中国矿产资源收益体系的反思与重构

■ 魏敬淼/郑皓辉/李显冬

（中国政法大学民商经济法学院，北京 100088）

矿产资源收益体系与矿业税费体系是有区别的，前者是从矿产资源国家所有者的角度出发，后者则是从国家利益的相对人——矿业企业的视角而言的。然而，二者又是紧密相连的，国家基于矿产资源所有权获取的任何形式的收益必然形成矿业企业的税费负担。本文将立足于国家对矿产资源的所有者地位，反思已经建立的矿产资源收益体系，并寻求构建合乎自然规律和矿业经济规律的矿产资源收益体系。

1 对于现行矿产资源收益体系的反思

为了有效调节国家与矿产资源使用者之间的经济关系，实现各主体之间经济利益的合理分配，我国建立了矿产资源有偿使用制度。国家通过行政审批或市场方式出让探矿权与采矿权，并对矿业权人在矿业权取得、持有、使用和转让四个环节中收取矿产资源补偿费、资源税、矿业权使用费和矿业权价款等矿业相关的特殊税费和营业税、增值税、所得税等一般税费[1]。这其中，矿产资源补偿费、资源税是《矿产资源法》规定的国家矿产资源所有者经济权益的实现形式。近年来，价款的内涵被扩大了，已演化成了第三种国家资源所有者利益的实现形式。由三种不同的收益形式共同体现国家矿产资源所有者的经济利益，存在诸多问题，既影响了国家所有者的矿产资源经济权益的充分实现，又影响了矿业的持续、健康、稳定发展。

1.1 矿产资源补偿费未能成为国家矿产资源所有权人的主要收益形式

现行法律规定，国家作为矿产资源的所有权人，通过在所有权上设立探矿权和采矿权这两种用益物权，将矿产资源的使用权让渡给了私主体，通过对私主体开发利用矿产资源所得收益的分享，作为让渡使用权的对[2]。这种关系类似于“所有者与经营者订立合同，在让与资产占有权、使用权和处分权的同时，让与部分收益权，保留部分收益权，从而与经营人按一定比例分享资产的利益。”[3]然而，在我国的矿业实践中，矿产资源补偿费并未起到其应有的作用，其制度本身存在着以下两个主要问题。

1.1.1 矿产资源补偿费的法律称谓与其性质并不相符

通过对现有条文的解读，可以看出现行的资源补偿费本身已经超出了“矿产资源补偿理论”所界定的范畴。国家征收矿产资源补偿费的权利依据在于其矿产资源所有者的地位，即矿产资源补偿费应当体现的是国家资源性资产的收益。这一收益从根本上看，体现的是马克思主义地租理论中的“绝对地租”，其性质应当为财政法学意义上的“租（金）”，而非“费”。

1.1.2 矿产资源补偿费征收率较低，不能充分体现矿产资源国家所有者的经济权益

在《矿产资源补偿费征收管理规定》的附录之中，按照计算费率的要求、矿产品的性质和重要程度，矿产资源补偿费大体上归纳为了20个不同档次的费率，矿产资源补偿费平均费率仅为1.18%，在矿业企业所负担的矿产资源税费中，资源补偿费所占比重很小，远远低于资源税和其他如增值税等普通税种[4]。

1.2 资源税与资源补偿费发生重合，混淆了国家所有者权利与政治国家权力

在矿产资源的开发利用中，矿产资源的自然禀赋不同导致在投入同样数量的劳动和资金的条件下，开采出的矿产品数量也存在着极大的差异。为了调节不同的开采主体收益上的差异，国家还要征收这种超额收益的一部分，这就是所谓的级差收益。基于这种理论，我国矿产资源税费体系中，资源税占据着非常重要的地位。但是，资源税改革的趋势在日益背离1984年开征资源税调节级差收益的初衷。

1.2.1 现行资源税具有普遍征收和调节级差的双重功能

现行的资源税是在1994年全国财税体制改革中所确立的第二代资源税。这次改革对资源税从性质上进行了调整，其征收依据不再是企业的超额利润，而是按照从量、普遍征收的原则，对所有的矿业企业进行征收而不论其盈利与否。自此，我国资源税具有了普遍征收和调节级差的双重功能，与资源补偿费在性质上发生了一定的重合。这种重复征收所造成的最为直接的后果就是矿业企业承担了不合理的高税负，严重阻碍了矿业企业的发展。

1.2.2 资源税改革趋势日益注重财政的需要，淡化调节级差收益的功能

2010年初，我国在新疆开始有了资源税改革试点。原油和天然气两大资源税率将由从量征收转变为从价计征，税率提高到5%。从现实效果来看，资源税改革为财政带来了更为丰厚的收益。这种做法对平衡东西部发展和解决民族矛盾都有着积极的作用。然而，这也意味着，资源税的功能已演化为主要关注财政的需要，与资源补偿费的重合更趋严重。但是，资源税是地方税，不能体现矿产资源国家所有权。

1.3 价款异化，混淆了国家的资源资产权益与国家参与投资活动的资本权益

1.3.1 价款异化的根本原因在于矿产资源补偿费过低

《矿产资源法》第五条明确规定：国家实行探矿权、采矿权有偿取得的制度。矿业权有偿取得主要通过探矿权、采矿权价款与探矿权、采矿权使用费来实现的。在国务院颁布的《矿产资源勘查区块登记管理办法》和《矿产资源开采登记管理办法》中明确规定了探矿权和采矿权价款的含义和征收、计算的方法。探矿权、采矿权价款制度的设立原本属于矿业权有偿取得制度的范畴，目的在于弥补国家前期勘查矿产资源的投资支出，并获得相应的投资收益，或者说是消去对方的利益。

然而，这一制度在地方政府规章层面被突破了。由于矿产资源补偿费费率过低，一些地方意识到矿产资源的价值，在财政利益的驱使之下，分别采用了“资源价款”、“矿业权价款”等不同的名称向矿业企业收取费用[5]，甚至对原本没有国家投资的空白地也向矿业权人征收了标准不一的款项，这加重了矿业企业的负担，并将影响矿业的持续发展。

1.3.2 价款异化也有制度自身的原因

“价款”一词并非严格意义上的法律术语，不属于财税法学中税、费、金三种基本收益形式中的任何一种。采用这种模糊性极强的名词，直接导致这一收益的法律性质不明确，进而会造成征收主体和征收标准的混乱。由于“价款”一词未能准确表达出自身的经济性质，价款已被异化为矿产资源收益的一种形式，这带来了矿产资源收益体系的混乱。

1.3.3 价款异化的实质是卖资源，不利于国家的长期效益

价款本应是国家作为勘查投资人探明了矿产地出让矿业权时收取的费用，是对投资人前期投资的弥补与回报。但是，一些地方出于“资源财政”的目的，在探矿前先收价款，这不但背离价款制度的初衷，而且从根本上影响矿业的发展，是以牺牲国家的长期效益来换取当代政府的资源短期收益，得不偿失。

由上文的分析可知，在我国，矿产资源所有者的经济权益是由矿产资源补偿费、资源税与异化的价款三部分体现的，用三种收益形式调整矿产资源所有者与矿产资源利用者之间的经济利益关系，出现了调整关系上的重合，如何协调、处理彼此之间的关系是理顺我国矿产资源收益体系的关键所在。

2 我国矿产资源收益体系的重构

2.1 改变称谓

变资源补偿费为权利金，建立以权利金为中心的矿产资源收益体系。

“金”是能够准确反映所有者权利的法律用词，在国外，对依托矿产资源所有权而向开采出矿产品的主体收取的款项普遍使用“权利金”的概念，我国也应使用准确反映所收款项内涵的概念。故而，应当对《矿产资源法》进行修订，用权利金替代矿产资源补偿费。

目前，世界上主要的矿产资源国家大都建立了以权利金为中心的矿产资源收益体系。

2.1.1 权利金有利于实现政府应追求的最大多数人之最长远利益

一般来说，政府发展矿业的目标包括：(1)使地方政府促进矿产资源勘查和开采所获收入的现值最大化。(2)使环境损害和公司对其采矿活动所造成的损害的补偿最小化。(3)促进矿业生产与地方经济的前向和后向联系。(4)关注矿山所在地民众的社会和文化需求。在上述总体目标的框架内，各国政府还希望它们的税制具有国际竞争力[7]。征收权利金之所以会成为世界矿业大国通行的做法，主要由于这一制度能够最大限度地体现出政府取得矿产资源收益的目标。

2.1.2 权利金是与国家矿产资源收益目的最为相符的收益形式

2.1.2.1 权利金的征收成本相对较低，比较易于管理

权利金属于矿产资源专业收益的范畴，通常由国家在专门立法中明确征收主体与权利金的费率，计算方法也相对简单明了，其征收具有更高的透明性，操作起来也很简单。

通常情况下，权利金由代表国家行使矿产资源所有者权益的专门部门来征收，代表国家行使矿产资源所有者的权利并取得以此为权源的经济收益是各国矿业主管部门的一项基本职能。

2.1.2.2 权利金可确保国家在矿业开发中获得稳定不间断的收益权利金的征收方式主要为两种：从价征收与从量征收。这两种方式使得权利金的征收与矿业企业的利润并没有直接的联系。即使矿业企业没有在相应的经济活动中得到利润，只要其从事了矿产资源的开发利用活动，就必须向国家缴纳权利金。这使得权利金的取得有着更大的稳定性和可预期性。即使是在矿业企业经营管理状态不佳的情况下，政府依然可以得到一笔数目可观的收益[8]。

2.1.3 权利金制度的缺陷可以加以完善

2.1.3.1 权利金制度本身存在着一定的缺陷

权利金制度的缺陷表现在以下三个方面：第一，除非进行特殊的设计，否则权利金对于价格变化和实现的利润水平不敏感；第二，可能会通过改变公司开采方案、品位选择和可回收储量水平的形式扭曲效率高的经济决策；第三，可能会打击投资者对边际矿山的投资积极性[7]。然而，这些缺陷都能够在权利金制度架构内得以解决。

2.1.3.2 权利金制度最大的缺陷在于无法对企业的利润做出及时的反映

对此，一些国家创制了新的权利金征收方法，通过将权利金与企业利润相挂钩，在一定程度上减轻了权利金制度的负面作用。《澳大利亚矿产与能源委员会（AM EC）权利金研究论文》就曾对应用于澳大利亚和新西兰的六种主要权利金进行了评价，包括生产基础型权利金、会计利润权利金、资源租金权利金和实际上的权利金等。在此基础上，澳大利亚对权利金的征收方式进行了改良，将权利金区分为从价权利金、专门权利金和以利润为基础的权利金，这三种权利金分别适用于不同的矿种[9]。权利金制度的变革日益体现对自然规律、矿业经济特性的遵从。

2.1.3.3 权利金是世界范围内比较成熟的矿产资源收益形式

权利金作为矿产资源特有的收益形式，已经在世界范围内形成一套比较成熟的法律制度，用权利金制度替代我国现行的矿产资源补偿费制度，能够在我国矿产资源税费征收体系的基础概念和基本理论上正本清源，使其名符其实。进入21世纪，世界主要矿业国家频繁调整矿业税费，我们应当跟踪世界主要国家权利金费率的变动情况，总结我国二十余年资源补偿费征收的经验教训，科学确定权利金的类别与征收方式，重新确定费率，确立权利金在矿产资源收益体系中的核心地位，使其能够最大限度地体现国家矿产资源所有者的经济权益。

2.2 协调资源税与权利金

资源税在收入再分配中具有独到功能，应充分发挥资源税在矿产资源收益分配调解机制中的作用。

2.2.1 资源税具有不可替代性，故应予保留

资源税与替代资源补偿费之后的权利金存在功能上的重合，最为理想的解决方案是取消现有的资源税，只保留权利金这种普遍通行的矿产资源收益形式。同时，针对不同种类的矿产资源，设立不同种类的权利金并确立不同的征收标准。然而，想要成功地完善一项制度，必须要从原有立法和社会经济实际出发。资源税的存废，一方面需要从矿产资源收益体系的角度进行审视；另一方面，还需要从现行的税制结构予以评判。在我国目前由18种税构成的税制体系中，资源税具有不可替代性，资源税是我国仅有的环境税种、绿色税种；资源税对于资源大省起着支撑地方财政的功能；对于资源丰富的民族自治地方，资源税还具有独到的政治意义[10]。在现有的利益格局之下，完全取消资源税，以权利金取而代之，面临着巨大的阻力，也与中国实际情况不符。

2.2.2 理顺资源税与权利金的法律内涵和定位

矿产资源收益制度是一个系统化的整体，各种收益形式之间应当实现协调配合。如果在未来的制度中明确规定权利金作为矿产资源国家所有权绝对地租的实现形式，那么资源税就应该修改现有规定，重新调整其定位，将其与权利金重合的部分剥离掉，只保留其调节级差收益的功能。具体而言，需要将资源税的征收对象加以限制，只对一部分利润丰厚的矿产品进行征收。同时，也需要对现行的征收方式加以改革，由从量计征转变为从价计征或者以利润为基础进行征收，通过将资源税与价格和利润紧密联系，提高其对市场变化的敏感度。通过这种改革，明确了权利金与资源税各自的职能，理顺二者的主次关系，才能从根本上消除矿产资源收益体系中存在的矛盾。

2.3 价款制度还原于矿产资源收益体系之外

限制地方政府的权力，将价款制度进行还原，将其排除在矿产资源收益体系之外。

2.3.1 地方政府确定矿产资源收益形式，缺乏法律依据

价款异化为矿产资源收益体系的一种形式，是地方政府行为造成的结果。然而，任何地方政府并不具有确定国家所有矿产资源收益形式与收费标准的权力，必须对地方政府的此种收费进行清理，并在《矿产资源法》修订时明确规定矿产资源收益形式确定权的归属，这是维护矿产资源国家所有权所必须的。

2.3.2 对价款制度进行还原，理顺矿产资源初次分配关系

价款制度的存在具有历史局限性，是特定条件下出现的事实，今后国家如果不再投资于商业性矿产勘查工作，一段时间后，有国家投资的矿业权都出让完了，价款也就没有了。对于国家而言，收取的价款是既往投资的弥补与回报，体现的是国家的资本权益，与国家基于矿产资源的所有权追求的资产或是财产权益是不同的。将二者混淆，带来了国家矿产资源收益体系的混乱，只有将价款回归本位，才能理顺矿产资源初次分配关系。

矿产资源勘查开采税、费、金的征收与使用是两个过程，我国对矿产收益的分配要向矿产资源所在地倾斜，这是国家的既定政策。税、费、金调整后，其收益分配仍应执行这一政策，以充分保障资源产地民众的利益。

总之，矿产资源收益体系重构和矿产资源勘查开采税、费、金征收的改革，是《矿产资源法》修改完善的重要内容。它关系到矿产资源国家所有者的经济权益和长远利益，关系到矿业的持续、健康发展，关系到各利益主体的利益平衡。对这一重要法律制度的改革完善应遵循法定原则，通过修订法律和行政法规来实现，任何部门和地方政府的规定要符合法律、行政法规的规定。对矿产资源收益体系的重构必须符合矿产资源勘查开采的自然规律和经济规律。

[1]蒲志仲.矿产资源税费制度存在问题与改革[J].税务研究,2007(11):51-53.

[2]李显冬.中国矿业立法研究[M].北京:中国人民公安大学出版社,2006.

[3]陈华彬.物权法[M].北京:法律出版社,2005.

[4]陈从喜.以科学发展观为指导,构建中国矿产资源补偿新机制[J].国土资源情报,2009(5):12-18.

[5]山西省煤炭资源整合和有偿使用办法[J].山西政报,2006(7):18-20.

[6]山西省国土资源厅.山西省国土资源厅关于煤矿铁矿矿业权价款评估标准及征收办法的公告[EB/OL].(2005-08-10）[2013-07-03].http://news.sina.com.cn/s/2005-08-10/09106658274s.shtml.

[7]美国科罗拉多矿业学院,全球资源政策和管理研究院.全球矿业税收比较研究[M].北京:地质出版社,2006.

[8]李男,孟磊.我国矿产资源权利金制度构建研究——谈美国矿产资源权利金制度对我国的启发与借鉴[J].经济师,2008(12):108-109.

[9]国土资源部地质勘查司.各国矿业法选编[M].北京:中国大地出版社,2005.

[10]杨萍,魏敬淼.税法学原理[M].北京:中国政法大学出版社,2012.