我国司法行政机关定位的历史变迁与反思

高通

自1949年中央人民政府司法部成立以来，我国司法行政机关走过了一条“建立——撤销——再建立”的路，期间也经历了数次改革。但总体上看，司法行政机关的改革缺少一条主线，缺少对司法行政机关地位的总体认识，从而使得司法行政机关的改革总体上显得比较随意。因此，这些改革在实践中也带来不少问题，在一定程度上影响了国家司法体制改革宏观目标的实现。因此，如何合理确定司法行政机关的地位，使我们在未来的司法行政改革中少走弯路，是我们当前研究司法行政制度亟需解决的重要课题。

一、我国司法行政机关定位的历史变迁

中国现代意义上的司法行政机关肇始于清末官职改革，1906年改刑部为法部，专门负责司法行政工作，实行司法行政与司法审判相分离的体制。其后，历经北洋政府时期的司法部、南京国民政府时期的司法行政署(部)等;在根据地以及边区政府也历经司法人民委员部、司法行政处以及司法部等建制。新中国成立之初，司法行政机关作为人民民主专政的重要工具之一而组建起来。除去1959年至1979年间司法行政系统被撤销外，以司法行政事务的范围为标准，我国司法行政机关主要存在三种定位，即国家司法行政机关、法院司法行政机关和行使部分司法行政权的国家司法行政机关。

(一)1949年至1954年:国家司法行政机关

该时期的司法部应定性为“国家司法行政机关”，所谓“国家司法行政机关”，主要包含如下三层涵义:

第一，当时国家并未设立省级司法行政机关，主要设立中央司法部和三大行政区司法部，负责全国司法行政事宜。1949年中国人民政治协商会议第一届全体会议通过《中华人民共和国中央人民政府组织法》，规定政务院设司法部，司法部是国家司法行政机关，主持全国的司法行政事宜。在原华北人民政府司法部的基础上组建中央人民政府司法部，史良任部长。1949年12月，中央人民政府委员会批准了《中央人民政府司法部试行组织条例》，规定司法部受政务院之领导，政治法律委员会之指导，主持全国司法行政事宜。①依该条例规定，司法部任务为15项，具体如下:(1)关于司法行政政策之厘定事项;(2)关于地方审检机关之设置、废止或合并及其管辖区域之划分与变更事项;但应商同最高人民法院、最高人民检察署及大行政区人民政府或省(市)人民政府办理;(3)关于司法干部之教育训练事项;(4)关于司法干部之登记、分配、任免事项;但司法干部的任免，另有规定者依其规定;(5)关于全国诉讼案件种类、数量及其社会原因之统计事项;(6)关于犯人改造监押机关之设置、废止、合并及指导、监督事项;(7)关于司法经费之厘定事项;(8)关于有关司法法令政策之宣传事项;(9)关于律师之登记、甄拔、分配、组织与指导事项;(10)关于公证管理事项;(11)关于各地方司法机关有关司法行政事务之询问解答事项;(12)关于各地方司法机关司法行政事务处分抵触法令或不适宜之撤销与纠正事项;(13)关于各地方司法机关司法行政之督导与检查事项;(14)关于各地方司法机关积案之调查事项;(15)关于其他属于司法行政之事项。参见王公义:《我国司法行政体制的历史沿革》，《中国司法》2004年第1期。

第二，司法部的职权范围不仅及于法院、律师、公证人员等，还涵盖检察机关的部分司法行政事宜。依据当时的《中央人民政府司法部试行组织条例》第2条的规定，司法部负责“地方审检机关之设置、废止或合并及其管辖区域之划分与变更事项;但应商同最高人民法院、最高人民检察署及大行政区人民政府或省(市)人民政府办理”。但除地方检察机关的设置、废止或合并外，司法部并无权管理检察机关的司法行政事务。依据当时的《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》第10条规定，“最高人民检察署设人事处，掌管人事工作，处理各级检察署干部及编制问题”。

第三，司法部作为国家司法行政机关而参与并主持全国司法改革运动。在建国初期，因为当时实行的是审判活动和司法行政分立，司法部实际上成为全国法院管理的枢纽。1952年，在中央司法部成立由司法部和最高人民法院组成的中央司法改革办公室，负责推动与指导全国的司法改革运动。各大行政区司法部也会同最高人民法院分院相应成立了该大行政区的司法改革办公室，负责推动与指导本大区的司法改革运动。

(二)1954年至1959年，1979年至1982年:法院司法行政机关

这一时期司法行政机关的工作主要为法院的司法行政工作，因此，将其定位为“法院司法行政机关”。1980年司法部在北京召开全国司法行政工作座谈会，并向国务院报送了《关于全国司法行政工作座谈会的报告》，指出“司法行政工作在社会主义法制建设中担负着组织、宣传、教育和后勤等项重要任务”。②《国务院批转批转关于全国司法行政工作座谈会的报告》，《中华人民共和国国务院公报》1980年第20期。后来对司法行政机关的这一定性得到彭真的肯定，认为司法行政机关是“政法机关的组织部、宣传部、教育部和后勤部”。具体特征如下:

第一，检察机关的司法行政事务从司法行政机关职权范围中独立出去。上文已经提到，早在最高人民检察署组建时，就内设人事处，掌管各级检察机关干部及编制问题。1954年《宪法》确认了检察一体化原则，规定“地方各级人民检察院和专门人民检察院在上级人民检察院的领导下，并且一律在最高人民检察院的统一领导下，进行工作”。此外，还取消了先前由司法部行使的设立地方检察机关的权力，规定“省、自治区、直辖市人民检察院按照需要可以设立分院。直辖市和设区的市人民检察院按照需要可以设立市辖区人民检察院。”至此，检察机关的行政事务从司法部完全独立出来，由检察机关自己负责。1979年国家决定恢复检察机关和司法部时，也并未将检察机关的行政事务管理权再次交回给司法部行使。

第二，司法行政机关负责法院司法行政事务的职能得以确认并被强化。这段时期，司法行政机关的职能除负责律师、公证以及法令编纂外，主要的职能就是管理法院的司法行政事务，如关于审判业务的思想建设和思想指导，下级人民法院的设置、编制、内部机构及其制度建设，以及组织对所属下级人民法院的全面检查工作等内容。1979年《关于恢复司法部机构的建议》指出:“关于法院的组织机构，特别是经济法院等各类专门法院的机构设置、司法干部的管理;法律干部的培训，包括高等政法院校的设置和管理;在职干部的轮训提高;以及公证、律师、法制宣传、法律编纂等各项司法行政工作，急需有专门机构管理。长期无人专管的状态，不利于加强社会主义法制。而人民法院是国家的审判机关，担负着行使审判权的重任，它不适宜并且也确实难以兼顾上述各项工作。因此，建议恢复司法部。”随后的1979年《人民法院组织法》、1979年《关于迅速建立地方司法行政机关的通知》等文件，都进一步确认了司法行政机关作为主管各级人民法院司法行政工作的制度。此外，为了进一步强化司法行政机关与法院的联系，还建立联系会议制度、会函批复、事先磋商或者事后抄送制度等。

(三)1982年至今:行使部分司法行政权的国家司法行政机关

较之于前两个时期，司法行政机关职能在某些方面进一步缩小，已经基本背离了“国家司法行政机关”的定位，基本蜕化成为仅负责律师、公证以及本部门司法行政工作的机关。但在另外一些方面，如执行刑罚方面、组织司法考试等方面职能的确立，则使我国司法行政机关又行使部分的“国家司法行政权”。所以，司法行政机关在本时期的定位应为“行使部分司法行政权的国家司法行政机关”。具体来说，其职能变迁主要有如下特点:

第一，大幅度削减司法行政机关的司法行政职能。首先，将法院司法行政工作移交法院自行管理。1982年司法部党组向中央报送《关于司法部的任务和工作机构改革的请示报告》，确定了当时司法行政工作的八项任务，同时建议法院司法行政工作交法院自行管理。后来，随着中央政法管理干部学院的撤销，法院和检察院都各自建立起自己的培训学校，如最高人民检察院于1989年创办中国高级检察官培训中心，最高人民法院于1985年创办全国法院干部业余法律大学等。至此，司法行政机关从法院、检察院的行政事务中完全脱离出来。其次，将先前司法行政机关负责的法律法规汇编职能交由国务院办公厅法制局负责。1980年国务院批准司法部设立法制局，负责法规整理和汇编工作。但时间不长，在1982年国务院机构调整中，司法部的法律法规汇编职能就交国务院办公厅法制局承担。

第二，扩充司法行政机关部分职能。首先，将劳教、劳改工作交由司法行政机关负责管理。1983年国务院下发《国务院关于将公安部劳改局、劳教局及其编制划归司法部的通知》，将1950年划归公安部管理的劳动改造、劳动教养等工作重新划归司法部管理。其次，负责全国司法统一考试。1995年前中国没有通过考试途径选任检察官、法官的制度，法官、检察官可由法院、检察机关直接提名报同级人大任命。2001年国家修订《法官法》、《检察官法》，规定“国家对初任法官、初任检察官和取得律师资格实行统一的司法考试制度，国务院司法行政部门会同最高人民法院、最高人民检察院共同制定司法考试实施办法，由国务院司法行政机关部门负责实施。”

二、影响司法行政机关定位的因素

在过去60多年间，司法行政机关并未有统一的定位。从建国初期的最广义的“国家司法行政机关”，到后来的“法院司法行政机关”，再到今日的“行使部分司法行政权的国家司法行政机关”，其定位不断变化，其职能也不断缩小。总体而言，我国当前的司法行政机关是一种“小司法行政机关”，只能管理部分司法行政事务。与世界主要法治发达国家将法院司法行政事务管理权作为司法行政权的核心权力不同，我国法院的司法行政事务由法院自己管理，以至于有观点认为“司法部没有独当一面的任务了，因此没有独立存在的必要，下面的机构也有被撤销的危险”①刘复之:《刘复之回忆录》，北京:中央文献出版社，2010年，第341页。。为了实现司法行政权的合理配置，我国专家学者提出了诸多建议，如将法院、检察机关的司法行政事务管理权重新交由司法行政机关行使等。但在上述论述中，却始终没有回答一个基本问题，即我国司法行政机关为何会是现在的定位，我国司法行政机关的定位在60多年间为何会变了又变，其影响因素是什么等。如果这一问题解释不清就盲目引进世界法治发达国家的通行做法，则有可能会产生南橘北枳的问题。为了回答这一问题，笔者将从检察机关的一般监督职能和领导体制、法院地位的变化等方面进行探讨。

(一)检察机关的一般监督职能和独立领导体制要求检察机关独立管理其司法行政事务

在我国的司法体系中，检察机关是一个非常特殊的机关，其司法行政事务管理权也是最早从司法行政机关分离出来的。新中国成立之前，检察机关的司法行政事务一直是由司法行政机关或法院来负责。如依据《中华苏维埃共和国地方苏维埃暂行组织法(草案)》第150条、第157条规定，省裁判部和高级军事裁判所在“司法行政上隶属于中央司法人民委员会，在检察、审判方面则受临时最高法庭的节制”。②韩延龙:《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》(第一卷)，北京:中国社会科学出版社，1981年，第65 66页。此后，在抗日战争时期的边区司法体制中，边区不设司法部，司法行政与审判工作都由边区高等法院统一管理。但建国后新组建的各级检察机关内部则普遍设立人事处，负责各级检察机关的人事问题。这种转变在一定程度上是源自检察机关一般监督职能和垂直领导体制的确立。

我国的检察制度是在总结革命战争时期根据地或边区的检察工作经验，吸收借鉴前苏联的检察制度，并根据我国的具体国情建立起来的。前苏联的检察制度是在列宁司法思想的指导之下建立起来的。列宁认为，苏维埃政权设立检察机关的目的，就是通过检察机关的法制监督，保证苏俄全国范围内对苏维埃法制有真正一致的理解。以此为基础，列宁进而提出检察机关的一般监督职能，认为检察机关的监督，“本来就是为我们的一切国家机关而设的，它的活动应毫无例外地涉及所有一切国家机构:地方的、中央的、商业的、纯公务的、教育的、档案的、戏剧的等——总之，各机关无一例外”。为了保障检察机关依法独立行使监督职能，列宁主张建立检察机关的垂直领导体制，认为“对检察机关实行‘双重’领导，取消它对地方政权机关的任何决定提出异议的权利，这就不仅在原则上是错误的，不仅妨碍我们坚决实行法制这一基本任务，而且反映了横在劳动者同地方的和中央的苏维埃政权以及俄共中央权力机关之间的最有害的障碍——地方官僚和地方影响的利益和偏见。”①引自王建国:《列宁司法思想研究》，北京:法律出版社，2009年，第304页。

新中国成立初期，我国以前苏联检察制度为基础，也确立了检察机关的一般监督职能和垂直领导体制。检察机关不仅是公诉机关，也是对最高国家行政机关以及地方国家机关进行监督的机关。为了保证检察机关一般监督职能的顺利实现，法律规定了检察机关的垂直领导机制，“排除地方通过任免程序来干扰检察院的工作”②胡玉鸿:《司法公正的理论根基——经典作家分析视角》，北京:社会科学出版社，2006年，第353页。。因此，在新中国建立初期，全国检察机关是采用“一体化”设计，独立于全国行政体系。以此为基础，就不难理解为何检察机关要自己管理其司法行政事务，特别是检察人员的任免等。虽然1979年检察机关恢复重建时，废除了检察机关的一般监督职能和垂直领导体制，改为诉讼内的监督和双重领导体制。但是检察机关仍然具有很强的独立性，③如最高人民检察院1979年在作关于《中华人民共和国人民检察院组织法》的说明时，指出为何要采取双重领导体制时，认为“根据我国的情况和实践经验，这两种规定都不够适当，因为我国的情况和列宁、斯大林时代苏联的情况不同，不宜实行垂直领导的原则，而取消上下级检察机关之间的领导关系，则不利于开展检察工作和依法独立行使检察职权，从而也不利于全国实行统一的法律监督，维护社会主义法制。”参见闵钐:《中国检察史资料选编》，北京:中国检察出版社，2008年，第417页。国家依然赋予检察机关独立管理其司法行政事务的权力。因此，检察机关一般监督职能和上下级领导体制的确立，在一定程度上决定了检察机关自己管理其司法行政事务的体制。

(二)法院地位的迅速崛起使得法院要求独立管理其司法行政事务

新中国成立后，我国采用司法行政与审判相分离的机制。但在国家司法体系中，法院的地位并不高，建国之初，在全面废除国民党时期的司法体制之后，新的司法制度尚未建立，所以，建国初期我国司法工作的重心一直是建立健全司法机构和培养各级司法干部。如董必武在全国第一届司法改革会议上，提出人民司法工作需要解决的三个问题，即建立一系列的司法机构、培养各级司法工作的干部和要有法律。④《董必武法学文集》编辑组:《董必武法学文集》，北京:法律出版社，2001年，第39 40页。依据当时法制，建立司法机构、培训干部是司法部的法定职责。所以，司法部在建国初期的司法体制建立中发挥着核心作用，司法部在当时司法体制中的地位要高于法院。此外，司法机关为了获得快速发展也不得不借助于行政机关。如时任司法部部长的史良在《华东司法工作视察报告》中指出，“各级政府对司法工作的关怀与领导除苏南、皖北、上海等地外有不少地区还很不够……也有不少地方，不重视对司法工作的领导，似乎是可有可无，因而不善于使用自己的司法力量……不少地区司法干部恳切向我们要求‘司法工作有人管’”。⑤史良:《华东司法工作视察报告》，《江西政报》1951年第8期。所以，在建国初期，法院在国家整个司法体系中的地位并不高，反而司法部在国家司法体系中的地位要远远高于最高人民法院，成为全国法院管理的枢纽。但自1958年司法部党组全体和部分司局级干部被打成“反党集团”后，司法行政机关在国家司法体系中的地位一落千丈。随后，司法部在1959年国务院机构调整中被撤销，司法行政工作交由最高人民法院和各省级人民法院来负责。司法行政工作由最高人民法院和各省级人民法院行使，不仅“增强了最高法院在横向关系中与其他政法机关的权力对比，更重要的是在纵向对比中，由于司法行政归最高法院管理，增强了最高法院对下级法院的控制”。⑥侯猛:《经济体制变迁中的最高人民法院(1949 1978年)》，《政法论坛》2005年第第2期。而且最高人民法院为了进一步强化对地方各级人民法院的控制，还建立了报告制度、司法批复制度等。所以，在全国司法行政机关被撤销之后，最高人民法院在司法体系中的作用凸现出来，而且最高人民法院也通过司法行政管理实现了对地方法院的有效控制。

虽然1980年恢复组建司法部时，国家又将全国法院的司法行政工作划归司法行政机关管理，但此时的法院已非建国初期处于弱势地位的法院，而且法院长期自己管理其司法行政事务也产生很多有益经验。但新组建的司法行政机关不仅财政保障有困难，①如原江西省司法厅厅长胡亚贤的回忆生动描述了当时的困难。“我受命之时，仅有一张任命书，却没有办公室，没有工作人员，没有拨开办经费。有人开玩笑说是‘无任所’、‘无兵将’、‘无经费’的‘空军’官员。当时办公室还没有着落，只得暂时在我家里办公。但又没有办公桌，连坐的凳子也不够……在八一礼堂后面，有一个旧木工车间，可以空出来应急使用。除此之外，公文橱、铁皮柜、保险箱等什么都没有。重要一点的东西，如公章、重要文件、少量现金等，特地买了一只人造革手提箱来存放，专人保管。当时大家戏称这是‘手提保险箱’，是司法厅的‘创业家当’。”参见胡亚贤:《发扬艰苦奋斗精神筹建司法行政机构》，http://www.jxzfw.gov.cn/Html/30th/2008/11/ 757820081126173400.html，2008年11月26日，访问时间2011年1月19日。而且其人员思想也不稳定，认为“司法部随时可能被重新撤销”的观点也有一定的市场。加之司法行政机关管理法院司法行政事务的经验不足，因此，司法行政机关在管理法院司法行政事务时出现了许多问题，引起了一些部门的强烈不满。如当时有观点认为，“法院的司法行政工作不仅没有得到加强，反而受到许多限制，出现了许多掣肘的现象，法院建设受到削弱，工作受到了影响。对此，各地反映非常强烈。”②胡健华、李汉成:《谈法院司法行政工作的自行管理——法院改革探讨之五》，《人民司法》1992年第12期。因此，时任司法部部长刘复之在召开上任后第一次司法部党组会议时，指出:“在机构改革和体制改革中，处理好上下左右的关系，增强内部和左邻右舍的团结”、“凡是扯皮的事情都移交主管部门去办……进一步搞好机构改革、精简编制以及某些体制改革”等。③刘复之:《刘复之回忆录》，第336页。随后，司法部第五次党组会议决定:“司法部不再管理法院的机构设置、编制、助理审判员的任免、审判制度、司法统计、装备和经费工作。这些工作实际上很难执行，应全部移交最高人民法院研究管理。”④刘复之:《刘复之回忆录》，第339页。

综上所述，在司法行政机关定位的历史变迁过程中，检察机关的独立性保障以及法院地位的变化发挥着重要作用，也造就了我国当前司法行政机关为“小司法行政机关”的格局。当然，司法行政机关今日之定位是历史演变的结果，除其中上述因素的考量，还有很多其他偶然性因素。如上世纪80年代初期每况愈下的社会治安状况等，也在一定程度上影响了司法行政改革的路径选择。总而言之，要将司法行政机关的定位和职能变更置于社会大背景之下，从中考量为何要确定现行的司法行政体制。

三、我国司法行政机关定位历史变迁的反思

司法部恢复重建时，时任魏文伯部长提出司法行政机关有八项任务，2006年，吴爱英部长又提出司法行政机关的九大任务，但这些任务的范围却是存在很大不同的。如前文所述，我国司法行政工作缺乏一条主线，使得司法行政工作总体上处于一种“漂移”的状态。那么，“司法行政”事务是否存在一种应然范围或基本规律，从而使国家司法行政工作的发展更为有序?笔者认为，要解决这一问题，首先要确定司法行政机关在我国司法体系中的定位，以此为基础才能合理配置司法行政机关的职权。

(一)我国司法行政机关的应然定位

依据我国《宪法》规定，国务院“领导和管理民政、公安、司法行政和监察等工作”。国务院设立司法部，是主管全国司法行政工作的国务院组成部门。1998年《国务院办公厅关于印发司法部职能配置内设机构和人员编制规定的通知》，开篇明确了我国司法部的定位，“根据第九届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案和《国务院关于机构设置的通知》设置司法部，司法部是主管全国司法行政工作的国务院组成部门。”所以，我国司法行政机关的应然定位就是主管我国司法行政事务的机关。

既然司法行政机关是主管司法行政事务的机关，那么其与司法机关是何种关系呢?有的观点认为司法行政机关是“政法机关的组织部、宣传部、教育部和后勤部”;有的观点认为“司法行政机关不同于一般司法机关。司法机关，顾名思义，即是实施、执行法律的机关，一般指公安机关、检察机关、审判机关，它们各自依法享有侦查、检察、审判等权力。司法行政机关不具体地‘司法’，而是管理与‘司法’密切联系的司法机关的行政事务工作，以辅助国家法律的实施，保障国家的司法机器得以正常运转”①宫晓冰、张鸣起:《我国司法行政机关的性质和任务》，《现代法学》1983年第2期。;还有的观点认为司法行政是“第四道工序”，“公安侦查、检察批捕起诉、法院审判、司法改造，这四道法律程序，对加强互相配合、互相制约是有利的”②刘复之:《刘复之回忆录》，第342页。等。笔者认同司法行政机关是“政法机关的组织部、宣传部、教育部和后勤部”的观点。依据当前关于权力属性分类的一般说法，权力分为立法权、行政权和司法权。司法行政工作就是司法权行使过程中的行政性工作。该行政性工作是为司法服务的，以保障司法工作的顺利进行为目的。所以，司法行政机关是为司法机关服务的，通过提供完善的行政行服务以保障司法机关顺利履行法定职责。

(二)我国司法行政机关应当管理法院、检察机关的主要司法行政事务

有关司法、司法机关的概念可谓是汗牛充栋，有广义说、狭义说、折中说等多种观点。笔者认为，狭义说更多的为理论界所采纳，也是“文革”之前特别是建国之前司法实践中的用法。但自1979年法院、检察机关等恢复重建以来，实践应用中的司法和司法机关越来越倾向于广义上的司法和司法机关，不仅包括法院，还包括检察机关，有些甚至也包括公安机关和司法行政机关。既然理论和实践在有关司法和司法机关的界定上出现了分野，而且立法中也未明确规定我国司法机关的范围，笔者认为，我们可以跳出这种理论上的争论，以问题为导向，探讨国家立法者对司法、司法机关以及司法行政的理解。因为法律是由立法者制定，他们在词汇的运用上在一定时期内存在稳定性，从而在总体上保持法律发展的稳定性和协调性。从近三次党的全国代表大会报告来看，报告中所称的“司法”和“司法机关”包括法院和检察机关。此外，在中央司法改革领导小组《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》中也采用类似的说法，“优化司法职权配置方面，主要是对完善侦查手段和措施，完善职务犯罪侦查监督，完善诉讼法律制度，完善民事执行体制，完善人民参与监督司法的法律制度，健全维护司法权威的相关制度等方面提出了改革意见，以进一步保障审判机关、检察机关依法独立行使审判权和检察权。”从上述规范性文件中来看，我国立法者已经基本上接受了司法机关包括法院和检察机关的用法。以此为基础，再重新审视我国司法行政机关服务的对象，笔者认为，司法行政机关提供行政性服务的对象应包括法院和检察机关。

虽然法院、检察机关各自管理其司法行政事务的体制，在“文革”后恢复重建时期发挥了重大作用，特别是在完善各级法院、检察机关体系以及司法干部的培训方面起了关键性作用。但随着我国审判、检察工作的快速发展，这种法院、检察机关各自管理其司法行政事务的体制也产生了诸多弊端，如法院管理行政化等。③当然，产生法院管理行政化等问题的原因是多方面的，其中法院自己负责司法行政事务的管理体制是非常重要的一个方面。法院、检察机关负责司法行政事务，也使得法院、检察机关无法集中精力履行审判职能和检察职能。此外，近些年来愈演愈烈的法院、检察机关司法地方化，使得国家开始反思当前的法院、检察机关管理体制存在的问题。党的十六大报告明确提出，改革司法机关的工作机制和人财物管理机制，逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离。当然，也有观点认为该报告仅仅是表明了要在法院、检察机关内部实现审判、检察与行政的分离，④持该观点的理由是:(1)如果将法院司法行政事务分离出去，由司法行政部门来管，只会使“两院”受到更多的行政制约，不利于维护司法的独立和公正;(2)法院、检察院的司法行政事务非常繁杂，司法行政部门无法深入了解法、检两院在司法行政事务方面的需求，由它来管还会增加环节，增加成本，降低效率;(3)在我国司法行政机关经费普遍还很紧张甚至还没有保障的情况下，司法行政部门管理法、检两院司法行政事务，不仅可能导致司法行政经费被挤占、挪用，还可能导致分配不公，产生新的矛盾;(4)从国外情况看，美国、日本等国家都由法院自行管理其司法行政事务。参见孙业群:《司法行政权的历史、现实与未来》，北京:法律出版社，2004年，第240 241页。而且近些年来的法院、检察机关内部改革也是沿着这种路子走的。笔者认为，采取哪种模式的修改方案是另外一个问题，笔者将在下文详细论述。但十六大报告起码反映了这样一种思路，即国家已经不满意当前的司法行政与审判、检察合一的体制，开始思考构建司法行政与审判、检察分离的体制。

在构建司法行政与审判、检察相分离的体制时，存在不同的思路，如上文提到的法院、检察机关内部司法行政与审判、检察相分离，再如，实现机构分离，由司法行政机关负责法院、检察机关的主要司法行政事务等。至于采取那种体制，笔者同意第二种观点，即由司法行政机关负责法院、检察机关的主要司法行政事务。上文分析了司法行政机关在过去60多年间定位和职权转变的考量因素，如检察机关的一般法律监督职能和领导体制以及法院地位的提升等。但这些左右当时司法行政职能变更的因素，现在都已经发生了变化，使得采用司法行政与审判、检察合一体制的基础已经产生动摇或不复存在了。具体来说:(1)检察机关一般监督职能的废除和双重领导体制的确立，使得检察机关不再是国家最高的监督者，而成为刑事案件的追诉者。上文论述到，我国建国初期改由检察机关自己负责其司法行政事务，很重要的原因就是检察机关的一般监督职能和垂直领导体制。但这两项制度先后被废除，我国宪法确立了检察机关刑事案件追诉职能和双重领导体制，检察机关向上级检察机关和本级地方人民代表大会及其常委会负责。检察机关职能和领导体制的转变，使得当时确立检察机关自己负责司法行政事务的条件已经改变。当然，历史条件的改变并不必然引起现行检察体制的变化。但这种历史条件的变化，在一定程度上补充了有关司法行政权与检察机关独立性之间的争论，对于进一步探讨司法行政权的范围具有重要意义。(2)检察机关的双重领导体制正被削弱，省级检察一体化程度不断加强，为省级司法行政机关负责辖区内检察机关的司法行政事务提供契机。2007年最高人民检察院下发《关于加强上级人民检察院对下级人民检察院工作领导的意见》，明确提出要加强检察工作一体化机制建设。目前在检察系统内一种比较清晰的改革思路就是，在坚持人民代表大会制度的前提下、以检察首脑为核心进行全国检察院的“检察一体化”改革，如确立上级院检察长对下级院检察长的提名权等。①张志铭:《对中国“检察一体化”改革的思考》，《国家检察官学院学报》2007年第2期。“检察一体化”改革极大削弱了地方对检察机关的领导体制，大大强化了检察机关上下级领导关系。所以，“检察一体化”改革要求由上级检察机关统一负责检察机关的人事、装备等司法行政事务。当前的“检察一体化”一般以各省域为单位，这强化了各省级检察机关对下级检察机关的业务和行政控制。所以，如果将检察机关的司法行政与检察业务剥离的话，可以省、自治区、直辖市为单位，负责本辖区内下级检察机关的司法行政事务。(3)随着司法行政工作的快速发展，司法行政机关已经有能力管理法院、检察机关的司法行政事务。1982年将法院司法行政事务收归法院自己管理的重要原因，就是司法机关不熟悉业务，没有能力管理法院的司法行政事务等。经过30多年来的发展，我国司法行政机关取得迅速发展，不仅在队伍建设、经费保障等方面有快速发展，而且司法行政机关的地位也有显著提高，成为继公、检、法之后的第四大政法机关。至于司法行政机关是否有能力管理法院、检察机关的司法行政事务，笔者认为，这一问题是实践层面的问题，需要在实践中去解决。而且建国初期的司法部无论是在队伍建设、经费保障等方面都无法与今日之司法行政机关相提并论，但当时其管理水平却一点也不差，为各级法院、检察机关的组建以及干部培训作出巨大贡献。1982年将法院司法行政事务收归法院自己管理的主要问题已经得到有效解决，法院管理自己司法行政事务的体制出现合法性危机。因此，司法行政机关将法院、检察机关主要司法行政事务收归统一管理的时机已经到了。

(三)司法行政机关管理法院、检察机关的主要司法行政事务，并不会干涉法院、检察机关独立行使职权

司法行政机关总司“全国司法行政事宜”，管理法院、检察机关的司法行政事务，很容易引发行政机关干扰法院、检察机关独立行使职权的担心。如有学者认为:“现在各级司法行政部门为当地政府的职能机关，其人财物都依赖地方政府，如果由各级司法行政机关来作为法院外部管理机构，现实司法行政机关的地位使得现在司法权力的地方化问题难以解决，反而可能使得现实中上级法院对下级法院某方面的管理工作所取得的一些经验和优势也不复存在。在地方利益刚性增强的今天，不难想像，实行行政型法院管理模式将对司法独立产生更加不利的后果。”②行政型模式是指法院管理是由行政部门控制的，行政部门对法院管理事务享有决策权，行政部门向立法机关负责。参见梁三利:《法院管理模式研究》，南京理工大学博士论文，2008年，第42、168页。还有学者从民国时期司法行政权的无限扩大与司法权的相对缩小角度论证，认为“司法行政部隶属于司法院时，尚且存在行政干预司法之嫌，把司法行政从司法院划出后，行政对司法的干预更加堂而皇之，司法院职掌仅剩下狭义上的司法权，司法权受到人为割裂，妨害了司法权的独立……反映最为强烈的呼声自然来自司法院所属的有关机关，他们多从如何确保司法行政权与司法权的协调运作方面对现有体制进行抨击，倡言司法行政权应由司法院收回的意义。学者们则更多从司法权的统一等学理角度进行阐述。”③张仁善:《司法行政权的无限扩大与司法权的相对缩小——论南京国名政府时期的司法行政部》，《民国档案》2002年第4期。

笔者认为，专家学者们的上述担心不无道理，毕竟我国当前法院、检察机关独立行使职权受到非法干涉现象较为严重，而且愈演愈烈的法院、检察机关地方化也进一步加重了我们的这种担心。但上述观点误解了一种逻辑关系，即法院、检察机关不独立导致了司法行政机关可能会干涉其独立行使职权，而非司法行政机关可能干涉法院、检察机关独立行使职权而导致了法院、检察机关不独立。因为在干涉法院、检察机关独立行使职权的因素中，核心因素是来自各级地方党委及政府的干扰，而非政府职能部门。政府职能部门是贯彻各级党委或政府首长的意志。所以，真正可能影响法院、检察机关依法独立行使职权的是各级党委或政府及其首长。此外，司法行政机关管理法院、检察机关司法行政事务并不意味着司法行政机关主管法院、检察机关业务。以人事制度为例。依据我国《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》的相关规定，审判员、检察员须由各级人民代表大会及其常委会任免。既然法律规定了审判员、检察员的任免机关，那么如果司法行政机关负责法院、检察机关的司法行政事务，其业务范围也只能是考核、材料整理等方面。为了避免形成“外行领导内行、内行巴结外行的恶性循环”，许多国家司法行政部门通过协议、备忘录等授予法官尤其是内部管理以较大权力，如英国最高法院内部自治管理、德国司法部成员的司法化以及加拿大法院行政型向有限司法自治型模式的转换等。所以，在构建我国司法行政机关主管法院、检察机关主要司法行政事务时，保障法官、检察官集中精力处理案件与避免行政干预法院、检察机关独立行使职权是两个基本原则。具体来说:第一，实现法院、检察机关内部司法行政与审判、检察业务和人员的完全分离。司法行政事务由司法行政机关主管，而审判、检察业务则由法院、检察机关负责。第二，法院、检察机关的一般司法行政事务由司法行政机关主管，法院、检察机关内部的司法行政人员予以协助。第三，重大的司法行政事务，如法官、检察官的考核、晋升等，则应由资深法官、检察官以及非法官(可以是政治家或其他职业的人员)组成的司法委员会负责。司法委员会置于司法部和省级司法厅之下，其成员由司法部以及省级司法厅首长提名。

司法行政机关在过去60多年间，设了撤，撤了又设;其职能也历经变化。面对司法行政机关的历次变革，我们难以找到一条变革的主线，无法找到历次司法行政机关变革之间的共同宗旨。相反，历次司法行政机关的变革，更多的是基于一种当时政策上的考量，而较少去探寻司法行政发展的基本规律。所以，从总体上看，我国司法行政机关的发展呈现一种无序状态。而且随着近些年来法院、检察院改革步伐的加快，司法行政机关更是被边缘化，无法有效参与到法院、检察院的改革中去。凡此种种，都源于当前对司法行政定位不清。因此，合理界定司法行政机关的定位是我国当前司法行政研究的首要课题。