中国特色社会主义城乡关系的变迁与启示

赵洋

【摘要】从党的十一届三中全会召开到党的十六大，中国特色社会主义城乡关系经历了三次变迁，即：1978年至1984年农村改革的启动，1985年至1992年城乡差距的新一轮扩大，1993年至2002年市场经济的全面冲击，因此在构建中国特色社会主义新型城乡关系的过程中，既要充分发挥市场对资源要素配置的基础性作用，亦要切实加强政府对资源要素宏观调控的质量。

【关键词】城乡关系 城乡发展 城乡统筹

从党的十一届三中全会召开至党的十六大，中国共产党带领全国各族人民开启了伟大的改革开放征程。社会主义市场经济体制在对传统计划经济体制的扬弃中破土而出。以邓小平为核心的党的领导集体和以江泽民为核心的党的领导集体把马克思主义城乡关系理论的基本原理同中国城乡发展具体实际相结合，立足于中国的实际，深刻把握城乡关系的变化，深入理解中国的历史和现状，对中国特色社会主义城乡关系理论进行了初步探索与实践。

农村改革的启动（1978～1984）

1978年12月召开的中共十一届三中全会作出了把党和国家的工作重心转移到经济建设上来的重要决策。党和国家从促进国家安定发展的高度，提出解决中国问题的关键和基础是农村，改革要从农村开始。农业和工业，农村和城市要相互影响、相互促进。基于这一认识，中国共产党重新认识了城乡关系和农村工作，选择了从农村取得突破进而带动城市发展的路径。在改革开放的政策选择上，首选农村经济体制改革，解放被人民公社体制所束缚的农村生产力。中央采取了一系列措施，包括实行家庭联产承包责任制、逐渐取消农产品统购统销制度、放宽农民进城务工就业的限制等，迅速打开了城乡隔绝二十余年的大门，有力地促进了农村经济的发展，极大地调动了农民生产积极性，快速提高了农业生产力。从1979年到1980年代末期，中国农村连年五谷丰登、六畜兴旺，农民生活显著改善，呈现出一派欣欣向荣、喜气洋洋、国泰民安的景象。这一时段的改革缩小了城乡差距，使我国城乡关系发生了重大变化，放开了城乡之间生产要素的流动，带来了农村乡镇企业的高速发展和农民进城务工就业，促进了城乡关系的良性发展。

城乡差距的新一轮扩大（1985～1992）

中国共产党将改革开放的起步点放在农村，主要是基于农业在国民经济中的基础地位而考虑的。经过五年左右的努力，农村改革取得了巨大成功，农业、农村发展、农民增收，全国人民的吃饭问题基本解决。在改革开放最初的几年里，城市虽然也实行了放开、搞活的政策，但大的体制机制方面仍未触动。为了全面推动国民经济的改革和发展，城市经济体制改革必须抛锚启程。党和国家关于改革开放的政策重心此时转移到城市。

农村改革带动城市改革，对于城市改革的复杂性邓小平对此有其深刻的认识。1984年1月他在会见参加中外经济合作问题讨论全体中外代表时发表的题为《我们的宏伟目标和根本政策》的讲话中指出：农村的改革，是一种带革命意义的改革……农村这一套不能完全搬到城市，因为城市比农村复杂得多，它包括工业、商业、服务业，还包括科学、教育、文化等领域……城市改革大体上也要三年至五年才能够看到显著的变化。农村改革的经验使我们相信城市改革能够搞好。同时，我们也意识到，由于城市改革的复杂性，可能会出些差错。但这影响不了大局，我们是走一步看一步，有不妥当的地方，改过来就是了。总之，遵循一个原则，就是实事求是。

随后，在1984年10月召开的党的十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》。该文件的提出标志着中国的经济体制改革已由以农村改革为重点的局部改革，转向以城市改革为重点的全面改革。此后从1985年到1989年，以城市为重点，党和国家主要进行具有探索性质的经济体制改革，使中国工业化和城市化的运行机制也由原来的计划经济向灵活的市场经济转变；从1989年底到1992年底，党和国家主要进行阶段性改革的调整、整顿时期，针对多年来社会总需求超过总供给引起的困难和问题，进行投资总规模控制和确保粮食、棉花等主要农产品稳定增长的调整工作。

以城市为重点的经济体制改革，由于新旧体制的转换，双轨并存，且片面注重微观搞活而相对忽视了必要的适当集中，忽视了综合平衡和加强宏观调控，造成了城乡不均衡发展的结果。在具体的城乡经济政策方面，由于忽视了工农业协调发展的重要性以及对农业形势过于乐观，重视工业而忽视农业，导致了工农业发展比例明显失调。一方面农业投资减少，农民负担加重，农业后劲不足。另一方面工农之间、城乡之间的差距在这一阶段的改革中出现了新一轮的拉大。

市场经济的全面冲击（1993～2002）

1992年党的十四大正式将建立社会主义市场经济体制确立为中国经济体制改革的目标。1993年11月，中共十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，对建立社会主义市场经济体制的具体政策目标作了细化规定。由此，中国的经济体制改革进入了破冰式的深入推进阶段。市场经济对城乡发展带来了巨大冲击，但不同的是，城市的发展在市场经济大潮中扶摇直上，面貌发生了翻天覆地的变化，而农村的发展却在市场经济的冲击中萎缩，就连原来兴盛一时的乡镇企业也出现了萎靡不振的局面。城乡在市场化进程中出现了分治的双重趋向。

中国特色社会主义城乡关系理论及初步发展的启示

社会主义市场经济体制是在对传统计划经济体制的扬弃中产生的，是中国共产党带领各族人民开拓进取、不懈探索的成果。在市场调节的力量下，农村经济体制改革不斷深入发展，农产品和农村人力资源开始实现向城市的自由流动，城市的经济技术与人才资源也开始实现向农村的流动。城乡资源的双向互动，从局部地区和局部层次逐渐解构了城乡二元经济社会结构，使城乡建设均取得了举世瞩目的时代成就。然而，迅猛的市场化进程内生了双重趋向：一方面，城市和农村都受益于市场的积极效应，发生了翻天覆地的变化，也基本改变了贫穷落后面貌；另一方面，农村公共物品的供给出现了盲点，城乡差距再次被拉大。

建立社会主义市场经济体制作为改革目标确立后，中国经济体制改革的车轮以锐不可当之势向前冲进。市场化方向对巩固以前的改革成果和拓展新的改革领域，具有巨大的推动作用，由此，中国经济进入了新一轮的发展期，中国城乡结构迎来新的挑战和机遇。从1992年到2002年，中国城乡结构经历了巨大的失衡性变迁：一方面城乡之间的交流比以前更自由，规模空前，是建国以来未曾有过的进步；另一方面城乡差距却在迅速扩大，城乡发展失衡进一步加大。

市场经济是一把“双刃剑”，在发展市场经济的过程中，政府的作用从来都是不可忽视的。世界上主要的发达市场经济国家在经济发展中，都非常注重协调发挥市场和政府这两个配置资源的手段的作用。这其中尤为重要的是，由于农业的天然弱势地位，极易受到市场经济的猛烈冲击，因而特别需要政府发挥调节作用，承担起农村的公共品供给职责，保障农村、农业、农民的利益。然而在这一阶段的中国，很明显，政府的缺位造成了比较消极的后果。

20世纪80年代以来，家庭承包制的推行，农户成为了农业投资的主体，原来单一的中央投资也由于财政体制和投资体制的变化演变为中央和地方的双重主体。尽管国家和社会对农业的投入在总量上有增加，但由于农户积累能力有限，国家对农业投资力度不够，投资政策的出发点不同，出现了国家投资不尽人意的现象。从1985年到2000年，中央财政支农资金比例由13%下降到8%左右，国家向农村基础设施投资1704亿元，占同期整个基本建设投资总额的2%。这表明，中央一贯强调增加对农业资金投入的政策并没有得到很好实施。

改革开放以后，由于家庭承包制的推行，原来由集体承担的税费变成了农户家庭按人按畝分摊。农村税费包括了国家税收、集体公共事业缴费及其他负担。自80年代中期以后，农民负担问题开始显露出来，国家提出了系列涉农税费的改革政策，促进农民增产增收，调动农民的生产积极性。但一直到2002年之前，这些政策的效果并不尽如人意。

市场经济建设目标确定之后，特别是分税制改革施行之后，乡镇企业遇到了发展的困境。与此同时，大量外资的涌入，各地的基础设施建设，招商引资项目等需要大量农村劳动力，因此出现了更大一波的农村人口进城、跨地区流动。但是，中国经济很快出现过热，于是1994年国家进行宏观调控。这轮调控中受冲击最大的是乡镇企业发展环境急剧恶化，纷纷开始改制。在分税制改革中基层财政收入被大幅压缩，结果是基层政府向农民增加名目繁多的收费项目，农村流动人口也成为各级地方政府收费生财的主要对象之一。分税制改革虽然大大地改善了中央的财政收入状况，但却削弱了地方政府尤其是县、乡基层政府的财力。因此，在最基层的乡镇政府，在分税制中不但没有获得好处，而且基本上不可能依靠本级财政收入维持运作，因此，只得通过乱收费来维持其生存，由此大大加重了农民负担。

（作者单位：西南科技大学政治学院；本文系四川省哲学社会科学规划项目“马克思主义发展史视域下当代中国城乡发展理论体系研究”成果，项目编号：11SS3119）