论国外政府管理的理论创新

□ 李敏杰

创新是时代的主题，也是政府管理的主旋律。诚如盖伊·彼得斯所言，政府改革是一个持续不断的过程，只要存在着不完美的政府形式，人们就会持续地追寻良好的政府治理形态。在高度复杂和高度不确定的后工业化社会，适应时代需求和公民呼声的政府管理模式是各国都努力追求并渴望求得的“仙丹灵药”。对后起国家而言，借鉴发达国家在努力追寻政府管理模式进程中所展拓的各种政府治理模式不无裨益。

一、街头官僚理论:政府最前线公务人员自由裁量的考量

自从公共行政学诞生以来，行政官僚的自由裁量权与公共责任一直是其研究的重要内容。正如萨伊所指出的:“随着行政机关自由裁量权力的日益增大，其责任与回应……是一个至关重要的问题。”[1](P102)应该说，“街头官僚”这一概念的出现比人们对街头官僚这一现象的研究要晚。在“街头官僚”一词正式提出之前，许多研究者已经在研究这些后来所谓的“街头官僚”的行为与决策，如米勒(1967)、爱肯和海基(1966)，他们都曾从社会学的角度研究过街头官僚行为，只不过这些研究者既没有运用街头官僚这个现在非常通用的概念，同时这些研究也没有对公共行政学产生很大的影响。

街头官僚理论的正式确立要归功于李普斯基。1977年，李普斯基发表《建立一个街头官僚理论》一文，才开始出现“街头官僚”这一概念。1980年，李普斯基出版了《街头官僚:公共服务中个人的困惑》，标志着街头官僚理论的正式建立。正是因为他的研究，才使基层公务员受到越来越多学者的关注，“街头官僚”也成为公共行政学中一个十分重要的研究议题。此后20多年，一些研究者从不同的角度对李普斯基的理论进行了发展和修正。李普斯基认为，“街头官僚是指依据法律法规直接面对公民实施行政管理的国家基层公务员”[2](P174)。通常认为典型的街头官僚如基层税务人员、基层警察等基层一线执法公务员，这些工作人员在政府雇员中占有比较大的比重。詹姆斯·威尔逊则把他们称之为“从事证明组织存在正当性”的“业务人员”。[3](P46)一般而言，街头官僚具有五个方面的典型特征:(1)处于等级森严的政府“金字塔”的最底层，权力小，地位低，只有上级，没有下级，数量庞大，占政府机关人数的大部分;(2)与政府机关中从事内部行政的政府公务员不同，街头官僚工作的一个核心特征是直接与公民打交道，其工作通常直接构成政府机关的产出;(3)相对于坐在办公室发号施令或处理文件的公务员，特别是上级公务员而言，街头官僚是政府机关中做“苦工”的。他们处于政策过程的末端，在现场向公民执行法律法规、规章制度和上级命令等;(4)街头官僚具有一定的自由裁量权，可以对公民进行赏罚决断;(5)在国家与社会之间、国家权力与公民权利之间的交界面执行工作任务。其工作质量和绩效表现直接决定着行政能力、政府形象和官民关系等，主导着公众对政府的评价。[4]

从以上特征可以看出，街头官僚处在等级森严的政府官僚体系的最底层，工作在基层一线，直接与公众打交道.与公众进行互动。这是一个非常特别的位置:对于官僚体系而言，街头官僚是政府政策过程的末端，承担着公共政策执行的重任，政府颁布的法律法规、规章制度和上级命令都要通过他们才能得以顺利执行;对于公众而言，政府机构体系的中高层次距他们非常遥远，与他们直接接触的是街头官僚。由于街头官僚特殊的工作环境和工作性质，使他们具有一定的自由裁量权，可以对公民进行赏罚决断。他们自由裁量权的运用以及其经验、技能、专长及价值观直接影响政府的行政能力。伴随着现代福利国家的建立，他们还控制和管理着许多公共资金，他们的决策直接影响许多公民的生活福利。总之，街头官僚直接地决定着对于公民的惩罚(如警察的决定)和奖励(如福利机构接受福利申请的决策)，他们在现代社会中占有非常重要的地位。[5](PP5－9)

在当代政府治理中，街头官僚的自由裁量权的范围和幅度出现了较大的增长。主要原因有二:(1)随着新公共管理运动的兴起，越来越多的国家在政府改革中从讲究投入转向讲究产出，主张全面质量管理，强调顾客满意至上。这样权力被一步步下放，街头官僚被赋予更大的权力和责任;(2)民众对政府的各种需求不断增长并要求政府必须及时地予以回应，能及时解决社区内随时可能发生的各种问题，这要求街头官僚能在各种复杂的情形下立即做出决定。正如洛克所说:“有许多事情非法律所能规定。这些事情必须交由握有执行权的人自由裁量，由他根据公众福利和利益的要求来处理。”[6](P102)随着现代社会经济和科学技术的迅速发展，政府组织和调整社会生活的功能和权限范围不断扩大，公共事务的复杂性与不确定性不断提升，行政机关享有的自由裁量权也随之增加。从一定意义上说，现代公共行政主要表现为“自由裁量”行政。自由裁量已成为现代公共行政的“灵魂”与“活血”，成为现代公共行政发展的显著特征和重要趋势。威尔逊认为，行政是“摆脱政治的混乱和争斗产生出来的”，行政自由裁量权的存在是客观的，“因为行政官员在为了完成其任务而选择手段时，应该有而且也的确有他自己的意志，他不是而且也不应该是一种纯粹被动的工具。”[7](P17)

在借鉴街头官僚理论框架分析现实行政问题的同时，也应该注意到基层官僚自由裁量权滥用、进而对民众合法权益造成损害等现象。因此，如何做好基层官僚自由裁量权和依法规范行政之间的平衡，既能保证政府行政权力的合法性与权威性，同时又能充分调动基层官僚的积极性，仍是一个亟待解决的重大课题。

二、后现代公共行政话语理论:公共能量场的“话语”角逐

福克斯和米勒认为现代公共行政实际上就是一个话语霸权的体系，他们通过对现有公共行政模式(即官僚制及其替代模式)进行全面的解构，并在此基础上提出了建立在真实、真诚对话基础上的后现代公共行政话语理论。

后现代公共行政话语理论最核心的概念之一就是“公共能量场”。公共能量场概念的提出综合了哈贝马斯、汉娜·阿伦特和库特·卢因福等学者的相关研究成果。首先，公共能量场的公共概念参考了哈贝马斯和汉娜·阿伦特关于公共领域概念的相关阐述。哈贝马斯认为公共领域是与统治阶级的政治权力相抗衡并且向所有公民都开放的公共生活领域;阿伦特将公共领域视为一个由行动和言语所组成的、直接交往而成的领域。另外，“场”的概念来自库特·卢因的场理论。公共能量场包含着情境、语境和历史性等内涵，是公共政策制定的场所。在公共能量场中，身处其间的参与者试图说服、渗透与压制对方。由于公共能量场具有超越和包容现存的体制、组织和官僚制度的倾向，因此，福克斯和米勒主张将公共行政领域的模式从官僚制转换到公共能量场。这样，公共能量场在实践上就为公共话语的实现提供了一个真实而恰当的时空维度，即具有制度化特征的重复性实践的对话竞技场。[8](P98)

福克斯和米勒通过分析和梳理现实中的一些政策对话案例，发现在政策制定的过程中存在“少数人的对话”、“多数人的对话”和“一些人的对话”三种对话形式。在这三种对话形式中，少数人的对话通常意味着精英式的统治。这种对话方式不仅有导致强权的可能性，而且还容易产生公众的冷漠等问题。而多数人的对话则容易导致无政府状态，因为多数人的对话模式并没有特定的情景来引导话语，没有意向性的对象，因而公众意见很难一致，他们往往陷入一种随机的用词和不确定的闲谈。只有一些人的对话才为民主话语提供了极强的可能性。因为，一些人的对话中的参与不是一时的讨论，而是持续了一段时间。“话语理论设想了一个所有人的民主，但是只有那些投身于公共事务的人会参与它。所有人，包括公共行政人员，只要接受了授权给他们的真实参与和代表的责任，就可以用他们的参与来加强民主”。[8](P13)

通过对政策制定过程中三种对话形式的归纳和解读，福克斯和米勒开始建构他们的话语理论。他们认为在话语中，参与对话的双方是一种结构性的关系，他们之间既是平等的，同时又是对抗的、相互辩驳的。“所有的参加者都必须具有:(1)均等的机会来选择并实行言说行为;(2)承担对话角色的有效均等机会去提出话语并使之永恒化，去提出问题，制造问题，给出对陈述、说明、解释和判断赞成或反对的理由;(3)相同的机会去表达态度、感受、目的等，以及去命令，去反对，允许或禁止等等。”[8](P114)“他要求对话的参与者本质上是平等的，”“彼此间自由的对话是必需的”，[8](P113)以确保把那些违背话语规则的人排除在对话之外。“一个功能平稳的语言游戏室建立在多数人的共识的基础上，这种共识是由四种不同种类的有效诉求的相互确认而形成的……这些有效诉求就存在于言语的交互活动中，比如说这样的诉求:言语是可理解的，他的内容是真实的，言说者在言说的时候是真诚的，还有对言说者而言加入言说行为是正确的和恰当的。”[8](P114)

目前，福克斯和米勒话语理论已成为后现代公共服务、民主行政、公共政策制定的来源，并对更好地理解市民社会、公民参与等问题提供了一个很好的理论视角。

三、后现代公共行政理论:想像、解构、去领地化、变样

后现代主义是20世纪六七十年代以来在西方形成的一种新的社会文化思潮。这种思潮的产生与发达国家政治、经济、文化等诸方面的新变化是分不开的。所谓“后现代”是相对于“现代”而言的。这种思潮虽然脱胎于西方现代主义，却具有鲜明的批判色彩，它将批判的对象直指西方启蒙运动以来的思想文化成果，倡导与现代性理论和价值观的决裂。

作为一种社会文化思潮，后现代主义可以分为解构性后现代主义和建设性后现代主义。前者以否定和怀疑为特征，反对任何假设中出现的“惟一中心”和“绝对基础”，其学术意旨在于打破传统的思维僵化和简单模式。后者则更多地以“建设性”为特征，倡导开放和平等，追寻和鼓励一种多元的思维方式。后现代主义实质上是对西方现代主义和西方人文传统的一次质疑和改写。

法默尔系美国当代著名行政学家，也是西方后现代公共行政理论流派的主要代表人物之一，其关于后现代行政理论的观点主要可以概括为以下几点:首先，公共行政理论就是一种语言。法默尔认为，所谓公共行政理论，从某种重要意义上说就是一种语言。语言不仅仅是用来表达和交流思想的思维工具，它还是观念、方法、直觉、假定和强烈欲望的加工厂。语言不是一种私人事务，它本质上具有公共性和社会性。语言的表达(言说)在某种程度上是一种活动或者说是一种生活形式。其次，公共行政理论可以“重新整理和安排”。法默尔认为，公共行政领域更多的认识应致力于通过语言解释而不是实证研究来发展。他认为公共行政理论不仅仅是对真实信息的采集，而是被经过整理和安排的语言。因此，就可以通过“重新整理和安排”来分别从公共行政语言的表层和深层探讨公共行政理论的发展。

法默尔通过对现代公共行政理论的反思与批判，进而建构起他的后现代公共行政理论。法默尔认为，公共行政就是现代性的一个典型范例，作为一种认识和改变官僚体制的力量，公共行政理论是有限度的。他正是透过后现代主义的透镜，从特殊主义、科学主义、技术主义、企业精神以及解释学等方面对现代公共行政理论的局限性进行了阐释。他认为，基于专业分工原则形成的公共行政领域的学科专门化和自主性，即特殊主义往往具有只见树木不见森林的缺点。现实生活中，特殊主义往往导致一些反例并且会产生一些无法预测的关于备选方案的理论盲点。同时，公共行政不仅需要事实陈述，也需要价值判断，而科学主义并没有为公共行政中的伦理提供任何空间，这是因为许多伦理问题往往不能够通过严格的实证研究加以测量。技术主义也具有局限性，它往往会对伦理考虑视而不见，低技术含量的官僚工作和高技术系统都可能会导致人性的丧失。同样，将企业逻辑应用于行政管理的创新举措(比如理性选择学说和公共选择理论)也已经受到了来自多方面的挑战。包括现代公共行政理论在内的现代科学所寻求的是一种基于“元叙事”并试图运用“元话语”来证明自己合法性的广泛解释。这种所谓的“元叙事”的观点不仅使得人们观察现实世界的角度过于单一，而且还很可能会把一部分人排斥在外，这部分人往往没有能力为自身利益去操纵现代生活。

法默尔基于后现代的这些特质将后现代公共行政视为“对现代性之核心思想的否定”[9](P157)，并进而提出了可以引导我们对公共行政理论进行后现代重建的四个值得关注的方面:(1)想像。“合理化”(理性)压抑“想像”，因此，法默尔强调，在后现代，想像将会比作为现代特征的逻辑中心论更有价值，它“是一种不依赖于制定规则和遵循程序之现代主义行为的行政精神”，“是一种可以为想像力的发展提供主要角色的行政精神”[9](P176)，作为一种创造性管理的艺术，想像将会提供现代“理性”规则导向的官僚机构所缺少的许多机会。(2)解构。法默尔利用解构来拒绝给予源自官僚制的权力话语以任何特权地位，他强调，在公共行政语境中，解构可以被用来质疑据以建立现代主义公共行政的前提基础，可以打开一种反行政的新视野，为一种试图使公共行政思维摆脱官僚等级观念和偏见束缚的解放准则扫清道路。(3)去领地化。去领地化意味着我们思维方式的根本性变革，意味着要打破一些固定的思维模式。通俗的讲，可以叫做打破“圈子”。在法默尔眼中，所谓去领地化，本质上是一种试图打破在所有组织中都可以发现的僵化的部门和科局等概念和范畴。(4)变样。法默尔通过“变样”这个术语来探讨公共行政的道德世界，在他看来，“变样”意味着一种对行政人员应该怎样与他人相处这一问题的基本关注，意味着重新强调受压迫、被抑制以及被排斥的群体。

正是基于后现代主义的这种怀疑论态度，法默尔强调对现代公共行政文本中一些“不言自明”的所谓“真理”性叙事要加以质疑，他认为这种所谓的“真理”在某种程度上阻碍了公共行政理论研究进一步向纵深发展。他试图对公共行政的语言进行扩展，以便公共官僚体制能够转变成为“一种更为积极的力量”。法默尔宣称，伴随着现代性被后现代性所取代，将会产生一种扩展公共行政语言的机会，按照他的这种反思性语言范式，目前的公共行政语言将与后现代扩展的语言共存。同时他还认为，实现公共行政领域的根本变革并不意味着拒斥一切来自过去的东西。这种对现代主义和后现代主义所做的平衡是法默尔后现代公共行政理论最显著的方法论特征。法默尔选择的哲学认识论高度使得其理论对于公共行政尤其是行政理论的发展具有极为重要的方法论意义，这种方法论层面的探讨对于公共行政理论和实践发展具有重大而深远的影响。

四、网络治理理论:

从单一中心到多中心的嬗变与重构

20世纪90年代前后，政策网络的研究与治理理论结合起来，产生了网络治理的研究流派。这一研究范式主要在欧盟国家率先流行起来，目前已成为发达国家公共管理研究的前沿。研究者普遍持这样的观点:政策网络为治理理论提供切实的结构基础，可以较好地解释治理理论。因此，有学者认为，“在治理的众多用法中，只有网络治理才有新的特征。”[10](P5)

网络治理理论吸收和借鉴了利益调整学派和网络治理学派的部分观点。它不仅继承了利益调整学派中利益联盟与合作的思想，还整合了组织间关系理论的内容。网络治理作为发达国家公共管理研究的一个前沿课题，作为一种新的治理模式，致力于实现主体间良性互动和互利互补的合作。这种网络治理结构不同于市场(自愿)与科层(强制)的复杂结构，而是一个有着共同价值诉求的自组织系统。通过价值协同、信息共享等，这种网络治理结构培育起成员间的信任关系以及成员与集体间的信任关系，最终实现互利互惠的合作。

根据网络治理理论最新的发展和演进，可以把该理论细分为行动者中心制度主义和管理复杂网络两种理论主张。麦斯·普朗克学派结合了博弈论、资源依赖理论和交换理论，形成了行动者为中心的制度主义学派。在行动者中心制度主义看来，制度是一种管制结构，对理性行动者给予限制或机会，制度的功能主要是克服集体行动的问题，限制自私和机会主义的行为。政策网络不仅仅是政策过程的一种分析工具，而且是一种限定行为者的规则和制度。在网络中，行动者之间形成的是非正式组织起来的、非科层的、互惠的、相对稳定的互动关系和形式，以此实现共同利益。在这个过程中，行动者遵循共同的规则来对网络成员的行为进行制约，以产生共同的结果。这就可以减少信息成本和交易成本，增加相互的信任，减少不确定性和风险。在网络中，公共和私人的行动者有着共同的利益，互相依赖，形成优势互补的资源交换。由于以上这些功能，网络成为了协调公共行动者和私人行动者的理想制度框架。

克林等人指出，在国家与私人部门相互依赖性增强的情况下，市场或科层都不是治理的恰当形式。从网络的视角看来，政府的政策失败包括:关键行动者的缺失;行动者对共同目标缺乏承诺;信息的不完全等。[11](P3)同时他们认为市场缺乏协调，不能克服和防止市场失灵。相比之下，网络是水平的、谈判的自我协调，可以避免其他治理形式产生的问题。这是因为，通过谈判可以产生正和博弈的结果，使所有人都受益。基于此，克林等人总结道，在一个日益复杂和动态的环境中，科层协调已经非常困难，由于市场失灵，解除管制也变得非常有限，治理便只有在政策网络中才显得比较可行。在网络中，公共和私人的集体行动者，资源相互依赖，以一种非科层的形式连接起来，协调利益和行动。

随着社会、政治和经济变化过程的相互依赖性、偶然性和不确定性的凸现，治理过程已经不局限在政府的正式结构之中，公共政策的制定和执行是通过大量的正式和非正式的机构、机制和过程来完成的。也就是说，在新的历史条件下，政府治理是一系列公共和私人行动者互动的结果，公共政策的制定和执行是在互相依赖的行动者的网络中完成的。如果过于注重政府单方面的作用，忽视政策行动者多层次性和异质性，必定会带来政府治理的失败。由此，网络治理的研究模式主张，网络能够解释一些传统的市场或科层所无法解释的新兴现象，是与信息社会相契合的一种治理形式。网络治理的核心思想在于，没有任何国家或社会行动者能够单方面地决定公共政策过程和治理过程，这些行动者需要形成合作关系，实现资源组合的优化，最终达成社会善治。在许多欧洲国家，网络治理的形式已经被普遍认可，成为复杂、多层而碎片化的社会中一个有用的治理机制。

当前，政府管理面临的是一个具有高度复杂性和高度不确定性的社会。传统政府的封闭、保守的治理模式已不太适应新形势的需要，各国政府必须摒弃过时的管理理论，形成富有时代气息、适应社会发展的新的政府管理理论和理念。

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