations have been done to simulate how the illegal land use area changes under different types of control schemes over the period 2010 t 2020. The results show that: 1) given the control level in 2009, the cultivated land area would continue to decrease meanwhile pressure indexes for corruption, cultivated land and illegal control would continue to grow higher, and the illegal land use area would continue to increase in the future. 2) As ex-post punishment policies have the delayed effect, under this kind of control policies, illegal land use area would trend to increase firstly and then decrease laterSimultaneous supervision policies have much more obvious control effect on illegal land use, but they do not affect land corruption. Prior preventive policies can control the illegal land use from the beginning, so illegal land use area would trend to decrease under this kind of control policies. But there are some difficulties in implementing this kind of policies. It is concluded that each single kind of control policy has its limitations. Integrated control policies which combine with ex-ante prevention, simultaneous supervision and ex-post punishment can have the best control affect on the illegal land use of local governments.

land administration; illegal land use; local government; control policy; system dynamics

F301.2

A

1001-8158（2013）04-0053-07

2012-07-26

2013-02-29

华中科技大学自主创新研究基金文科前沿探索项目“国土资源系统廉政风险管理研究”。

谭术魁（1965-），男，湖北巴东人，教授，博士，博士生导师。主要研究方向为土地管理，房地产管理，住房政策。E-mail: tansk@126.com

饶映雪（1984-），女，湖北孝感人，博士研究生。主要研究方向为土地政策，土地管理。E-mail: raoyingxue_ryx@163.com