中国排污权交易制度的发展困境破解

蒋亚娟 胡传朋

【摘要】排污权交易制度作为一种运用市场机制进行污染治理的环境经济政策受到各国的关注。文章在阐释我国排污权交易的实践现状基础上，剖析了我国排污权交易发展中存在的立法缺失、配套制度不完善等问题，提出了推进我国排污权交易制度发展的具体建议。

【关键词】排污权交易 困境 建议

我国排污权交易的现状

1988年我国的排污许可证制度试点开始，2001年在中美两国合作下的我国首例排污权交易完成，这两个事件代表着我国排污权交易制度的发端。随后，国家环保总局开展的“七省市二氧化硫排放总量控制及排污交易政策”项目示范工作拉开了全国范围内排污权交易的序幕。目前，为积极发挥排污权交易制度在环境保护工作中的作用，全国很多省市都出台了地方规范性文件，如《嘉兴市主要污染物排污权交易办法（试行）》（2007年）、《湖北省主要污染物排污权交易试行办法》（2008年）和《湖南省主要污染物排污权有偿使用和交易管理暂行办法》（2010年）等。同时，各地还相继成立了嘉兴市排污权储备交易中心、武汉光谷联合产权交易所、湖南省排污权储备交易中心等排污权交易机构，为我国建立完善的排污权交易市场奠定了基础。但排污权交易制度在我国还没有成为一项正式的法律制度，与美、德等发达国家排污权交易的开展情况相比，我国的排污权交易还存在着许多亟需解决的问题。

我国排污权交易制度发展的困境

排污权交易制度相关立法不健全，制度可操性差。我国现有法规（《大气污染防治法》、《水污染防治法》等）对排污总量控制和排污许可证制度作了相应规定，但尚未对排污权交易制度作出规定，导致实际操作中排污交易缺少国家层面的立法规范。地方立法中也存在规定不一致的情况，不利于跨区间排污交易工作的开展。如在同一省内，《浙江省排污权有偿使用和交易试点工作暂行办法》与《嘉兴市主要污染物排污权交易办法（试行）》中对排污单位的排污指标闲置期间作了迥异的规定。同样在不同省域之间的规定也不尽相同，如《湖南省主要污染物排污权有偿使用和交易实施细则（试行）》与《湖北省主要污染物排污权交易办法实施细则（试行）》中对于主要污染物种类的规定以及排污权的获得方式等的规定。

排污权尚未确立，初始排污指标的分配仍旧是难题。我国立法中没有对排污权给予明确的规定，目前企业的排污指标是通过行政许可的方式获得的，不具有可以自由转让或交易的私权性质，同时排污权的初始分配也是制度建立过程中的难题。如湖北省规定了2008年10月27日前已建成项目和取得环境影响评价批复文件的项目，无偿分配排放配额，在上述日期之后的新增排污企业则须通过交易市场有偿获得；而湖南省却规定现有排污单位必须向排污权储备交易机构申购排污权并缴纳有偿使用费之后，才能获得初始排污权。因此排污权初始配置的不合理，不但有损企业的利益，而且还影响了环境容量资源的配置效率。

难以实现排污总量的确定，排污监测体制问题突出。尽管我国早在《“九五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》中，就已提出制定污染物排放总量控制体系和管理办法的要求，而且在《全国环境监测管理条例》和《环境监测报告制度》中也对环境监测作了具体要求，然而由于地方环保管理工作的基础薄弱，使得排污总量的确定和核定各个企业的最大允许排污量困难重重。

相比发达国家的环境或排污监测系统，我国的环境监测体制存在明显不足：林业、农业、水利等多部门发布环境监测信息，导致环境监测信息不一致；缺乏全国垂直统一的监测网络，更有甚者，有些监测居然采用排污企业自己申报、管理部门抽测的方式，对排污源的连续监测非常少，因而导致了企业排污监测数据信息的不准确，影响排污交易制度的运行。

我国还未建立起成熟的排污权交易市场，政府越位现象严重。从目前试点情况来看，各地方排污权交易大都是在政府的干预之下进行的，如《嘉兴市主要污染物排污权交易办法（试行）》中规定的环保局对交易过程的参与；2009年成立的武汉光谷联合交易所的十几笔交易也都是在行政部门的安排下进行的，企业并不是作为真正的市场主体参与交易；出于地方保护主义，政府还可能强行禁止本地企业向其他地区出让排污指标，政府主导排污权交易市场通常会衍生出“权力寻租”现象。同时在《湖南省主要污染物排污权有偿使用和交易工作规程（试行）》中，规定了民间团体购买的排污权申请转让时，只能由原交易机构以原价回购，这无疑在很大程度上阻碍了公众环保的积极性，而且抑制了市场功能的发挥。

建立健全我国排污权交易制度的建议

完善现行环境保護立法，增设排污权交易制度相关规定。国外大都将排污权交易制度纳入到法律的调整范围，如美国通过《清洁能源法和安全法案》对温室气体减排目标、排放配额分配等内容做了明确规定；德国也建立了排放权交易法律法规体系。因此笔者认为，我国应在现有地方性法规的基础上不断深入探索，以期修改《环境保护法》，将排污权交易作为我国环境保护的一项基本制度予以确定，同时在《水污染防治法》、《大气污染防治法》等单行立法中根据防治对象进行具体的规定，或者通过制定排污权交易的条例或规章等配套法规（如由环保部制定《排污权交易暂行办法》），以增强制度的可操作性。

在立法中设立排污权，确立合理的排污权初始分配方案。市场交换须以主体拥有权利和平等的地位为前提，因此在建立排污权交易制度时，首先应在立法中设立排污权。鉴于排污权是一种抽象的权利概念，可在《环境保护法》修改之时将其予以明确，并在具体的配套法规中将其进一步具体化。①

众所周知，在初始分配过程中政府是排污权的提供者，排污权的初始分配方案也是政府对地区经济发展与环境保护进行协调的手段，在分配中顾及公平问题是必要的。正如曹明德教授指出企业排污权的无偿取得与新建企业的有偿取得，会有失公平。②故而笔者认为，合理的排污权分配方案，立法中可以较概括地对分配方式进行规定，具体措施可放到地方或其他单行立法中。可以汲取各地方采取的分级管理模式，对不同类型的企业采取不同的排放配额的方式，有偿与无偿相结合发挥实际操作中的灵活性。这样不仅可以在形式上达到公平，而且更有助于实现实质上的公平。当然还需要建立严格的监督机制和责任制度，避免权力寻租。

正确核算排污总量，完善排污监测体制。实现排污权交易须以实现污染物总量控制为前提，我国《大气污染防治法》和《水污染防治法》都规定了政府落实污染物总量控制的要求，因此政府部门应认真履行核算污染物排放总量的职责。在制度的实施过程中，主管部门应严格按确定出的本地区（区域）的环境质量目标，再根据当地环境容量核算出污染物排放的最大允许量。在法律规范中，可以具体制订总量控制的具体方案、具体行业的控制目标、详细的统计方法和技术要求等。

此外，准确的总量核算数据是交易的基础，美国等国家在排污权交易中的顺利实施，在很大程度上得益于监测机制的完备。因此应建立起系统的在线监测装置和配额的跟踪系统以加强对企业排污的监测能力，确保数据的准确性；或者采用源头与末端的双重监测，核算出在原料与产品之间的差值，求得实际排污量。同时还应加强管理人员的业务水平和职业素养，确保对监测工作的严格执行。并建立起信息网络平台，通过发布企业的排污状况和交易情况将其纳入到社会监督范围。

培育完善的排污权交易市场，适当发挥政府的干预作用。我国可借鉴美国“泡泡政策”，在开展特定区域或领域的排污权交易基础上，逐步建立全国性的交易市场。因此在排污权交易市场的建立中要做到如下几点：

其一，排污权的价格应由市场决定，要充分尊重市场的主导作用。诚然，自由交易与竞争是市场经济发展的客观要求，也是市场经济活动中经济民主的体现。然而，排污权的交易价格由市场主导，并不代表着完全的自由放任，也需要政府在一定程度上对交易中竞争的自由进行适当的限制。如在市场失灵时政府则应适当的干预市场，而在市场能够发挥其作用时，政府的介入理应受到限制。所以笔者认为可以将交易所从政府的主管下变为独立的第三方主体，这样就可以在很大程度上弥补政府干预的缺陷。

其二，还须健全交易市场中的配套措施，以保障市场的正常秩序。制定合理的交易规则，包括交易的程序、交易过程中违约的规制等；建立起排污企业的环境信用制度，主管部门可以根据排污主体的信用情况利用税收、信贷、资金援助等手段进行规制，也可以在排污指标的分配上给予奖励或限制；最后可以对排污权抵押贷款进行规定。

（作者分别为西南政法大学副教授，西南政法大学硕士研究生；本文系重庆市社会科学规划青年项目“重庆发展低碳经济法律问题研究”成果，重庆市教委人文社会科学重点项目“重庆市碳排放权交易法治保障研究”成果，项目编号分别为：2010QNFX13，10SKC02）

注釋

①蒋亚娟：“关于设立排污权的立法探讨”，《生态经济》，2001年第12期，第69页。

②曹明德：《生态法新探》，北京：人民出版社，2007年，第270～271页。