计划生育政策的回顾与反思

原新

编者的话：中国的计划生育政策近年来受到国内外的广泛关注，当前计划生育政策是否需要调整，人口红利是否已经消失，老龄化问题以及因计划生育政策而产生的对中国家庭结构和社会人口结构的影响等问题成为社会讨论的焦点。那么，如何全面、客观、公正地评价中国的计划生育政策及其效应，如何调整计划生育政策，人口控制政策调整的标准或影响因素有哪些呢？

坚持唯物史观，以科学的态度回归到当年的历史语境中去客观评判计划生育政策的演进和实施，在这个问题上不能搞时空穿越，要尊重历史。保持人口与社会经济长期均衡发展，无疑是未来计划生育政策的主要方向。

中国的计划生育政策一直受到国内外的广泛关注。最近的“安康”事件又把计划生育推到了舆论的风口浪尖。在全国范围内开展计划生育，至今不过40年的时间。全面、客观、公正地评价中国的计划生育政策及其效应，应着眼长远，着眼未来，因为在多数民众生育态度并没有完全改观的背景下，计划生育在微观上改变了中国家庭延续几千年的生育行为方式；宏观上，计划生育与其他要素组合，彻底改变了中国人口的发展方式和轨迹，且速度比任何一个国家都快。所以，中国的人口问题有着区别于他国的长期性、复杂性和艰巨性的特征。

评述计划生育政策不能搞时空穿越

计划生育政策是计划经济时代的产物，其产生具有特殊的社会经济、历史和政治背景，充分认识中國为什么要推行计划生育政策必须还原到政策产生的时代历史环境与特殊国情中。

自新中国成立以来，各种政治运动不断，特别是“文化大革命”导致社会经济各个方面失控，人口发展当然也不会幸免于难。1953年全国第一次人口普查推算出建国初期的人口总量为5.42亿，之后经历了“大跃进”和“三年困难”时期，总人口在1964年达到7亿以上，净增加1亿人口用时10年。紧接着，1969年总人口超过8亿，1974年超过9亿，平均每5年净增加1亿人口，净增1亿人的时间比前一时期缩短了一半，呈现出人口增长失控的局面。接近崩溃的经济加上失控膨胀的人口，引发了众多社会问题。于是，限制消费，进行消费管制，几乎所有商品，无论生活必需品（粮食、副食品、日用品等），亦或所谓的奢侈品（自行车、缝纫机、手表、收音机等）均需票证限额。此时，人们的生育能力却发挥到了极致，妇女的平均总和生育率水平始终波动在6上下（即相当于平均每个妇女生育6个孩子），1963年最高值甚至达到7.5。人口生产与经济社会发展的巨大反差，加剧了中国社会的动荡与乱象。恢复生产与控制人口，即使在当时的背景下也被提起，由于不可能在短期内恢复经济生产和社会秩序，于是，从1970年代初期在全国范围内推行计划生育政策。显然，评述计划生育政策时，应正本清源，回归到当时的国情，其是那个时代政府被迫选择的结果。

计划生育政策是中国之“痛”

计划生育政策成为中国之“痛”，国家之痛在于迫不得已，国民之痛在于家庭的生育需求与国家要求相去甚远。

计划生育政策体系是由一系列要素构成的，包括制定政策的原则、家庭生育数量的限制、推行政策的方式、符合政策的鼓励、违反政策的处罚等，但是，老百姓最为关心的是家庭生育孩子数量的限制。推行计划生育政策之初，国家采取了“晚、稀、少”（即晚婚、晚育、少生、拉开间隔生）的弹性政策，对家庭生育数量的下降作用有限；之后，政策逐渐趋紧，从限制家庭生育数量最多3个到最好2个，直至1980年提出“提倡一对夫妇只生一个”的刚性政策，1982年计划生育被上升至基本国策的位置。然后，在1984年为了调和农村生育与生产的矛盾，适当放宽农村的生育政策为“一孩半政策”（即第一胎是男孩就不能再生第二胎，第一胎是女孩可以再生第二胎，坚决不允许生育第三胎），这个修订了的规定基本被沿用至今。不可否认，推行计划生育政策的过程中，尤其是早期阶段，的确采取了一些强硬的措施，有些地方的做法甚至很过激。但是，这样做的结果却真实地、迅速地改变了人们的生育行为。今天，人们普遍有了少生的意愿，但并没有达成普遍只想生育一个的程度，约七成以上的民众依然想生两个孩子。正因为如此，计划生育被誉为“天下第一难”的工作。当然，换个角度思考，正是由于当时的计划经济时代，依靠强有力的行政干预和强迫命令，高度集权的思维和决策模式，才使得这项本身与广大民众生育意愿相互矛盾的国家政策被有效地落实了，个中艰辛只有实施这一政策的机构和承受这一政策的民众体会最深。

计划生育作为一项基本国策，其对家庭生育数量的规定与广大民众的生育意愿和生育需求不相适应，但是，这个基本国策之所以能够被有效落实，早期与计划经济体制与政治体制密不可分；没有当时（主要1980年代前后）计划生育强有力的手段，也就不可能带来中国人口发展的历史巨变。当年，以管理和控制为主要手段（以数为本）的计划生育活动是由当时的社会经济背景与人口形势所决定的。而今天以服务关怀、以人为本、利益导向、投资于人的全面发展为核心的人口和计划生育活动，是与现在和未来的社会经济发展和人口形势相适应的，是计划生育活动在新的历史背景下的继续，是人口和计划生育手段和内容的延伸和拓展。坚持唯物史观，以科学的态度回归到当年的历史语境中去客观评判计划生育政策的演进和实施，在这个问题上不能搞时空穿越，要尊重历史。从结果与事实上看，没有计划生育当时的作为，也就不可能有今天的人口控制成果。

中国人口发展道路与计划生育政策息息相关

中国特色的人口发展历程的最大特点表现为“急”：急切地要达成控制人口数量的愿望，急速地改变群众的生育行为（不是生育意愿），急快地实现家庭想要多生到必须少生的转变；宏观效果上，急速地完成了人口转变，急速地跨入了低生育水平阶段，急速地控制住了人口的增量和增速。

完成了人口转变。首先，死亡率超前于出生率率先下降并持续稳定在低水平。1949年人口死亡率高达20‰，到1950年代末就降至10‰，在经历了“三年困难”时期的反弹以后，又继续下降，1970年代中期降至6‰～7‰的低水平并且一直持续至今。人口出生率在1970年代中期以前一直维持30‰以上的高水平（“三年困难”时期除外），由于出生率滞后于死亡率下降，人口自然增长率高达20‰以上（1963年创造了33.33‰的历史最高纪录），引爆了“婴儿爆炸”，总人口出现了每5年净增加1亿人的情形。其次，由于计划生育政策迅速奏效，1970年代中期之后出生率开始迅速下落，特别是经历了1980～1990年代的惯性反弹之后，出生率进入了稳定持续的下降通道，1990年跌破20‰，1999年跌至15‰以下，2002年以来一直小幅徘徊在12‰上下。与死亡率抵消，人口自然增长率1990年降至15‰以下，1998年落到10‰以下，近年来一直稳定在4‰～5‰。最终，实现了人口再生产类型从“高出生、低死亡、高增长”向“低出生、低死亡、低增长”的历史性转变，跨入了现代人口再生产类型的阶段。完成这一过程，我国仅用了约40年时间，而西方发达国家普遍需要百年左右甚至更长时间。

实现了稳定的低生育率水平。1950年代和1960年代，中国的总和生育率水平一直高居6以上（“三年困难”时期除外），比当时的世界平均水平还多1个孩子。1971年在全国开始全面推行计划生育时，总和生育率为5.8。以总和生育率达到并低于更替水平2.1为低生育率水平标准，中国在1990年代初期就已经迅速步入了低生育水平时代，至今已经持续保持了约20年的低生育率水平。目前的生育率水平与发达国家基本一致，甚至低于发达国家水平。虽然同一时点不同数据来源（人口普查、1%人口抽样调查、年度人口变动抽样调查、人口计生统计、大型研究调查等）的总和生育率不尽相同，学术界也对中国生育率水平争论不休，但是，争执的焦点是生育率水平到底有多低，而对于生育率水平低于更替水平的判断是一致的。中国只用了短短20年时间使生育率水平从6降至2，而英国、法国等西欧国家的生育率水平从5降到2的时间平均约75年，中国之“快”可窥一斑。

人口增量和增速得到有效控制。计划生育基本国策在1982年被写入中共“十二大”报告，“控制人口数量，提高人口素质”是计划生育基本国策的核心。提高人口素质是人类永恒的命题，而控制人口数量是有终点的。根据中国人口发展的实际运行轨迹，一方面，人口的增量和增速已经得到了有效控制，比较不同时代的出生人口规模，总趋势是，人口总量不断扩大，但是出生人口数量的代际变化越来越少；另一方面，计划生育政策实施以来，在改革开放经济社会发展和人们生产生活方式改变的综合作用下，中国少生了4亿多人口。目前，中国人口正在以年增量递减的方式继续增加，预计2030年前达到峰值，之后，总人口规模开始缩减。

高生育率水平和低生育率水平都是一把双刃剑

高生育率水平和低生育率水平，二者所适应的，是指人口自身变动规律以及人口增长与社会经济可持续发展的不同关系而言的。这就涉及到了人口长期均衡发展的问题。人口长期均衡发展是人口发展的客观规律，高生育率水平的人口均衡以高出生、低死亡、高增长为基本特征，结果是人口规模的持续扩大，进而造成对经济社会和资源环境系统的巨大压力。新中国成立初期的30～40年就是典型例证，那时的人口年龄结构为年轻型和成年型，少年儿童人口和劳动力年龄人口居多，人口增长旺盛。当人口转变完成，人口进入低生育水平阶段，人口发展步入后人口转变时期，人口数量变化呈现为低出生、低死亡和低增长的低位均衡态，但是，人口年龄结构为典型的老年型，人口老龄化成为社会常态而难以逆转，表现为人口快速老龄化，老年人口规模扩大，少年儿童人口和劳动力人口规模缩减。如果维持最低低生育率水平（总和生育率≤1.5）时间过长，总人口将陷入长期负增长形态，人口再生产能力受损，需要大量迁移人口才能维持人口活力。

前述中国已经经历了20年的低生育率水平，按照人口自身发展的规律性，低生育率水平必然引起人口结构、素质、分布与流动迁移等要素一系列的改变，各种人口现象纷繁呈现，意味着中国将在人口规模依然庞大的基础上，迎来人口数量、素质、结构、分布和流动迁移等问题全面集中爆发的时期，人口发展呈现前所未有的复杂局面。

人口规模继续膨胀。尽管已经持续了20年的低生育水平，总人口数量还将惯性增长至2030年前后，达到峰值14.6亿上下，比目前净增1.2亿。人口数量巨大始终是21世纪中国人口的首要问题，其他人口问题均以此为基础。

人口老龄化趋势不可逆转。2011年末老年人口达到1.85亿人，比重为13.73%。根据联合国人口预测中方案推算（下同），老年人口将在2014年突破2亿，2025年达到3亿，2034年超越4亿，2050年达到4.4亿，老年人口占总人口比重从目前约1/7增至1/3，进入超级老龄社会。人口老龄化水平从10%提高到30%，中国仅用47年时间，与英国、法国和美国等西方工业化国家要用100年左右甚至更长的时间相比，除日本外，中国人口老龄化速度是人口大国发展史上前所未有的。

劳动年龄人口规模达到峰值并趋于下降。2010年15～59岁劳动年龄人口规模达到峰值9.40亿，2011年劳动年龄人口比重出现下降趋势，预示了劳动力资源从逐年增加到开始减少的“拐点”已经出现，劳动力资源供给进入减少通道，预计，2025年降至9亿以下，2035年降到8亿，2050年只有6.8亿。

出生人口性别比依然高位震荡。自1982年第三次全国人口普查发现出生人口性别比开始偏高以来，中国已经经历了近30年的出生人口性别比偏高且持续攀升的历程，从1982年107.17升至2004年121.20的历史最高纪录，使中国成为世界上出生性别结构失衡最为严重的国家。之后，出生人口性别比一直徘徊在120上下，居高不下。2009～2011年连续三年下降，跌落了2.78个点，但出生性别比严重偏高并未得到根本改变。

人口城乡构成根本性转折。2011年居住城镇化水平达到51.27%，这是一个重大的历史转折，将对全国的经济社会发展产生重要影响。居住地城镇化水平是把占中国总人口1/6约2.3亿流动人口的绝大多数划入了城镇范畴。事实上，中国流动人口的八成以上是劳动年龄人口，八成以上来自农村，八成以上进入城镇。如果扣除流动人口，户籍人口城镇化水平只有35%～40%之间。流动人口的大部分除了工作地点从农村转到城镇以外，生活方式、户籍登记地、归属感等并没有根本实现城镇化，尤其是附着在户籍制度之上的教育、医疗、养老、住房、就业、收入分配等社会公共政策并没有城镇化，居住地城镇化充其量只是“半城镇化”，居住城镇化水平虚高了实际城镇化水平。

生育率水平区域差异巨大。2010年香港、澳门和台湾的总和生育率均为1.0，而上海、北京等大城市的户籍人口总和生育率不足1.0，均为世界上最低的生育率水平；很多省会城市、计划单列市的总和生育率也在1.0～1.5之间，均属于最低低生育率水平范围。与此同时，不少农村和部分西部省区（尤其是少数民族地区）的生育率水平依然在更替水平以上。

上述人口问题是我们已经预见到的，有些不可逆转，有些可以弱化。从决策的角度看，关键是计划生育政策必须随着经济社会形势和人口发展规律与时俱进，尽量减少人口問题的不利影响。稳定低生育水平的国家方略是正确的，但这个“低”一定要适度，低生育水平绝对不是越低越好，也不是维持的时间越长越好。现阶段，适度调整中国计划生育政策中关于家庭生育数量限制的时机已经成熟，正在考验政府的决策智慧。即便调整生育政策，也是在低生育水平范畴内调整，全国平均的政策性生育率水平不会超越更替水平。

总体说来，计划生育政策实施40年来，扭转了总人口快速增长的趋势，引导人口进入长期均衡发展的轨道。在各类人口问题中，未来中国人口面对的最大的一对矛盾，就是人口总量依然庞大，继续对资源环境形成压力；伴随社会进入快速和严重老龄化，劳动力短缺的格局逐渐形成。而这一对矛盾的经济社会发展背景，是城镇化进程的加速，经济发展模式向工业化国家加速发展。考虑到原有人口规模是在以农业为主要经济基础上的低消耗的资源承载，城镇化将会加大人均资源占用，人口数量增长和结构变动将会改变社会经济发展的基础。保持人口与社会经济长期均衡发展，无疑是未来计划生育政策的主要方向。

（作者为南开大学人口与发展研究所教授、博导、南开大学老龄发展战略研究中心主任）