公共决策的民主原则及其限度

丹彤

【摘要】公共决策是中国政治发展的核心问题，公共决策主导国家发展方向，主导社会利益整合与分配。民主是保障决策正确的必要条件。因此在公共决策中必须贯穿透明、参与、协商等基本要素，以实现公共利益的最大化。但由于民主本身具有局限性，因此在公共决策中还需要考虑诸如法治和科学等其他因素。

【关键词】公共决策 民主原则 透明 参与 协商

亚里士多德认为，“伦理学研究的是个人的善，政治学研究的是群体的善，或者说是公共的善和公共利益”。①而决策是实现“公共的善”的源头和根本。公共决策是中国政治发展的核心问题，只有保障了公共决策的善，才可能实现善治。

公共决策是政治发展的核心问题

我国早在先秦时期就出现了“决策”一词，例如在《韩非子·孤愤》中有“智者决策于愚人，贤士程行于不肖，则贤智之士羞而人主之论悖矣”之说。现代意义上的决策大多跟制定政策联系在一起。美国学者林德布鲁姆认为，可以把决策和制定政策看成同义词。西蒙在其《管理决策新科学》中甚至提出：“管理就是決策”、“决策是行政的心脏”。②什么是公共决策或公共政策？美国政治学家伊斯顿认为，“公共政策是对全社会的价值做有权威的分配。”这一界定抓住了公共决策的本质，即社会价值分配。我国政治学者宁骚认为，“公共决策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标，以实现公共利益的方案。”③这个定义明确了决策的主体是公共权力机关，决策的任务是解决公共问题，决策的目标是实现公共利益。而善治理论强调，公共决策的主体并非只有政府一家，随着公民社会的发展，社会组织和公民个人也更多地参与到公共决策中来。重大决策更是要广泛征求全社会各方面各阶层意见。总之，公共决策关系到社会资源的权威性分配，关系到社会中各政治主体、利益群体的意志表达和利益平衡，社会中各种政治体和利益群体都试图通过不同的方式参与和影响实际的政治决策过程。从这个意义上讲，决策过程实际上是一种利益博弈、妥协和寻求利益平衡的政治过程。

执政党和政府对国家和社会的领导，实际上就是通过公共决策的制定和实施来实现的。公共决策正确，对国家和社会的发展起巨大的推动作用；反之，经济社会发展就会受到严重损失，甚至给国家和人民带来灾难。为了保证公共决策的正确，必须保证决策的民主化，也就是广泛听取各个方面的意见。只有让相关利益群体充分表达自己的看法，才能集思广益，从而更好地协调各方利益关系，使公共政策的制定更全面。

解释中国改革开放以来政治发展的变量很多。笔者比较赞同史为民在《政策主导型的渐进式改革：改革开放以来中国政治发展的因素分析》一书中，以公共政策的视角解读中国政治发展，这种理论认为我国是“政策主导型”的渐进式改革，强调公共政策因素在中国政治发展中具有最重要的地位，其他因素的重要性都不能与之相比。中国共产党对中国的公共政策具有绝对主导权，以政策主导国家发展方向，以政策主导社会利益的整合与分配，以有效的政策降低社会冲突风险。中国公共政策的发展呈现渐进性的特征，从“被动回应”政策范式主导的政治发展到“主动回应”政策范式主导的政治发展，再到当今“积极进取”政策范式主导的政治发展，民主机制逐渐被引入并发挥越来越重要的作用。在公共政策各领域中扩大公民参与不仅是保障公民基本政治权利的需求，更是保障公共决策走向理性和公正的必由之路。

民主在公共决策中的运用

从实际操作的意义上来说，民主决策就是要使人民的意志在政策的制订过程中能够真实地体现出来，如施米特指出的：“只有来自人民意志的政治权力，才能够首先形成人民的意志。”④中国共产党人更是把人民利益和人民意志作为公共决策的出发点。“一定要每日每时关心群众利益，时刻想到自己的政策措施一定要适合当前群众的迫切要求。凡是违背这两条的，一定行不通，一定要失败。”⑤在公共决策中引入民主因素是保障公共决策实现公共利益最大化的必要条件。

透明。公开透明是民主决策的首要原则。没有信息的公开，民主决策就无从谈起，公共决策的公正性也无保障。在政府信息公开方面，我国政府已经取得了很大进步，但许多重要的公共信息仍不够公开。长此以往，公民便失去了政治参与的热心和信心，这对我国经济社会政治发展也相当不利。同时，决策的不公开，公民便失去了及时表达自身利益诉求的渠道，从而导致很多决策不够合理，甚至造成很大损失。因此，要保障公共决策的基本正确，必须加大相关制度建设，从细节着手，切实保障公民知情权。

参与。“参与”意味着所有社会成员对公共决策都发出声音或者产生影响。传统的政策制定过程中存在一扇门，决策者在里面，公众在外面。政策制订存在着黑箱政治和秘密政治的做法。在现代公共决策过程中，公民参与是民主决策的核心内容和内在要求。每一个公民都希望政府更加重视自己的利益诉求，对于自己提出的意见和建议政府要表示尊重并给与积极回复。通过民主决策，给利益相关方以平等机会介入到决策过程中，防止少数人控制话语权。这样，才能保证做出的公共决策相对公平和公正。参与也是现代社会的复杂化对公共决策提出的客观要求。国家社会事务涉及方方面面，问题日益复杂，单靠国家的政府官员已经远远不能处理这些公共事务，这就需要相关专家学者、利益相关者、普通民众等积极参与到公共事务的管理中来，献计献策，共同促进社会的和谐进步。为此，首先需要完善公民参与的制度化渠道，主要是完善人民代表大会制度、政治协商会议制度等。同时需要进一步健全和完善信访制度，保证参与渠道畅通。其次需要健全决策咨询、听证和监督制度，并把这些制度落实为能够操作的具体程序，从而保证这些制度不流于形式，真正发挥积极效应。最后，要重视利益团体在公共决策中的作用。利益团体处在国家和民众之间，其能够把民众意愿集合起来并有效地传达给国家，国家通过利益团体能够更好地与民众沟通，因此在某种程度上，利益团体起着一定的缓冲作用。但是，目前我国民间利益团体还存在不规范、不完善等问题，需要政府的积极培育和支持，从而使其在公共政策领域发挥更大的作用。

协商。协商强调的是决策者与受决策影响的利益相关人进行双向沟通，要求政府遵循“公开、互动、包容、尊重民意”等原则，与民众就关涉各方利益的公共事务展开讨论，共同协商决策。这样就把原来政府单方的决策行为，变为了由政府和公民一起来决策，即从政府决策转变为公共决策。当前我国面临社会矛盾激发、社会冲突增多等问题，建立相关利益方的“利益协商机制”是解决社会问题和社会矛盾纠纷的重要机制，也是保证改革决策正确性的有效方法。协商机制通畅了，有助于相关利益方就相关问题展开平等对话，从而找到各方利益的平衡点，化解矛盾和冲突，促进社会和谐。更重要的是，在协商过程中有助于培养全社会的合作精神，这是民主制度健康成长的社会心理基础。

民主原则在公共决策中的局限及其解决措施

公共决策的根本目的就是实现公共利益的最大化。民主无疑是促进公共利益最大化的有效手段，但由于民主本身具有局限性，因此在公共决策中还需要考虑诸如法治和科学等其他因素。

在公共决策中，“维护多数人利益”与民主的多数原则密切相关。“维护多数人利益”的潜台词就是要维护“少数服从多数原则”。从程序民主的角度看，多数原则是一种在意见出现分歧的情况下作出决定的方法，即少数服从多数的决策规则。这种情况下要注意防止少数人的利益为多数人牺牲的问题，即防止“多数暴政”。民主的这一特征，使得民主的方法不适用于处理公民个人的财产、生命、自由等基本权利。在现代社会，公民的财产权具有不可侵犯性。当然，国家为了公共利益可以对公民的财产权进行限制甚至剥夺，但必须根据法律程序，而不是民主表决。民意的多少不是决定公共利益的绝对标准。公共利益需要根据法律标准和法律程序来判断。

科学的方法和手段在公共决策中越来越受到人们的重视，这是社会发展对决策的必然要求。社会化大生产造成现代社会的一系列根本变革，这些变革使整个社会愈加紧密地联系在一起，决策后果也愈加重大。因此原来那种仅仅凭经验和直觉作出决策远远不能有效应对当今复杂的社会事务现代决策更需要依靠科学的方法、程序和论证等。

（作者为首都师范大学政法学院博士研究生）

注释

①俞可平：“政治制度需要研究和比较”，《学术界》，2000年第3期，第36页。

②［美］赫伯特·A·西蒙：《管理决策新科学》，北京：中国社会科学出版社，1982年，第34页。

③宁骚：“试论公共决策的现代化”，《现代化进程中的政治与行政》，北京大学出版社，1998年，第722页。

④［德］施米特：《政治的浪漫派》，上海人民出版社，2004年，第181页。

⑤《毛泽东文集》（第8卷），北京：人民出版社，1996年，第33頁。