积极探索绩效评价逐步强化支出管理——对宁夏自治区银川市财政支出绩效评价工作情况的调研

■吴永贵 罗银全

积极探索绩效评价逐步强化支出管理
——对宁夏自治区银川市财政支出绩效评价工作情况的调研

■吴永贵 罗银全

开展财政支出绩效评价，是进一步规范和加强部门预算支出管理，全面实施“以结果为导向”的预算管理模式，提高财政资金分配的科学性及使用效益的本质要求。从2010年起，银川市财政局围绕构建财政“大监督”格局、开展“项目管理年”活动，结合自身实际，探索性地向财政绩效管理迈进，逐步尝试开展了对市级预算部门财政专项资金绩效评价工作，跟踪问效，强化监督，较好地达到了促进部门加强财政资金管理、注重提高资金使用效果的目的。

一、财政支出绩效评价的实施步骤

近年来，随着社会经济的迅速发展，银川市财政收支规模也随之快速增长，对财政管理的科学化、精细化要求日渐迫切。结合形势发展需要，2010年，该市委、市政府提出了建立将财政支出绩效考评纳入绩效目标考核范畴的新考评机制，由财政部门具体负责组织对市级预算部门财政专项资金使用绩效进行考评并予以赋分，考评结果作为该部门年度工作绩效目标考核的依据之一。

按照这一部署要求，本着“先易后难、以点带面”的工作原则，当年，该市财政局仅选取了7个单位、5个方面共计1.8亿元的专项资金作为考评试点。为做好绩效评价工作，财政局首先成立了由局长任组长的工作领导小组，负责全面统筹协调各方工作。并由领导小组拟发了 《银川市财政局2010年绩效评价工作实施方案》，进一步明确了该项工作各阶段的工作任务及目标要求，随即按照《绩效考评实施方案》选调局内人员组成两个检查考评小组，同时，为弥补专业技术人员不足的缺陷，以政府购买服务的方式外聘四名技术人员一并编入考评小组。在考评工作正式开始之前，还通过聘请专家讲课等方式对检查考评组人员进行了培训。由于初次进行实践尝试，点少量小且考评指标体系设计较为粗浅、考核针对性不强，导致当年绩效考评工作未能得到各方的充分肯定。

在全面总结工作的基础上，借鉴外地经验，2011年，该局在绩效考评范围、委托第三方中介机构参与、绩效考评指标设置和绩效考评赋分方式等方面做了进一步改进。

一是绩效评价范围有所扩大。2011年绩效评价涉及10个方面的专项资金，35个被考评部门或单位，涉及专项资金预算总额为6.5亿元，考评的专项资金总额及类别均有明显增加。

二是委托中介机构参与绩效评价。为了更好地体现专项资金绩效评价工作的公开、公平和公正，该局年初对此项工作进行了安排和布置，委托了3家社会中介机构参加绩效评价工作，要求各中介机构要按照专项资金项目从前期调查现场查看、汇总打分到总结报告等全过程参与绩效评价工作。

三是绩效考评指标设置更切合实际。针对2010年绩效评价指标制定较粗、分值偏大，且多为定性指标，评价不准确的现象，2011年绩效评价指标在指标设定上更加细化，在所确定并设置的25套专项资金绩效考评赋分表中，各单项指标分值均较小，并多采取定性和定量相结合的绩效评价方式。同时，为使指标设定更加贴近实际，突出部门行业特点，还特地邀请被评价单位参与指标的设置工作，并选择性地增加了财政投入乘数及被服务对象满意度两项指标。

四是绩效评价赋分方式更加公平、公正。2011年度财政专项资金绩效评价赋分工作分为初评、复评、加权赋分三个阶段。初评赋分阶段：从2011年8月到12月上旬，委托3家社会中介机构，深入各自所考评的项目监管单位和实施单位传达专项资金考评的精神和目的，搜集整理专项资金安排及其助推、扶持项目相关资料，并对项目实施情况进行实地查验，对完成项目情况与相应的评价指标进行初次评价赋分。复评赋分阶段：中介机构对各类专项资金项目按制定评价表的相关内容进行客观评价，初步出具了绩效评价报告。并由财政局牵头，组织市人大财经委、政协经科委、市监察局、市审计局组成的绩效考评领导小组召开绩效考评专题会议，听取中介机构的绩效评价专项汇报及被考核单位对绩效评价工作的意见陈述，开展现场提问、询证。随后，由评委根据汇报及现场提问答复情况直接打分，对中介评价结果予以复评。加权赋分阶段：由财政局绩效考评领导小组将两次评价结果加权平均后确定各被考核单位最终分值和等级。

此外，在绩效评价出具报告对象等方面也有所改进。2010年财政局对专项资金绩效评价结果仅向市绩效考核领导小组出具考评结果分析报告。2011年该局对资金绩效考核结果除向市绩效考核领导小组出具了考评结果分析报告外，还对被考评单位分别出具了财政专项资金绩效考评结果分析报告，指出资金管理中存在的问题并提出相关意见及建议。据统计，2011年，在所出具的25份绩效评价报告中，共计指出资金使用过程中存在的问题21项，提出改进意见及建议共计62条，为被考核单位进一步加强和改进资金管理工作，提高资金使用绩效提供了可资借鉴的依据。

二、开展财政支出绩效评价的意义

通过开展财政支出绩效评价，一是积累了财政监督工作经验，逐渐摸索建立了一整套资金绩效评价工作的组织方法、作业规程和评价体系。二是有效提升了财政部门依法监督管理财政资金的能力。一方面通过开展绩效评价，使财政部门对被考核单位专项资金使用的过程、效果等有了更加清楚的了解，便于针对性地开展财政监管，做到有的放矢。另一方面，绩效评价结果纳入政府年度考核，直接提升了绩效评价工作的地位，同时，评价结果作为下一年度相关专项资金财政预算确定条件，促使各单位更加重视对专项资金的使用、管理，对进一步提高财政资金的使用水平，发挥资金效益起到了良好的引导、带动作用。

三、财政支出绩效评价中存在的问题

财政支出绩效评价工作现处于刚刚起步阶段，面临的困难和制约因素较多，突出表现在以下几个方面。

一是财政绩效考评工作制度尚不够健全。目前国家尚未出台预算绩效考评管理相关法律、法规，财政部印发的《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预【2011】285号）只可作为部门规章依据。银川市仅以市委办公厅所发文件为工作依据，在这种情况下，绩效考评管理工作缺乏法制手段，长此以往，面对各方利益博弈和多种阻力，势必难以有效发挥职能作用。

二是考评指标设定还需要进一步探索、完善。主要是评价指标设定的科学性有待加强；其次是绩效评价方法相对单一，目前所采取的大多是应用横向比较法、预定目标与实施效果比较法等，其他方法如因素分析法、专家评议与问卷调查法等要熟练掌握和应用还需加强。

三是人员队伍素质有待进一步提高。由于资金绩效考评具有专业性、复杂性等特性，现有工作人员的业务水平还远远不能满足绩效考评工作要求，业务素质亟需提高。同时，受所处区域经济社会发展水平的限制，在第三方评价机构的引入方面，低层次、低水平现象一时难以改变。

四、加强财政支出绩效评价的措施

开展绩效评价是财政管理工作科学化、精细化发展的必然趋势，就银川市开展此项工作的情况而言，应着重从以下几个方面入手改进和完善财政支出绩效评价制度。

第一，加强绩效评价工作制度建设。提请地方立法，出台相关制度办法，制定和完善相对统一的工作流程、操作规程，包括文本表格范本等一系列具体规范，以确保绩效评价工作有序开展、规范操作、高效推进。

第二，建立完善绩效评价指标体系。绩效指标体系的建立要充分体现导向性，要不断充实、完善和修正。工作中，要认真对照财政部《财政支出绩效评价管理暂行办法》，紧密结合当前工作实际，在全面总结现有工作经验的基础上，进一步加强对绩效评价指标体系的创新性研究，摸索制定出主要行业的项目评价体系，使绩效考核工作更加科学、合理。

第三，加强业务培训。一是加大预算绩效管理基础理论和实务操作统一培训力度，对各级财政部门、预算主管部门、预算单位和中介机构等多层次辅导和培训。二是进一步加强理论研究，对绩效评价的范围、方法、技术手段进行探索和研究，形成理论和实践互为促进的良好局面。三是多提供一些学习的机会，包括到科研院所进修、到先进地区考察、观摩相关工作经验。

宁夏自治区银川市财政局）