强镇扩权中的权责悖论与权力结构优化——以温州市柳市镇为例

□ 吴素雄 吴 艳

美国学者奥茨在《财政联邦主义》中提出“分权定理”，认为提供同样的公共品，下级比上级更有效。[1](PP87－121)20 世纪 80 年代以来，越来越多的国家把政治、财权和行政权下移，力求管理扁平化。这就是说上级政府将权力连同责任和资源转移给地方，赋予地方政府更大的自主权，我们经常将之称为淡化“条条”管理，强化“块块”管理。然而，在历史实践中，县级职能部门在乡镇设立的派出机构将名义上拥有治理权力的镇级政府架空，使镇政府不能成为职责清晰、完备的一级政府，[2]由此形成了权力过分集中的模式。这种模式愈来愈不适应城乡统筹、以城带乡以及社会主义新农村建设。尽管80年代以来，温州市经历多次放权改革，甚至提出了“镇级市”的改革目标，然而，权力集中的态势依存，主要体现为县镇之间的权力配置在诸多方面仍不能适应温州的发展。其中，温州市柳市镇表现得尤为突出。本文透过柳市镇扩权的历史和现实，分析扩权前后的财权与事权矛盾，并按结构功能主义的分析框架、权责一致性原理提出分权改革的关键点。

一、扩权前的权责结构冲突

温州柳市镇的发展经历了三个阶段:第一阶段以1978－1992年为初始阶段，以家庭工业、个体经济和专业市场为重点发展小城镇，既为小城镇发展积累了资本，又创造了独具特色的温州模式;第二阶段从产品交易到生产企业向小城镇的转移，也就是工业小区阶段;第三阶段从1990年到1996年，企业加速向小城镇集中，推动了城镇扩张，不可避免涉及到土地和户籍的改革。在这三个阶段中，地方政府“权小责大”的矛盾始终存在。1999年温州城市化管理和综合改革试点时，柳市镇就被赋予部分县级管理权限。2009年以后，温州市、县两级相继出台相关政策性文件，赋予柳市更多的县级社会管理权限，这一系列的改革之所以发生，是由资源配置、权力结构及管理体制上存在的历史问题引起的。

首先，县镇之间的管理体制不顺。在普遍性的县—镇行政管理体制下，柳市镇的行政管理权基本上由县级机构来行使，一直下到乡镇，实行垂直管理，而镇一级面对基层，能够及时发现问题，但是没有相应的行政管理权，所以“看得见、管不着，管得着、看不见”的现象比比皆是。比如，土地部门查处违章建筑，有些人找了关系，违章建筑就没有拆掉，有的人没有关系，违章建筑就被强制拆除了。这些房子被拆的农民当然恼火，就集体到乡镇闹事，闹出大问题，而乡镇政府又管不了土地部门，政府也解决不了。根本的原因在于乡镇的执法权很少，镇的执法行动总是处于“执法即违法”的局面，类似的问题还普遍存在于计划生育、安全生产、环境保护等方面。

其次，镇级发展的资源要素受制。在人力资源方面，由于柳市镇的编制和调配权在县一级，容易造成有编没人的怪现象。优秀的人才招进来留不住，县里要用，两三年就走人，造成缺编严重、青黄不接。在发展资金方面，柳市镇不是一级独立财政，并且在财政的分配体制上，等同于一般乡镇，呈现出“小马拉大车”现象，这也使得一些经济强镇处于高额负债运行状态。如2007年，柳市镇财政总收入达到10.87亿元，但留给镇里的却只有9500万元，还不够人员工资(包括教师)和办公经费开支，捉襟见肘的镇级财政根本无力负担大量公共建设，更不用提扩大发展。另外，这个偏安浙南的小镇不过49.88平方公里，却承载了近25万人口，其中14万人为外来务工人员。面对如此狭小的土地，许多企业在运作成本的压力之下大量外迁，据不完全统计，自柳市迁出的企业带走的产值高达300亿元。[3]

再次，镇一级社会管理权责不一。温州柳市镇处在农村改革发展稳定的第一线，上面一根筋，下面千条线，客观上承担了大量的公共服务和社会管理的任务，但在有些方面却没有相应的执法管理权，比如食品卫生、安全生产等。一旦出现重大问题和事故，责任追究到政府，但镇级政府却没有合法的管理手段。权责不一造成基层苦不堪言，影响了柳市镇发展经济社会的积极性，比如，交通环保等公共设施、文化体育等城市功能、绿化等市政公共设施建设养护水平等都远低于城市水平。

上述问题，归根到底是由权责的不一致造成的。随着市场化而兴起的经济强镇，仍然延用80年代构建的政府管理体制，即使是在取消农业税的情况下，仍然肩负着搞好农业生产、维护农村稳定、抓好计划生育、建设乡村道路等繁杂职责，而对于随着经济强镇崛起而呈现出的小城镇管理问题，诸如镇区和农村基础设施建设、土地审批、财政税收、资金投入、户籍制度等缺乏管理职能定位。因此，模糊的职能定位和僵硬的管理体制严重束缚了经济强镇和新农村建设的规划、投入和发展，这种局限性阻碍了柳市的发展，同时也是柳市扩权改革的内在张力。

二、扩权后的财权与事权结构

原柳市镇域总面积49.88平方公里，辖77个行政村、6个社区，全镇共有户籍人口11万，外来人口15万，被称为“温州模式”发祥地，拥有“中国电器之都”、“中国断路电器生产基地”、“中国防爆电器生产基地”、“中国低压电器出口基地”四张国字号金名片，综合实力连续16年居温州市第一。2009年实现工业总产值375.57亿元，财政总收入17.37亿元，农民人均纯收入20328元，工业总产值和财政收入均占乐清市的1/3。2011年4月，柳市片区按照温州大都市区的总体规划，围绕“1650”所展开的行政区划调整工作全面展开。通过调整，柳市片区进行了一系列乡镇撤并工作:柳市镇合并周边的象阳镇、七里港镇、黄华镇，形成面积93.8平方公里的新柳市镇，进而为柳市片区推进城乡统筹综合改革奠定坚实基础。[4]柳市镇经济社会的现实发展是推动其扩权改革的内在动力，早在2009年，为了推进强镇扩权改革，柳市镇结合《温州市委、市政府关于推进强镇扩权改革的意见》和乐清市委十二届八次会议的精神以及柳市镇的实际情况，制定了《柳市镇强镇扩权改革实施方案》。这一方案中柳市镇确立了充分放权、权责一致、公开透明、因地制宜四项强镇扩权的基本原则，并根据这四项原则围绕财权和事权确定了强镇扩权的基本内容:

1.财权扩展

柳市镇扩权改革后，镇政府在公共财政体制、投资体制和资金投入方面获得了广泛的权力和支持，柳市镇财税权力得到一定扩容。分权增强了柳市镇的政府权能、适应性及经济活力:首先，在财税管理权上，柳市镇按照“一级政府，一级财政”和“事权、财权相统一”的原则，建立一级财政体制，财政比例以上一年基数每递增10%为当年的基数，超收分成比例70%，2013年建立镇一级金库。根据财权与事权相统一和充分调动县(市)、镇两个积极性的原则，明确柳市镇政府的事权和财权，合理划分收支范围，构建有利于柳市镇长远发展的分税制财政体制。在柳市镇范围内收取的规费和土地出让金，除规定上缴中央部分外地方留成部分向柳市镇倾斜。财政部门强化监管，专款专用。

柳市镇扩权改革中新增财源[5]

在投资体制上，发挥政府投资的杠杆作用，广泛吸收社会资金。主要的措施是建立招投标中心柳市分中心。柳市分中心作为市招投标中心的下属单位，工作人员由市招投标中心和柳市镇共同派遣、共同管理，负责柳市镇及周边乡镇一定标的范围内的经营性国有土地出让、国有资产产权交易、农村集体资产经营权转让和标的在1000万元以下建设工程招投标、标的在100万元以下政府采购等。[6]柳市镇鼓励有条件的地方探索以集体土地作价入股的方式，组建股份制企业;柳市镇符合条件的产业、社会事业和基础设施建设项目，优先列入各级政府的重点工程，并安排一定的专项资金给予支持;支持柳市镇争取国债建设项目;金融机构要创新信贷品种、拓宽服务领域，采取多种扶持措施，加大对柳市镇的信贷扶持力度。

2.事权扩展

为确保权责一致，乐清市政府在已有公安、工商、国税、地税、国土资源五个分局的基础上，建立监察、规划、质检、环保四个分局，九个分局为副局级，并对九个分局充分授权，实行分局审批、市局备案;其它已在柳市设立派驻机构的劳动和社会保障、教育、卫生、水利、房管等部门要按“能放则放、应放尽放”的原则制定放权方案，下放管理审批和行政执法职能，根据工作需要适时建立劳动和社会保障、教育、卫生、房管等分局，增加柳市交警中队满足日常管理需要，发改、经贸、民政、文化、安监、市政园林等未在柳市设立派驻机构的部门，其管理审批、行政执法能通过委托形式下放到相应的镇内设部门。除了上述机构延伸和充分授权，柳市镇还打造综合执法大队、行政审批服务中心、土地储备中心、市招投标中心柳市分中心“四大平台”以承接柳市社会经济事务的管理和监督。[6]

柳市镇扩权改革中主要新增社会管理权限

从理论上看，柳市镇强镇扩权从政府间纵向权力关系体系的县镇关系出发，突出调整柳市镇权责不对等的状况，部分推进了组织机构扁平化管理，一定程度重构了县镇权力运行机制，优化了柳市镇政府职能，增强了柳市镇政府能力(财力和权力)，强化了柳市镇政府公共服务功能，推进了柳市镇城镇化建设步伐。柳市镇在这次改革中获得了包括财政、规费、投入、用地、项目审批、户籍管理等多方面的扩展权限，部分地缓解了柳市镇改革发展面临的体制性羁绊。然而，柳市镇扩权改革在取得一定进展的同时，必须看到，如此面面倶到的放权，如果不只是停留在理论上，将如同柳市镇从乐清独立出来，这无疑会突破法律对于乐清市和柳市镇行政关系的基本定位。目前突出的问题，比如垂直部门扩权改革定位模糊、县镇之间部分利益冲突，说明扩权改革和组织机构扁平化力度有限，扩权改革保障措施缺位。同时，扩权中问题的革除一定程度上呼唤政府间纵向分权的纵深推进，扩权改革政策效果的提升有赖于政府间行政性分权向法治性分权的转变。

三、扩权实践与逻辑悖论

强镇扩权作为基层政府管理体制改革的过渡性实践形式，政策性强，但缺乏明确的法律支持，涉及纵向和横向的资源再分配，因而不可避免地因为利益博弈的反复性而导致权力结构的不稳定性和认同度不高等现象。本研究在柳市镇机关干部、镇域企业经理、村委会干部及精英居民中针对当前镇的行政效能进行了问卷调研，问卷的内容主要包括委托执法、人事管理、项目审批、投入、用地、规费、财政七大方面的满意度和认同度。

根据问卷，上述几个方面的满意度分别是委托执法31%、人事管理49%、项目审批68%、投入55%、用地43%、规费57%、财政46%。扩权政策并没有大幅度提高人们对于扩权的认同。人事管理和项目审批认同度较高只是因为权力下放简化了程序，但并没有从总体上消除人们对于扩权的疑虑，从权力结构与资源配置的关系来看可以归纳为以下几个方面的原因。

1.纵向扩权的定位不清晰。根据问卷，财政、用地的满意度仅仅46%和43%，这说明尽管扩权改革以后，公众保持了相当的满意度，但财政和国土部门与工商、税务一起作为纵向管理部门在能放则放的原则下，并不能真正落实“镇县共管、镇管为主”的方针，这些部门难以明晰其管理的侧重和范围，在长期自上而下的管理传统下，扩权政策的作用有限。这些部门作为县级职能部门向下延伸的部分，在没有与县级职能部门改变人事关系的前提下，无论多么倾向镇级管理都难以实现顺利的横向协作。派出机构在扩权中的定位是影响扩权政策效果的关键因素。柳市镇的低委托执法满意度说明柳市镇综合执法队伍的构建缺乏法律支持、执法人员缺乏执业资格，执法主体地位的合法性有待法律认可。

2.下放到镇的权力不稳定。调查发现15%的对象不了解扩权改革的措施，强镇扩权，实质就是强镇利益与部门利益关系的大调整，由于部门从自身利益考虑，往往出现“先放后收，明放暗不放，放小不放大，放虚不放实，放差不放好”等现象，导致强镇扩权“两头(县镇)热、中间(部门)冷”，本应赋予扩权的权力没有真正放开，本应享受的政策没有真正落实。而在县直部门与镇存在争议的权力上面，囿于政府间纵向体制的关系，镇政府又不便争执，许多时候不得不拱手相让，使得权力下放有名无实。所有这些都是强镇扩权必须攻破的难点和重点。

3.放权导致县镇利益博弈。强镇扩权是浙江省及温州市发动的，县级政府作为权力输出方，并没有强烈的放权冲动，因而在涉及重大项目引入的项目投资方面，县级政府往往倾向于提升县城实力，这种愿望促使为了本级利益，不愿使下放权力的政策得到执行，甚至出现规费征收中的隐性截留。上表项目审批的满意度达67%，比其它类别稍高是因为柳市镇设立的行政审批服务中心的一站式服务简化了过去的繁琐程序，规费的满意度并没有显著上升就说明了这一点。另一方面，柳市镇在行政上隶属于乐清市政府，人事权及众多审批权掌管在县级政府手中，在落实扩权政策时，镇往往不敢较真，以免得罪县级领导。

由上述分析可知，柳市镇扩权是政府间纵向分权的典型实践。伴随着权力下放的是利益格局的重新调整，其实质是县级政府赋予镇政府一定的经济社会管理权限，调整镇级政府的权责关系，实现镇政府事权、财权的重新分配。从扩权改革的内容来看，其涉及到政府间分权的两个方面，一是事权，二是财权。事权通常指支出责任，即哪些支出应由哪一级政府来承担。财权则包括自有收入和转移支付收入两部分。由此可以理解，事权的分权指的是支出责任下放到下一级政府;财权的分权则包括下级政府自有收入和转移支付的比重的增加，从而改变财政不平衡的格局。[8]按照浙江省四级乡镇财政体制计算，中央抽走地方税收的50%，省里拿走25%，剩下的再由县镇两级对半分。在省里不动的情况下，财政收入分配份额的改变就只发生在县和镇之间，而这两级之间的调配显然是有限的。一位镇负责人坦承，“强镇扩权的实质就是对公共行政权力的重新分配，势必涉及到县市和乡镇利益的调整平衡，如中心镇与中心城区、中心镇与一般镇、中心镇与所属村的利益关系如何协调等，因此，使政策真正落到实处，还有大量工作要做”。

从根本上讲，扩权改革的的动力源于政府间和纵向分权体系造成的镇级政府事权、财权的不对等政府组织管理扁平化的要求，以及由此而引起的镇要求与县分享权力和责任的内在冲动。所以，扩权落实的阻力必然来自于县级政府，县级政府可以利用现成的法律和政策的模糊性，通过自由裁量和非制度化运作使分权停留在形式上。这意味着扩权的改革是在无法脱离县级领导的前提下追求镇级政府对于本级社会经济事务的独立管理权限。这本身是一个悖论，显然前述的政策性分权并没有改变政府作为利益主体，两者实际存在的利益博弈和权力关系的模糊性和不稳定性，也不能改变行政自由裁量对于政策性授权的不利影响。

结 论

由上面的逆向推导可知，扩权改革成功的关键不在于放权的广度，而取决于放权的深度。在统筹城乡过程中，放权既要照顾镇级政府的实际情况，又要综合考虑县—镇及镇—镇之间的均衡发展，这意味着扩权改革的重点是要关注扩权的可操作性及其可能的影响。这就是说，扩权的内容并不要求面面俱到，而是要求能够针对扩权镇的实际需要部分放权。然而，放权要得到真正的落实，也不能因为权力的关联性质，而不得不将一个镇的权力配置为一个县级政府的水平，而是要避免分权过程中权力定位不清、不稳定而造成县镇之间权力和利益博弈的不均衡态势，这种态势可能最终造成下放的权力流于形式。在当前的分权形式中，只有政策性委托授权和法治性分权两种形式，所以，要改变上述情况，县镇之间的分权就要改变其政策性质，即要改变委托授权为法治性分权，避免政策性分权的随意、不科学性和不合法性。因此，要保证经济强镇的扩权成功，重点是积极通过省级立法，明确经济强镇的行政执法的主体地位，以法律的形式确认经济强镇在扩权改革中所赋予的各项行政管理权限，或以法律的形式确认经济强镇的特别行政隶属关系，比如经济强镇转变为地级市直管或赋予其经济开发区地位等，这种甄别有利于县级政府对于普通镇管理的模式化及县—县、镇—镇的均衡发展，但这是本文之外值得进一步研究的课题。

[1]Qates W.E.Fiscal Federalism[M]，Harcourt Brace Jovanovich，1972.

[2]王少俊.乡镇政府调控能力的理性分析[J].温州论坛，2006(4).

[3]朱健.镇里能“批”土地吗? [J].浙商，2011(5).

[4]柳市.http://baike.baidu.com/view/19607.htm

[5]乐清市人民政府.关于加快推进柳市镇小城市培育试点扶持政策的通知.(乐政函〔2011〕9号)[C].

[6]乐清市柳市镇人民政府.柳市镇强镇扩权改革实施方案[C].

[7]温州市委市政府.关于推进强镇扩权改革的意见(温州发[2009]27号)[C].

[8]谢伏瞻.政府间事权和财权的划分[J].中国发展评论(国研中心)，2006(3).