欧盟电子治理发展的制度分析

□ 董礼胜

联合国《2010年全球电子政府调查》报告显示，相对于其他地区而言，欧盟的电子政府建设水平整体名列前茅。这一成绩显然与欧盟各成员国的贡献密切相关。研究欧盟电子治理的意义在于，欧盟作为全球范围内电子治理的一个独特模式，为人们研究地区性电子治理提供了一个极佳的案例，有助于丰富和发展电子治理理论，并指导实践。

对发达国家电子治理的研究目前存在两个流派，即技术决定论与制度决定论。上世纪90年代初期，以尼古拉斯·尼葛洛庞帝(Nicholas Negroponte)、阿尔温·托夫勒(Alvin Toffler)和海蒂·托夫勒(Heidi Toffler)为代表的前一阵营的学者认为，新兴信息技术的出现改变着政府的行政行为，是行政体制改革的决定性动力;后一阵营出现在近几年，其代表者有理查尔·吉卜森(Rachel K.Gibson)、斯蒂芬·沃德(Stephen J.Ward)、安德里·罗莫里(Andrea Rommele)等，他们认为技术的发展需要制度的推进，否则就会成为无本之木、无源之水。笔者赞成后一种观点，其科学性在于这一认识能够理性地面对新兴技术的非理性蔓延所导致的信息恐怖主义、网络激进主义，为解决网络问题，推进信息时代背景下的政府改革提供新的研究思路。下文即对欧盟电子治理发展进行制度视角的分析。

一、电子治理的定义

电子治理是对电子政府(或电子政务)后期发展出现的新特征的表述。如荷兰学者米歇尔·巴克斯(Michiel Backus)指出:电子治理是指在政府与市民社会、政府与企业之间的互动及政府运行中运用信息技术，简化政府行政和公共事务处理程序，提升民主化程度的治理模式。[1]这一概念指出了电子治理运行的机制和要素，但对电子治理的本质仍缺乏进一步的深入分析。第二十六届国际行政科学会议主题报告的诠释是:电子治理不是新信息通信技术在公共事务领域的简单应用，而是一种更多地与政治权力和社会权力的组织与利用方式相关联的社会——政治组织及其活动的方式，是信息时代治理的表现形式。[2]这一概念强调了电子治理的现实属性，进一步分析了电子治理的内涵。不过，由于没有充分概括电子治理不同发展阶段的特点，此观点有失偏颇，没有突出电子治理的技术属性。治理概念的出现是对传统的政府统治模式的否定和发展，它表明了传统的政府和市民关系已经不能涵盖整个公共管理领域，信息化社会中参与行为主体更具多样性——有政府、企业、各种非政府组织、社团、兴趣小组等，以及由于在线环境产生的新的网络社群组织等。因此，笔者认为，电子治理是由政府主导的、多社会行为主体参与的、运用新信息通信技术辅助或替代现实治理，提高决策的效率、民主化和合理性，以实现善治的行为。

二、欧盟电子治理现状

对欧盟电子治理现状，可以依据联合国发布的年度全球电子政府调查报告作出判断。在近几年的报告中，欧盟各国的电子治理建设水平均名列前茅。发达国家电子政务在发展进程中越来越得益于多方力量的参与和支持，具有了治理的特征。具有区域性多层治理、合作协商制度背景的欧盟，更是从电子治理的初始阶段就十分注重主体多元化的推进作用。从2006年至2010年，欧盟电子治理自启动至运行均以《i2010电子政府行动计划——加快欧洲电子政府建设，使所有人获益》(以下简称《i2010计划》)为基本依据，并逐年跟踪观察其执行状况。根据该报告的判断，欧盟现今电子治理的特征体现在如下几个方面:

首先，网络在线者增加。该报告称，互联网的经常使用者人数已经从2005年的43%上升至2008年的56%;其中大多数人几乎每天都使用高速网络通道的互联网。日常使用也变得更加包容，新增使用者中弱势群体上网人数上升最快。电子包容计划于2008年启动，维也纳欧盟理事会会议将该计划的执行推至新高度。为保障残疾人、老年人以及社会弱势群体使用信息通讯技术推出了种种举措。

其次，成员国积极参与制度执行。欧盟所有成员国均将《i2010计划》的执行列为国家政策，有的制定了总体的ICT战略，有的则关注一些具体领域，如宽带、电子包容、电子健康、电子学习和电子商务。国家政策不断得到修改和更新，成为了里斯本进程的组成部分。几乎所有项目都体现了《i2010计划》的目标。宽带问题已经毫无疑问地被列入政治议程，而且在实施过程中，欧盟各国都有所超越;公共在线服务以及电子使用能力已经进入各国新政策领域;一些国家还为信息通讯技术议程增添了新的主题，如绿色信息技术、电子权利宪章、推进无差别和普适性的法律规范，开辟了发展电子政府服务的一些新途径、开发了促进电子内容发展的技术、提出了数字素质的概念与模式。

再次，公共事务电子治理的质量得到提升。据报告称，欧洲在20项基准在线公共服务的提供与使用方面已经取得长足进步:公民可以完全使用的在线公共服务已经从2004年的27%增长至2007年的50%;针对企业的服务提供率则从2004年的58%上升至2007年的70%;有三分之一的欧洲公民和几乎70%的欧洲企业使用由电子政府提供的公共服务。具有包容性的欧洲信息社会提供着高质量的公共服务，推动着人们生活质量的提升。尤其是在电子医疗方面，相关政策旨在提高欧洲人的医疗福利水平;同时为各成员国复杂昂贵的医疗保健系统带来了利润，增强了欧洲医疗保健产业的竞争力。

最后，确立了促进公民参与的未来发展方向。欧盟电子治理尚存在巨大的发展空间。该报告指出欧盟各国电子政府服务的互用性仍面临严峻的挑战。虽然欧洲公民使用信息通讯技术及与公共管理接触的水平仍较低，但是近年在逐渐上升。因此欧盟电子政府的核心政策目标已经从“一站式”向“以公民为中心”的服务转换。关于电子参与的初步计划为公众表达提供了新的工具;它反过来又促进了更加广泛的公众参与。正在进行的针对电子采购系统的互用性以及泛欧电子身份认证的大范围实验对发掘全欧电子政府的经济潜力具有重大意义。随着公民参与成分在电子政府中比重的增加，欧盟政府的电子治理特征将更为明显。

三、欧盟电子治理发展的制度分析

如上文所述，相对于技术而言，制度建设在电子治理的发展中起着决定性作用。下文即以制度为视角从目的、内容和动力三方面对欧盟电子治理的发展进行分析。

(一)制度确定目的

20世纪80年代欧盟制定了第一个框架计划，此后，每五年制定一个新的框架计划，设置一个新的发展目标。如欧盟共同体支持框架(CSF－EU Community Support Frameworks)是推动欧盟向信息社会转变的一系列政策的开端。该支持框架所起的作用是将各自分散而独立的行动进行整合，重点关注相关计划在公共管理与信息通讯等领域内的执行。欧洲信息技术研究战略计划(ESPRIT——European Strategic Programme for Research in Information Tech-nology)和欧洲先进通讯技术研发计划(RACE——Research and Development in Advanced Communication Technologies in Europe)则旨在为研究者创造合作的环境。

2005年12月曼彻斯特欧盟部长理事会电子政府宣言，提出了电子治理发展初期的四项重点工作:包容所有公民、提高政府部门工作效率、提供高度反映顾客需求的公共服务、通过共同认可的认证体系为各国公民提供广泛而便利的公共服务渠道。[3]2006年，欧盟委员会发布了《i2010计划》。该计划是欧盟信息化总体战略“i2010”所确定的工作目标之一，其发布实施标志着泛欧层次的电子政府建设步入系统化发展的轨道。该行动计划提出的消除电子鸿沟、提高效率、执行电子采购、建立全欧范围的电子服务通道、强化参与和民主决策等五个核心观点，可以视为是对于上述2005年欧盟部长理事会宣言的具体化。[4]中心目标在于满足公众个人、企业、各种组织等电子政府使用者日益增长的需求。[5]

(二)制度规范内容

达姆斯嘉德(J.Damsgaard)和利廷恩(K.Lyytinen)认为制度的干预可以分为影响性与规制性两种。影响性的制度旨在改变制度范围之内的人的行为习惯，没有直接的强制和命令。规制性的制度期望直接干预主体的行为，限制主体行为的选择范围。[6](P104)欧盟电子治理的具体行动内容正是产生于这两类制度安排。

1.规制性制度

笔者认为欧盟关于电子治理的法律基本相当于规制性制度，除了《欧洲电子商务法》、《关于数据库法律保护的指令》、《关于内部市场中与电子商务有关的若干法律问题的指令》[7]等一般性的法律规范外，规制性制度主要针对一些需要严加管制的电子治理发展领域。如针对网络信息健康，英国1996年9月颁布了《三R互联网安全规则》，适用于规范消除网络中的非法资料、特别是色情淫秽内容。其基本措施为“分级认定、举报告发、责任承担”。[8]法国互联网管理十分重视对未成年人的保护，如1998年法国通过了《未成年人保护法》，从严从重惩罚利用网络诱惑青少年犯罪的行为。通过《关于在自动运行系统中个人资料保护公约》、《关于个人资料的运行和自由流动的保护指令》、《关于个人资料向第三国传递的第一个指令——评估充分性的可能方案》和《关于在信息高速公路上收集和传送个人资料的保护》等制度订立了保护网络个人隐私的严格标准。[9]

2.影响性制度

电子治理建设方案的作用在于对电子治理发展作出宏观规划，确定欧盟电子治理的基本方向，在执行中其弹性要高于欧盟法律，影响性的作用要大于规制性。方案涉及领域主要包括:提供覆盖全体居民的充足的基础设施条件，尤其是宽带建设;鼓励学习、采纳、使用ICT技术;提高电子公共服务水平。其中被确定为优先发展的领域有:宽带基础设施建设和信息通讯技术设备的分布，鼓励促进互联网和信息通讯技术的使用，数字素质的提升，电子政务的建设，司法系统数字化(电子法庭)、医疗系统数字化(电子医疗)、教育系统对信息通讯技术的整合( 电子学习和电子科学)。[10]

欧盟层面的电子欧洲行动方案，如2000年由费拉欧洲理事会签署的“2002年电子欧洲行动方案”和2002年塞维利亚欧洲理事会签署的“2005年电子欧洲行动方案”均成为电子欧洲行动的制度依据。而在落实欧盟电子欧洲行动方案过程中，各成员国的电子治理行动方案和指南则影响着各自国家电子治理的发展。如保加利亚的信息技术发展计划;塞浦路斯的信息社会的国家战略;爱沙尼亚的2013年信息社会战略;芬兰提出的“一个革新的、以人为本的、具有竞争力的芬兰:2007－2015年国家知识社会战略”;希腊的数字战略;爱尔兰的正处于准备进程中的国家知识社会战略;马耳他的智慧岛国家信息通讯技术战略(2008－2010年);波兰的至2013年的信息社会发展战略;葡萄牙的联通葡萄牙;斯洛文尼亚共和国信息社会发展战略 (si2010);西班牙的AVANZA计划以及英国的数字化大不列颠行动。[11]

(三)制度赋予动力

欧盟在其特有的制度框架之下，积极吸纳多层治理主体的意见和建议，为日后相关政策的执行奠定了基础。同时，欧盟在电子治理过程中各个成员国互通有无、激励竞争以及资助落后者也成为欧盟电子治理相关制度的重要组成部分。这些制度为推进欧盟电子治理方案或法律的实施提供了充足的动力源泉。

1.动力之一:参与决策制度

欧委会、理事会和欧洲议会是欧盟的共同决策机构。理事会成员作为各成员国政府的代表，在欧盟决策中反映本国立场和维护本国利益;欧委会和欧洲议会则代表欧盟的共同利益。前者承担了决策创议和政策实施的重要角色，后者是欧盟体制中唯一的民选机构，已由最初只有咨询权逐步获得了一定的民主监督权和决策参与权。同时，欧盟的这些决策机构还受到政府间会议和各种委员会等非决策机构的强烈影响。政府间会议分为两种，定期的政府间会议即欧洲理事会，由各成员国国家元首或政府首脑、理事会常任主席及欧委会主席组成。欧洲理事会除了确定欧盟根本性的决策路线以外，还经常处理部长理事会无法解决的决策问题。欧盟每隔几年还召开一种不定期的政府间会议讨论重大的原则性议题。此外，欧盟还有大约1，500个各类委员会或者专家组，大致可以分为立法起草阶段委员会、审议批准阶段委员会和实施法律阶段委员会三种。这些欧盟的隐形机构也在欧盟的决策过程中发挥着各自的作用。在某种意义上说，欧盟决策机制的运作实际上是决策机构和非决策机构共同参与的结果。[12]

欧盟三大支柱组成的复杂性以及决策机制的多样性形成了其多层治理的基本制度框架。受这一框架的影响，欧盟电子治理决策过程或途径呈现出多元化、多层性的特征，是欧盟多层治理的一个缩影。与欧盟决策制度相一致，在电子治理中，欧盟电子治理政策的创意权来自欧盟委员会，决策权属于欧洲理事会。但是随着一体化的发展，由于共同决策程序，欧洲议会也加入到了协商谈判体系当中。欧洲议会由原来对政策的监督权扩大到拥有一部分的决策权，导致决策更加复杂化。这在欧盟电子治理政策的制定中有充分的体现，像地区委员会和经济社会委员会这样的地区利益集团也对电子治理政策的形成发挥着重要的作用。欧盟电子治理的决策来源还包括专家委员会建议、理事会会议决定、行动方案等。欧盟电子治理决策的多层参与更加体现在一些专业化较强的电子治理事务的决策过程中，如电子政务大会，参与人员更加多元化，参与主体层次更为丰富，也更加接近于电子治理的实质特征。如2010年6月举行的电子政府大会更是利用网络的优势，在网站发布大会即将商讨的议题，同时开辟了社会层面与会者注册的通道。[13]

2.动力之二:评估制度

欧盟在推动信息化建设中，对各成员国电子治理的绩效评估是贯穿始终的一项工作。评估为欧盟准确了解信息化发展现状、制定和调整信息化发展战略提供了科学依据，为确保各种政策和行动计划的落实提供了检查手段，促进了竞争，为各成员国相互交流和学习提供了平台。在欧盟的许多成员国中，电子治理建设已经成为了一项政治化的工程。许多成员国制定了国家层面的发展战略或行动计划，落后的国家则认真向先进国家学习好的经验来提高自己的电子治理水平。

欧盟对于电子治理建设的评估以“电子欧洲”的基准框架为参照依据，通过基准框架设置成员国电子治理行动需达到的目标，以成员国之间的可比较的指标和协调数据集合为基础。这些指标涵盖不同的领域:公民使用和利用互联网、企业利用和使用信息通讯技术、使用互联网的费用、电子政府、电子学习、电子健康和电子商务等。如欧盟委员会于2006年4月发表的i2010基准框架，是各成员国电子治理发展的目标，同时也是其对欧盟电子治理评估的基础。2009年11月9日欧盟又出台了2011－2015年评估框架，旨在为将来欧盟的数字化议程搜集信息社会的统计资料和提出一系列核心的考核指标。该框架自2011年开始正式使用。[14]

3.动力之三:奖励制度

欧盟各成员国条件的差异造成各国电子治理发展的不平衡性，许多机构仍旧处于发展的初始阶段，落后者希望能够学习到先进的经验和该领域发展的信息。基于此状况，作为认定高质量案例的一种方式，2001年欧盟委员会配合“电子欧洲”计划的实施推出了最佳实践奖。为鼓励电子治理创新而设置的这一“电子欧洲”奖的目的是，通过对优秀的、具有创造力的做法进行认定与推广，激励与推动全欧公共领域范围内好的实践与经验的互相交流，从而提升相互认同感以采纳好的建议。该奖项分为四个系列，两个属于电子政务、两个属于电子医疗。前后共有来自30个国家的880项工程参加了该奖的角逐。位于荷兰的欧洲公共管理研究所设置的电子欧洲奖秘书处负责该项工作。秘书处保障了该项工作的透明、公正、顺利运行。英国利兹大学的商业与政府情报学研究所应邀对该项工作提供了技术支持。2006年6月欧盟通讯部长理事会一致支持实施此前两个月欧盟委员会所提出的i2010电子政府行动计划。该计划的重点是在全欧推广电子治理建设的最佳实践经验以及相关知识。[15](P471)2005年确定的“电子政府奖”也被列为《i2010计划》的一部分。

4.动力之四:财政资助制度

欧盟财政资助项目主要是为电子治理发展进程中的一些弱势地区或新兴领域提供资金补助，从而降低各种“数字鸿沟”对欧盟的影响。为了提高各成员国推进电子治理的积极性，欧盟制定了竞争创新计划(CIP)作为《i2010计划》之下最主要的财政工具，计划从2007年至2013年投入预算资金7，280万欧元;建立了结构基金制度对涉及电子治理建设的如下五个项目提供支持:信息政策支持计划、信息技术研发的第七框架计划、媒介2007年、安全网络计划、对信息通讯技术合作的支持和对农村地区的财政支持。[16]“数字鸿沟”具有广度与深度两方面的内涵，电子学习则是欧盟电子治理过程中弥合“数字鸿沟”举措的关键所在。为鼓励在欧洲教育和培训中有效使用信息通讯技术，推进高质量教育并使得教育培训系统更加适应信息社会和欧盟社会的整体模式，欧盟从2004年1月1日至2006年间对在线学习计划的实施提供了4，400万欧元的财政资助。[17]

5.动力之五:协调执行制度

电子治理制度落实中的协调性，是欧盟多层治理制度框架之内的必然之举。与决策中的多方参与一样，各成员国享有一定程度的自由裁量权也成为了欧盟电子治理发展的动力来源之一。欧盟协调执行制度主要体现在:

(1)成员国与欧盟的协调

监督是欧盟层次介入欧盟政策执行过程的主要方式。在综合考虑各方利益的基础上，欧盟确定一个共同的政策目标，并将其落实为“国家行动计划”;然后由欧盟委员会组织对各国行动结果的评估，由理事会向各国传达;再根据成员国的客观要求确定执行标准，对各国行为起指导和约束作用，并通过制定具体目标和适应不同国家地区差异的措施，将指导原则转化为国家或地区政策;最后由监督机构对成员国的执行情况进行监测、定期评估。在这一制度框架之下，欧盟电子治理政策执行过程必然要求成员国与欧盟就各自的利益和共同利益进行协商，达成妥协，取得一致。2000年里斯本欧洲理事会就明确建立了开放协调机制来促进成员国之间电子治理的发展。[18]

(2)成员国之间的协调

多层治理的基本制度框架需要各成员国在实现自己利益的同时兼顾它国利益，这是维系欧盟这一区域治理共同体完整性的必要条件，因此成员国之间的协调也就成为保障欧盟整体利益的有效途径之一。成员国之间的协调可以分为在欧盟主持之下的协调交流和欧盟各成员国出于各自电子治理发展的需要自觉进行的协调沟通。在前一情形下，欧盟通过评估，从整体上了解各成员国电子治理发展的基本状况及其与世界其他先进国家的差距，使各成员国了解自己在欧盟中所处的位置以及其他国家所采取的不同的改革措施，从中汲取好的经验。通过设立电子欧洲奖，在欧盟成员国、候选国和欧洲自由贸易区成员国之间促进了良好实践经验的传播、协调交流与共同发展。欧盟各成员国政府间协调则立足于欧洲层级，通过定期召开政府间首脑会议，成员国政府相互协商、达成共识，并制定条约。

(3)成员国内部的协调

在电子政务向电子治理发展的过程中，参与主体增多必然要求各成员国政府和地方政府在履行欧盟政策时兼顾更多的制约性因素，因而执行过程中的协调对各成员国国内电子治理建设也必不可少。为此，欧盟各成员国对电子治理相关事务的管理除了领导机构、实施机构之外，一般还吸纳相关部门的主要官员建立专门的协调机构，以避免各级政府和不同行政部门在电子治理建设中“条块分割，各自为政”，并确保不同建设项目的数据共享和跨平台建设，从而有利于电子治理整体建设的有效实施。如按照《现代化政府》白皮书的要求，英国政府于1999年成立了政府信息化领导小组(IAGC)，这一领导组织的宗旨是统一协调全国电子治理的发展。[19]

四、欧盟电子治理的主要启示

综上所述，欧盟电子治理制度首先确立了发展目标。在此基础上，推动了信息通讯技术的发展与运用，促进了欧盟多层治理的实现，提高了欧盟整体以及各成员国的治理效率。制度目标的实现也得益于更加详尽的配套制度的实施，这些制度以战略和行动计划的形式呈现。除了作为宏观规划的制度，欧盟电子治理的具体运作皆处于涉及微观操作层面的具体制度的规范之中。由于受到欧盟电子治理环境的影响，根据不同情况针对不同问题，依据所规范领域的性质，可将欧盟电子治理制度分为影响性与规制性两种。两种制度互为补充、互相影响，既保障了欧盟的整合与统一，也兼顾了各组成部分的多样性;既维护了欧盟的权威，也适应了各成员国的发展环境。相关制度并非仅仅具有约束作用，还通过参与决策、工程评估、评选奖励、财政资助和协调执行，成为了欧盟电子治理发展的动力源泉，创造了有益于欧盟电子治理发展的良好环境。所以欧盟电子治理的发展在各个层面都渗透着制度的作用，而非技术左右着欧盟电子治理的发展。从欧盟电子治理发展的制度建设的经验中可以得出如下主要启示:

(一)保障制度基础

欧盟的经验首先验证了制度在电子治理发展中的决定作用。健全完善的制度是一个国家或地区电子治理发展的必要前提。欧盟电子治理从目的、内容和动力等各方面均得到制度的保障与推进。因此欧盟电子治理对我国的首要启示是在发展电子治理中首先需要奠定必要的具有影响性与规制性双重特性的制度基础。一方面应制定科学可行的电子治理建设方案、发挥政府的主导作用。在起始阶段，不能盲目超前，过分追求先进的硬件设备和不成熟的高技术，而应从实际出发，运用软件和程序软件的开发，以运用促发展，逐步升级扩展，最终形成安全可靠且行之有效的电子治理运行系统;另一方面应加强法制建设，维持良好安全的网络虚拟社会秩序，通过科学立法及其有效实施，规范信息市场，严厉打击扰乱网络虚拟社会秩序的行为，逐渐形成与电子治理相适应的完备的法律体系，确保电子治理的健康有序发展。

(二)消除“数字鸿沟”

应对公共问题的行为理念、方式、路径从“管理”向“治理”的转变，最为重要的是行为主体以及服务对象范围的扩展，“治理”的实现即意味着覆盖面的进一步扩大、各个区域以及群体之间差距的缩小。具体到电子治理，即需要制定相关制度以消除“数字鸿沟”造成的阻碍。如欧盟的电子包容制度，一方面从广度上，创造了有利的制度条件扩大信息网络、硬件设备的覆盖率，不断提升其联通率、优化其性能，为尽可能多的人创造参与电子治理或接受电子服务、参与电子互动的条件，增加不同群体、不同地区人们在线的可能性，逐渐缩小信息通讯技术使用中的弱势群体;另一方面着眼于深度制度建设，把大力发展信息技术教育事业作为推进电子治理的长期性和战略性任务，尽力消除不同地区之间、不同群体之间因数字素质的差异而出现的“数字鸿沟”，提高电子治理用户的接纳水平，保证硬件设备功能的充分利用;同时以相关制度促进在线治理质量的提高，增强在线信息、服务和互动的易用性，方便用户在电子治理中的参与和互动。

(三)吸引多方参与

电子治理发展的目的及其成熟的标志是参与者的多元化。治理决策主体的多元化应被视为电子治理中参与者多元化的关键所在。欧盟电子治理发展进程中决策者呈现出多层次、多种类的特征。欧盟三大支柱组成的复杂性以及决策机制的多样性形成了其多层治理的基本制度框架。在此框架之中各政策主体经过积极互动制定了切合具体发展实际的电子治理政策，既维护了统一政策的权威，又有利于政策的执行。此外，在初步开展的在线互动中，服务对象对政府决策的反馈也有助于电子治理的不断完善。为了技术的开发和推广运用，欧盟各国积极争取社会各界资金力量的投入。这是其制定相关制度需要考虑的环境因素之一，也是在制度出台之后能够有效执行的辅助条件。欧盟电子治理的多元参与体现在相关制度的决定与执行之中。它对我国的启示是:一方面应在电子治理的决策过程中尽量听取多方意见，积极采纳优秀建议，权衡兼顾各方利益，努力取得早期共识，增加制度对象对制度的认可度，建设统一性与多样性、规范性与灵活性相结合的电子治理制度体系;另一方面，应允许执行者在相关制度的框架内，结合具体的时空因素，在对既有制度的循环反馈中不断提升制度的合理、合法性，探索出真正适合电子治理具体发展环境的可取之道，从而做到既符合电子治理发展的一般规律，又能够动态反映治理对象的发展变化，运用电子手段最大限度地满足社会治理需求。

(四)有效实施激励制度

“治理”具有明显的社会性，既是服务于社会的行为，也需要全社会的共同参与。欧盟电子治理的经验表明，就制度而言，无论是制定过程中的献计献策，还是执行中的出资出力，均需要汇集欧盟各成员国政府及其国家内部的多种力量，仅仅依靠任何一股单一力量都是远远不够的。但是，出资出力、献计献策均需要一定的成本，在电子治理推行初始阶段甚至存在相对较大的风险。为了克服或弥补成本或风险可能带来的对于相关主体利益的损害，欧盟通过财政资助、评估、奖励等制度的实施，调动了电子治理各个主体积极性的发挥。

欧盟做法对我国的启示是:首先应确立电子治理发展的基本目标，明确激励制度的依据和标准，进而建立一套科学合理的电子治理绩效考核体系，对各主体的目标落实情况进行考核，既有助于全面了解相关制度的实现程度，又有利于在制度实施过程中及时发现其有待改进之处。其次应建立公正有效的奖励制度，保证绩效考核的合理性和有效性。优秀者对落后者的感召力有助于先进经验的推广，同时优秀者也更有动力在电子治理建设中继续起引领作用。最后，对于电子治理中的“弱势群体”、“弱势地区”、“重点领域”等政策关注点，要制定有针对性的制度吸引社会资源的投入与支持。

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[17]European Parliament.http://europa.eu/legislation_summaries/information_society/c11073_en.htm.

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