安徽省农村土地综合整治的SWOT分析

■ 张 勇/包婷婷

（1.中国矿业大学土地管理系，江苏 徐州 221116；2.池州学院政法管理系，安徽 池州 247000）

0 引言

安徽省自2002年开展农村土地综合整治以来，经过十多年的发展，其范畴、目标、模式等都发生了深刻变化，同时也进行了大胆地创新，在整治范畴上由初始阶段的土地开发整理向田、水、路、林、村综合整治转变；在整治目标上由单纯的耕地占补平衡向建设性保护耕地、建设高标准基本农田、推进新农村建设和统筹城乡发展相结合转变；在整治模式上由单一的以农地整治为主向农地整治和村庄整治相结合的整村推进模式转变。通过多年的实践，农村土地综合整治已经成为统筹解决耕地保护“缺动力”、工业化城镇化“缺指标”、农民增收“缺渠道”、新农村建设“缺资金”、城乡统筹“缺抓手”、深化农村土地管理制度改革“缺平台”等一系列问题的有效途径及推进安徽省工业化、新型城镇化和农业现代化的重大战略选择。本研究通过对安徽省实施农村土地综合整治的发展历程进行回顾，运用SW OT分析法，深入结合农村土地综合整治发展背景，对安徽省农村土地综合整治的优势（S）、劣势（W）、机遇（O）和挑战（T）加以分析，总结了当前安徽省农村土地综合整治所面临的内外部条件，进而提出了相关对策建议以供参考。

1 安徽省农村土地综合整治的发展历程

从安徽省近十年来农村土地综合整治工作开展的基本情况来看，农村土地综合整治大致经历了三个阶段[2]，具体见表1。

2 安徽省农村土地综合整治的SWOT分析

2.1 优势（Strengths）

2.1.1 S1——实施经验丰富

安徽省近十年来实施农村土地综合整治经过三个阶段的发展，取得了丰富的经验，并结合国家出台的相关政策进行了大胆创新，探索出一条值得借鉴和推广的途径。主要表现在：一是在整治内涵上从单一的补充耕地以实现耕地占补平衡为主的土地整理向综合整治、整村推进以实现统筹城乡发展拓展；二是在整治模式上从由政府单一投资向多元化投资演进；三是在保障机制上从部门推动向地方政府统筹实施转变，目前已初步形成“政府主导、国土搭台、部门合作、乡镇实施、农民参与”的工作机制[3]。

表1 安徽省农村土地综合整治的发展历程[4][5]

2.1.2 S2——群众基础坚实

自2008年以来，安徽省创新性地将土地整理、建设用地置换和新农村建设结合起来，实施整村推进，并通过建立群众参与机制，使得群众对土地整治工作有了更加深入地认识，很多没有开展此项工作的农村村民都期盼通过推进整治来改善生活生产条件，促进乡村发展。这些都成为今后继续开展农村土地综合整治坚实的群众基础。

2.1.3 S3——整治潜力巨大

据统计，目前安徽省农村居民点用地面积约100.27万hm2，人均居民点用地约190m2，是城镇人均建设用地的2.2倍，如果按照新农村建设人均上限标准120m2测算，比上限标准高出66%[4][5]。按照规划，到2020年，通过农村土地综合整治和建设用地置换，可新增耕地13.33万hm2，可置换40多万hm2建设用地指标。

2.2 劣势（Weaknesses）

2.2.1 W1——目标缺乏综合性

安徽省自开展农村土地综合整治工作以来，普遍存在整治目标单一、缺乏综合统筹兼顾的问题。主要体现在两个方面：一是2006年以前主要是以增加耕地面积为首要目标；二是2006年以后，通过实施城乡建设用地增减挂钩和建设用地置换，则以获取城镇建设用地指标为主要目标，难以从建设新农村的大局通盘考虑[6]。特别是缺乏对农民生产、生活及改善环境需求的统筹兼顾，以及对农村田、水、路、林、村用地的整体设计，尤其是在改善农村基础设施、完善村级公共服务实施方面做不到统筹兼顾，使得在统筹城乡发展、推进公共服务均等化中难以发挥其综合性的作用。

2.2.2 W2——进展难以均衡

由于安徽省各地自然经济条件差异较大，加上各地实施该项工作遇到的实际问题各不相同，导致农村土地综合整治工作在安徽省内表现出很强的区域性和不平衡性[9]。主要表现在：一是安徽省各地地形地貌差异较大，整治潜力分布不平衡。皖北平原地区和江淮丘陵地区潜整治力较大，其中淮北、滁州的很多村庄户均占地面积达数千平方米，沿江平原和皖南山区整治潜力相对较小。二是由于各地经济发展水平差异极大，整治整村推进不平衡，或者是单一整治中低产农田，而村庄面貌依旧；或者是整治村庄了，村庄的面貌焕然一新，但农田面貌依旧。

2.2.3 W3——乡村与城市难以实现等值化

安徽省近年来在农村土地综合整治中，并没有充分吸纳城乡等值化的理念[8]，很多地方在实施中过于追求耕地保有量、获取建设用地指标等单一目标，而忽视了工业与农业、城市与乡村应该形成良性互动的格局，导致在城乡资源配置、公共服务、就业机会、生活质量等方面乡村与城市难以实现等值化，乡村居民很难享受到与城市居民同等的基本权益。

2.2.4 W4——拆旧建新补偿标准低，宅基地财产权难以体现

土地是农民的命根子，房产是农民毕生血汗的结晶。农村土地综合整治中的整村推进能否顺利实施的关键环节是房屋拆迁安置补偿。目前的拆迁补偿标准低，农民普遍反映拆旧建新的经济负担较重，主要原因是：一方面由于整治中涉及的拆迁安置标准没有政策依据，各地都自行制定。笔者曾对滁州市全椒县的部分农村地区进行调研，该县拆迁补助每平方米砖瓦平房为300多元，楼房结构为400多元，而购买新居则要650多元，每户还需筹款3万元以上。另一方面目前的拆迁补偿主要考虑到房屋和地面附着物的价值，而由于现行法律法规规定的制约，农户重要的资产——宅基地的资产价值未能充分体现，以及被置换为城镇建设用地增值收益没有得到体现，现行拆迁补偿政策难以应对拆迁安置中的多样化矛盾。

2.3 机遇 (Opportunities)

2.3.1 O 1——国家高度重视

2008年以来，我国各地农村土地综合整治工作蓬勃开展，土地整治目标的多元化、多功能、内涵和效益的综合性特点越来越鲜明，社会认知度也越来越高，已经成为各地促进城镇化、工业化、农业现代化同步发展和实现城乡统筹发展的重要平台和抓手。党中央、国务院也高度重视农村土地综合整治工作，认为此项工作是“利民利乡利城”的“惠民工程”[10]。2011年8月，胡锦涛在中共中央政治局第31次集体学习时强调，“要推进农村土地整治，加快农村土地整理复垦”。2012年3月，国务院批准颁布实施《全国土地整治规划（2011—2015年）》[11]。2012年11月，党的十八大报告明确提出，“要全面改善农村生产生活条件”，“加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化”，可以预见未来国家将在推进城乡一体化、实现乡村与城市等值化发展上下大力气，这也必将会促进农村土地综合整治工作进入一个新的发展阶段。

2.3.2 O 2——整村推进时机难得

从农村层面看，安徽省农村地区特别是江淮和皖北地区等农村土地综合整治潜力大的地方正处在新一轮建房高峰期，农民建房意愿较强，现有住房又大多是第二代砖瓦房，拆建成本也较低。无论是从拉动内需来说，还是从建设新农村农民集中居住区来说，目前都是开展整村推进工作的大好时期。与此同时，安徽省正处在工业化、城市化加速发展期，城镇工矿建设用地需求量逐年增大，建设用地指标紧张日益加剧。如果按照2020年安徽省城市化率达到55%来测算，全省共需新增建设用地24.01万hm2，而在此期间，全省可用国家建设用地指标15.67万hm2，缺口约在8.34万hm2上下。期间如果通过实施整村推进，对居民点进行整理，可解决40多万hm2建设用地指标，按照规划，到2020年，可提供建设用地12万hm2左右，基本能够满足城镇工矿建设用地需求，也就突破了城镇建设用地瓶颈，开辟出经济发展的新空间[12]。

2.3.3 O 3——“生态文明”和“美好乡村”建设全面推进

2012年11月，党的十八大报告中明确提出“必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念”，“大力推进生态文明建设”，把建设生态文明提高到了关系民族发展的战略高度。在此之前，2012年9月，安徽省委、省政府发布《关于全面推进美好乡村建设的决定》。该《决定》指出要“按照培育中心村、整治自然村、提升特色村”的要求，全面推进美好乡村建设”。《决定》提出到2020年，力争全省80%以上的中心村达到美好乡村建设要求，总体实现“生态宜居村庄美”、“兴业富民生活美”、“文明和谐乡风美”的“三美”目标1资料来自2012年9月18日《安徽日报》。。可见，随着全国生态文明建设和安徽省“美好乡村”建设地全面推进，为安徽省农村土地综合整治工作的继续推进带来了难得的机遇。

2.4 挑战（Threats）

2.4.1 T1——耕地保护形势依然严峻

随着皖江城市带、合肥经济圈和皖北城市群“一带一圈一群”空间发展战略的实施和推进，加之部分地区积极地融入“长三角”经济圈，未来5到10年安徽省对建设用地的需求量很大，耕地保护的形势依然严峻，形成了对安徽省农村土地综合整治的巨大威胁。

2.4.2 T2——建设用地供需矛盾依旧突出

近年来，安徽省处于工业化、城镇化加速发展的阶段，促进社会经济发展的各项工作都需要土地作为支撑。因此，可以预见在很长的一个时期内，安徽省的建设用地需求总量将处于一个较高的水平，仅仅依靠国家下达的建设用地指标远远不能满足经济社会发展对建设用地的需求。然而，安徽省的耕地保有量和基本农田保护指标是不可逾越的“红线”，新增建设用地后备资源不足，导致了建设用地供需矛盾依旧十分突出，给今后开展农村土地综合整治带来了一定的压力。

2.4.3 T3——法律法规等保障措施缺失

目前，我国有关农村土地综合整治方面的法律法规很少，仅在《土地管理法》中有一些原则性的规定。另外，农村土地综合整治的保障措施欠缺，很多

地方还没有建立起与土地相对应的社会保障体系、相应的户籍制度和就业制度。这样广大农户就会对农村土地综合整治工作带来的各种不确定性因素和风险产生恐惧，以至大大降低农户参加农村土地综合整治工作的积极性，即便是参加了整治活动也会因为保障制度的缺失而引发很多社会问题，出现各种社会矛盾，影响到农村社会的稳定。

3 相关建议

3.1 出台《安徽省土地整治管理办法》

针对当前安徽省开展农村土地综合整治工作中出现的制度建设滞后的问题，今后须在制度层面上加强建设，特别是在涉及利益、权益维护的重大问题必须要通过深化改革、制度创新予以保障，充分发挥出政策组合的制度集成创新作用[13][14]。首先，要进一步强化组织保障体制，加强“政府主导、国土搭台、部门合作、公众参与”的工作机制，落实土地整治的共同责任；其次，结合安徽省目前开展此项工作的实际情况，安徽省政府应该尽快制定推进农村土地综合整治工作的管理办法即《安徽省土地整治管理办法》，对整治中涉及的整合政策、机制体制、目标任务、组织实施、监管验收等作统一的规范，使整治工作由目前的运动式向常规化、制度化方向转变；最后，尽快出台安徽省农村集体建设用地流转地方性法规，建立健全流转后的农民土地财产性权益保障机制，从制度上明晰和维护好农民土地财产权益。

3.2 “分区+模式”相结合

3.2.1“城镇工矿发展型+现代农业发展型”模式

该模式包括皖中区和沿江区，包括合肥市、滁州市、六安市、芜湖市、马鞍山市、铜陵市和安庆市七个市。该模式的重点：一是加大高标准基本农田和农田基础设施建设力度，加强优质商品粮基地建设，加大土地整治科技投入，强化补充耕地的质量建设和管理，优化耕地多功能布局，促进都市型、现代型、多功能型现代化农业发展；二是对农业生产基础较好或有特色农业发展潜力的城镇密集发展区的城郊村、城市卫星城镇的邻近村及偏远的自然村庄通过科学合理的村庄布局规划引导，进行迁村并点、整村搬迁，大力推进“空心村”、“危旧房”改造，引导农村居民向中心村、集镇、小城镇集中，以完善农业生产条件、优化农业产业布局，完善农村基础设施和公共服务设施，引导城乡空间优化和农村空间重构[15]。

3.2.2“现代农业发展型+生态环境保护型”模式

该模式包括沿淮区和皖北区，包括蚌埠市、淮南市、阜阳市、淮北市、亳州市和宿州市六个市。该模式的重点：一是结合粮食主产区和优质商品粮生产基地建设, 大规模建设旱涝保收高标准基本农田，切实加大农用地整治力度，加强中低产田改造，提高农业综合生产能力；二是加强淮河行蓄滞洪生态区治理，加快淮河流域平原洼地中低产田综合治理，对原有的农田水利设施和灌区沟渠配套实施加固、更新改造，提高防洪除涝能力，以增强整治后的土地抵御自然灾害的能力，推进高产、优质、高效的现代农业示范区建设，巩固皖北地区粮食主产区地位；三是推进该区“空心村”和“危旧房”改造，加大农村闲置低效建设用地整治力度，挖掘农村建设用地利用潜力，进一步规范实施城乡建设用地增减挂钩试点和淮南、淮北及宿州煤矿废弃地复垦利用，强化采煤塌陷区和中小流域生态环境综合整治，促进矿区居民点生态重建和环境保护[16]。

3.2.3“生态环境保护型+现代农田保护型”模式

该模式主要是皖南区，包括池州市、宣城市和黄山市三个市。该区是安徽省重要的生态功能区。由于该区有自然保护区、水源涵养区等重要的生态功能区，加上该区域地形复杂，境内多以丘陵、岗地为主，农业生产以水稻、经济作物为主，村落布局分散，农田水利交通基础条件薄弱，该区域开展农村土地综合整治不能简单地大规模拆并村庄进行农村建设用地整理，重点应该是结合退耕还林、治理水土流失，对山间盆地和河谷平原实施综合整治，重点解决农田灌溉和山洪灾害问题，加强农田防护工程建设，改善区域生态环境[17]。

3.3 完善资金保障机制

开展农村土地综合整治需要大量的资金，应该坚持以政府资金投入为主导，积极鼓励社会资金的投入，形成多渠道筹集土地整治资金的机制，充分发挥资金的聚合效益，推进土地整治实施的市场化建设。按照现有政策，可以整合5个方面的资金，即：土地整理开发专项资金、城乡建设用地增减挂钩增值收益资金、各类涉农资金、社会资金、财税和金融资金。这样通过多渠道的资金整合，既能破解资金短缺问题，又可避免各部门重复建设，集中有限的财力办大事、办实事、办好事。

3.4 切实保障农民土地财产权

土地产权定界和土地增值收益分配是有效推进农村土地综合整治工作稳定有序开展的关键。首先，要坚持产权意识，加强土地整治中权属管理。土地整治中涉及土地所有权、使用权、承包经营权等土地权利的调整，要打破原有的土地户界、组界，在保证农民土地承包经营权基本稳定的前提下，公开、公平、公正地进行土地权属调整并做好确权办证工作，切实维护好农民的土地财产性权益。其次，针对建设用地置换中节余的农村建设用地指标，在优先保证农民住房建设、农村基础设施和公共服务建设的前提下，要大胆创新农村集体建设用地上市流转机制，探索农村土地房屋产权制度改革的途径，构建省域内集体建设用地指标市场交易平台，允许指标在全省范围内有偿调剂使用，可以借鉴重庆的“地票交易”模式，将置换后的指标通过市场手段体现农村土地资产化价值，最大可能的保护农民的财产权，提高农民的财产性收入。

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