新形势下社区公共服务多元化供给模式探索

吴平 蒋飞海

【摘要】随着社会一体化程度越来越高，广大人民群众的公共需求，特别是公共服务需求随之提升，公共服务供给及管理工作的地位日益凸显，社区作为人们生活的共同体，构成公共服务供给及组织管理工作的基本单位，基于成都市典型乡镇、街办的调研，探讨新形势下社会公共服务的多元化供给模式具有重要的理论和实践意义。

【关键词】公共服务 政府职能 竞争机制 评价体系 多元化供给

随着我国城市化进程的不断加快，以及统筹城乡改革的全面推进，社会一体化程度越来越高，人们的公共需求，特别是公共服务需求越来越高，而社区作为人们生活的共同体，也是各种社会组织的落脚点、各种群体的聚集点和各种利益关系的交汇点。公共服务的供给（生产或提供）及组织管理工作事关居民公共需要的实际满足，因此必然成为其管理工作的重心。在当前加强社会建设、创新社会管理的新形势下，提高公共服务供给水平，创新公共服务供给模式理应成为社区管理工作的主要抓手。

公共服务多元化供给模式的依据

“多中心治理”提供理论依据。随着经济社会的快速发展，“事实上政府已经无法成为唯一的治理者，它必须依靠与民众、企业、非营利部门共同治理与共同管理”①。即每一公民都不是由“一个”政府服务，而是由大量的各不相同的公共服务产业所服务，其中大多数公共服务产业都含有重要的私人成分②。这一社会现实促使以奥斯特罗姆夫妇为核心的一批学者在公共管理领域创立了一种新的理论，即“多中心治理”理论。

按照多中心理论，结合我国实际，我国社区公共服务多元供给主体应该包括：政府、市场、第三部门、社区组织。在社区公共服务合理分类的基础上，不同类型的公共服务由相应的供给主体承担，实现社区公共服务多元主体的分类供给。

大量社区公共服务的准公共品属性需要多元化供给。随着收入水平的提高，人们对公共服务的需求呈现出多样性，社区公共服务的特性也随之发生变化。纯公共品需求量在减少，准公共品的需求量却大幅增加，这就使得政府部门不再是唯一的供给主体，市场、第三部门、社区组织等都可以单独或者合作作为供给主体参与到社区公共服务的供给中来。

转型期政府职能的转变提供了契机。党的十七大报告明确提出建立“以人为本的服务型政府”理念。“服务型政府”的关键就在于“服务”，这意味着政府的作用在于实现公共福利的最大化，在社区公共服务的供给上给予更多关注。公共财政支出的结构将随之朝公共服务倾斜，以满足人们日益增长的公共需要。与此同时，“服务型政府”也不再是大包大揽，而是有所为、有所不为的“有限政府”③。政府作为社区建设的主导力量，应该在“服务型政府”理念的指导下，在社区公共服务供给中实现和其它经济、社会主体合作。这种“服务”理念为实现社区公共服务供给主体多元化提供了契机。

成都市社区与都江堰天马镇公共服务多元化供给实践

纵观成都市社区公共服务供给状况，与实行统筹城乡发展综合配套改革试点以前相比，已经取得了长足进展，现在已基本形成以政府为主导，集合社会闲散、慈善资源和社区集体经济资源共同融资供给社区公共服务的格局，供给的方式也由以往单一的政府“单中心”供给，变成现在政府主导，市场、第三部门和社区组织复合组成的“多中心”供给。

温江区柳城街办的“四轮驱动”模式。柳城街办在加强社区管理创新中逐步形成了“党组织领导、居民组织自治、专业化社会组织协同、集体经济组织保障”的“四轮驱动”模式。

柳城街办在15个社区设立了街办驻社区公共服务和社会管理事务所，下设文体活动服务部、群众服务事务部、社会组织部等职能机构，各机构相互配合、紧密协作。街办提供事务所运行经费，聘请社区有经验、有影响力的居民担任工作人员，事务所定期或不定期对工作人员进行专业培训，并聘请专业机构，通过市场化运作，为小区居民提供文化生活、家政管理、水电气维修等专业服务。

依托日趋成熟的驻社区公共服务和社会管理事务所，柳城街道办永宁路社区建立了社会公共服务阳光互助站。整合辖区内的社会组织、机构等资源，有钱出钱，有力出力，真正做到携手同行，共建社区，共享建设成果。

邛崃市前进镇依托新农村建设项目配套公共服务。根据社区公共服务相关文件精神和地方实际情况，前进镇发动当地企业和居民为社区的公共服务融资募捐，将社会的闲置、慈善资源引入社区公共服务事业。

前进镇在实施社区公共服务供给的工作中严格按照“三步量分法”和“六步工作法”来确定、实施项目，严格执行村民议事会监管村级公共服务资金制度，成立前进镇项目资金评审领导小组和前进镇招、投标领导小组，切实加强项目论证，合理制定实施方案，强化过程监督检查，让群众全程参与项目的实施，充分享受社区公共服务和社会化管理改革的成果，确保社区（村）公共服务资金公开、透明、规范、合理地使用。

双流县黄甲镇将市场竞争机制引入社区公共服务。黄甲镇将市场竞争机制引入社区公共服务，在融资方面，社区将一些集体土地使用权进行转让，在社区公共服务供给和管理方面，实行外包招标。黄甲镇的社区为了弥补社区公共服务资金的不足，通过让渡部分土地使用权给当地企业和居民，加上当地政府的财政补贴，弥补了社区公共服务和管理的部分资金缺口，同时尽量将社区公共服务市场化，引进市场竞争机制，能外包的社区公共服务尽量通过竞标方式招标，减少社区公共服务供给和管理成本，从而减轻社区公共服务专项资金不足的压力。

都江堰市天马镇借助灾后重建的政策优势，结合国土资源部的“农村集体建设用地减少和城镇建设用地增加相挂钩”项目，很大程度上缓解了社区公共服务的供给和灾后重建融资难的形势。天马镇的社区公共服务供给情况面临着双流县黄甲镇类似的问题。天马镇政府为了解决社区公共服务专项资金的不足问题，利用“灾后重建”国家土地资源部出台的“农村集体建设用地减少和城镇建设用地增加相挂钩”政策为社区建设和公共服务供给融资。

完善社区公共服务供给实践的思考

弱化社区行政色彩，增大社区公共服务能力及范围。社区作为基层政府的延伸，行政色彩依旧浓重，但其财政能力十分有限，往往造成心有余而力不足的局面，不利于提高社区公共服务的供给绩效。不断提高社区公共服务的供给水平，社区现行提供的公共服务项目仍然有限，特別是针对流动人口的公共服务明显不足，要用不断提高的社区公共服务水平来满足社区居民的需要，促进社区的全面发展。

完善公共财政体系，加强财政对基层社区公共服务的转移力度。完善公共财政体制是提高基层政府公共服务供给能力的重要途径和根本保障。逐步优化公共支出结构，确立公共服务支出的重点领域，加大对基层社区公共服务的转移力度，确保社区有充足的财力完成公共服务供给。

支持第三部门的发展。伴随着我国市场经济的发展，第三部门逐步崛起。城市中各种行业协会和志愿者组织等第三部门大量涌现，弥补了政府和市场在公共服务供给方面的缺陷，极大满足了社区居民的多样化需求，并在很大程度上减轻了政府公共服务供给压力。第三部门的发展是社区公共服务供给模式多元化的一个有力支点。同时，广大非政府组织和非盈利组织的发展也有利于社区低成本运行，真正实现居民自我管理。

引入市场竞争机制，实现社区公共服务供给适度市场化。社区公共服务供给的市场化是一个老生常谈的话题。在调研的乡镇发现社区公共服务的市场化普遍不高，依靠单一的政府不是公共服务供给的有效解困之道；另一方面，政府继续“垄断”公共服务的供给既不明智也不现实，有必要将提供公共服务的权限与责任适度地转移给市场，从而引入竞争与合作机制，形成政府主导的多供给主体格局，实现社区公共服务的多元化供给模式。

制定公共服务国家标准和供给绩效评价体系。当前有必要制定一个国家层面的、动态的、统一的供给标准，建立起一个基本参照系，为全国各类公共服务供给提供依据。公共服务绩效评估体系是公共服务体系建设的重要组成部分。目前我国公共服务绩效评估体系尚处于探索起步阶段，距离系统、科学的评估体系还存在不少差距。

（作者单位均为四川农业大学经济管理学院；本文系四川省农村发展研究中心课题“成都市城乡基本公共服务均等化实现路径研究”阶段性成果，项目编号：CR1134）

注释

①张成福：《公共管理学》，北京：中国人民大学出版社，2001年。

②［美］迈克尔·麦金尼斯：《多中心体制与地方公共经济》，毛寿龙，李梅译，上海三联书店，2000年。

③俞可平：《增量民主与善治》，北京：社会科学文献出版社，2005年。