财政监督信息化研究

■张念明

财政监督信息化研究

■张念明

“十二五”期间，我国将大力推进电子政务建设，推动政府层级间与部门间的信息共享，实现政务信息系统的信息联通与业务协同。财政信息作为最基本的政务信息，是构成有效财政监督的决策基础，财政监督的信息化建设是电子政务系统工程的基础环节，探明财政监督信息化的学理基础，廓清我国财政监督信息化建设的基本思路，对于提升财政监督绩效，实现财政公共职能，具有重要的理论与现实意义。

一、财政信息对称性是财政监督有效性的实践基石

（一）财政监督的内涵与外延

财政监督是指为实现财政的效率、公平与稳定的公共目标，由法定监督主体对以财政收支为核心的财政活动，依法进行的合法性、真实性与有效性监管与督促，从而保障财政资金的安全性与效益性，确保政府财政有效提供公共品的制度安排。财政监督有广义与狭义之分，广义的财政监督是多主体、多层次、广覆盖、全方位的复合监督体系，第一层监督是以人大为核心的权力机关财政监督，监督主体是作为立法机关的各级人民代表大会及其常委会，以及为确保财政监督的独立性与公正性，应该直接隶属于权力机关的审计部门，监督客体主要是政府预算的合法性、客观性与实效性；第二层监督即狭义的财政监督，是政府财税部门对财政收支的内部监督，监督主体在支出方为各级财政机关，主要对财政资金的分配过程与运用绩效进行安全性、效益性监督，在收入方，监督主体主要为各级税务机关，监督内容主要是税款征收的合法性与质量；第三层监督是公民对财政的社会性监督，监督主体主要是一般民众、社会团体与新闻媒体，其通过行使知情权、质询权、批评建议权、参与权等基本公民权，既对人大财政监督形成舆论压力，又对财政部门的监督构成社会制约。其中，财政部门的财政监督是内部监督，人大和社会财政监督是外部监督。

由于财政监督信息化建设是一项巨大的系统工程，必须统筹规划、渐序推进、分段进行，财政内部监督则是推动财政监督信息化建设的突破口与切入点，因为财政部门是预算执行机关，直接接触财政资金收支运作的实际过程，谙熟财政运行机制与业务流程，在财政信息化建设问题上具有最大的发言权；另外，在人大财政预算已经确立的前提下，如何确保预算不打折扣得完整执行，也是信息化财政监督建设需要解决的基本问题。在此，本文拟将以狭义的财政监督作为财政监督信息化的主要研究对象。

（二）财政监督的有效性立基于财政信息的对称性

在公共财政背景下，财政监督实际面临的问题是：第一，监督政府提供的公共品是否满足公民的一般偏好；第二，监督政府如何有效地提供这些公共品。人大和社会的财政监督解决的问题是前者，而财政部门监督解决的问题是后者。

但是，财政监督并不是凭空进行的，其需要在法治框架下有凭有据地进行，而信息是决策的基本单元与基础依据，缺乏有效的信息支持财政监督便是无根之木、无源之水、无基之屋，财政监督的有效性最终取决于财政信息的对称性，财政信息的对称度严重制约着财政监督的执行力。

财政信息的对称性之所以是构成财政部门内部监督有效性的实践基石，是因为在财政部门的监督关系中，存在着委托人与代理人间信息的严重不对称，监督主体决策信息的缺失将架空财政收支监管的判断基础。财政部门内部监督的委托代理关系有两种：一是上级财税部门对下级财税部门的财政监督，作为监督主体的上级财税部门是委托人，作为被监督主体的下级财税部门是代理人，监督内容涉及对财政收支的合规性调查、财政收支的安全性、真实性、质量性与绩效评价等。二是各级财税部门对作为财税相对人的公民进行的财政监督，在收入方，各级税务机关作为监督主体是委托人，作为被监督主体的纳税人是代理人，监督内容涉及税款的缴纳是否合法、及时、准确和完整，是否存在偷逃税现象，确保实现“高收入者多纳税、无收入者不纳税”的量能课税，防止税收负担“逆调”；在支出方，各级财政机关作为监督主体是委托人，作为被监督主体的公民是代理人，监督内容涉及财政支出的受益对象是否合法、受益标准是否合理等，保障财政受益者的权利，确保财政资金的运用到位，防止出现开宝马车领救济粮、千万富翁成低保户、高收入者入住经济适用房等财政受益结构“倒挂”现象。

在财政部门财政监督的委托代理关系中，代理人具有信息优势，委托人处于信息劣势，导致代理人容易滥用信息优势，委托人又无力控管，致使财政权力被滥用，预算完整执行的财政目标不能实现。代理人具有的信息优势表现为四种类型：一是信息源优势。代理人是财政行为的了解者与践行者，是财政信息产生的源泉，其若不自我披露，或主动参与财政信息调查，作为信息外部者的委托人难以知晓，从而致使财政监督失去决策基础。如下级财政部门具体负责财政职责的实际履行，对上级财政部门而言其是信息源，同样，纳税人对税务机关而言是信息源。二是时间非同步性。一般的，代理人是财政信息当时当地的即时知晓者，委托人所获得的财政信息总是第二时间的，时间的滞后性使得代理人有机会实施策略性行为，以应对委托人的财政调查，从而导致财政监督的执行力减弱。三是信息非同质性。一般的，代理人拥有的信息是完整真实的，而委托人获取的信息则是零散的、破碎的，甚至是失真的，从而架空有效财政监督的决策基石，在代理人趋向于利益最大化的情况下，尤为如此。四是交易成本约束。在现实世界中，委托人获取财政信息是有成本的，有时成本会很高昂，同时信息获取是有风险的，花高额成本获取的财政信息可能是无用的，从而制约了委托人全力搜寻财政信息的努力，自然会导致有效财政监督的信息基础薄弱。

提升财政部门财政监督的有效性，切实执行财政预算，以提供有效率的公共品，必须破解横亘于财政委托人与代理人之间的信息不对称约束，实现财政信息的对称平衡。因此，积极推动财政监督的信息化建设，从技术、机制与体制层面构建高效的财政监督信息化系统，奠定有效财政监督的信息决策基础，是我国财政监督机制创新的必由之路。

二、我国财政监督信息化建设的现状与问题

（一）我国财政监督信息化的现状

自建设公共财政体制的目标确立以来，我国财政监督的信息化建设取得了长足的进步，主要体现在以下方面：

第一，在观念上，认识到现代信息技术的发展对提升财政监督绩效的重要意义，并认为财政监督的信息化建设是实现高效财政监督的突破口。2002年，国务院将财政部规划的“政府财政管理信息系统”确立为“金财工程”，为强化财政的信息化监管设立了电子政务平台；与此同时，“金税工程”在全国国税系统内实施，开启了我国税收监督的信息化控管时代。2007年，财政部明确提出财政信息“一体化”的建设思想，力求实现“财政业务一体化、技术一体化与管理一体化”的有机统一，凸显财政监督“科技+管理”的指导原则。

第二，在技术革新与系统开发方面，财政收支的信息化监督取得了重大进展。“金财工程”自实施以来，财政部统一开发了国库集中支付信息系统、非税收入收缴信息系统、部门预算编制系统、工资统一发放系统等财政监督的基础信息系统，各级财政部门也加强了财政信息化软件开发与基础网络设施建设，初步建立了财政信息的横纵网络体系；“金税工程”开发了防伪税控开票系统、防伪税控认证系统、税收交叉稽核系统与协查信息管理系统，初步确立了对主体税源的信息化控管。这些信息系统的开发与应用，改变了过去以纸质审查与手工操作为主的监督模式，降低了财政监督的人工成本，提升了财政部门对被监督主体的信息控制力，对抑制财政代理人的机会主义行为，具有重要意义。

第三，在统一平台建设方面，财政监督信息化取得了积极成效。由于财政监督涉及的收支信息繁杂，在进行软件开发与硬件投入的同时，还需要建立部门间统一规范的信息交换平台，建立各部门间财政信息共享机制。2007年，财政部在总结财政业务共性与疏通财政业务流程的基础上，研发确立了财政系统接口统一标准与财政业务基础数据规范，确保了财政信息系统标准的规范性与一致性，在财政系统内部初步实现了核心业务数据的集中处理与一般化监督，并与银行等相关部门初步实现了信息实时动态交换；同时，通过融合技术、业务与管理的信息化统一平台建设，为实现财政部门内部各单位之间、上下级财政部门之间以及财政与同级预算部门之间的信息“三通”奠定了一体化基础平台。

（二）我国财政监督信息化的问题

总体而言，我国的财政监督信息化建设取得了可喜的成就，并在相当程度上缓解了财政委托人与代理人间的信息不对称难题，提升了财政监督的有效性。但深度观察，我国的财政监督信息化建设仍存有如下不足：

第一，理念层面，信息化财政监督的重大战略地位并未被充分认知，财政监督的信息化建设不仅是技术层面的信息系统构建、软件开发与硬件投入，更是机制体制问题。表征上看，它是财政监督手段的现代性优化，实质而言，它却是破解财政监督的制度“瓶颈”、实现财政信息对称平衡的机制体制创新。目前，我国财政监督信息化建设的技术治理取向严重，如何加强财政监督信息化建设的组织机制协调以及基本制度创新，是我国财政监督信息化建设所面临的深层次问题。

第二，由于缺乏统一的信息系统筹划与组织协调机制，导致我国的财政监督信息化建设存在盲目投入、条块分割与各自为政的“信息孤岛”问题。在财政信息化建设实践中，除财政部和国家税务总局在全国范围内统一研发的财政信息化系统外，地方各级财政部门的信息化建设基本是分区域进行的，由于没有统一的规划与组织协调机制，各地信息化建设中“闭门造车”、自成体系各自为政的现象普遍，导致信息系统标准不统一、业务流程相脱节、信息数据无法对接、财政信息无法共享，信息条块分割问题严重，无法对被监督主体的财政信息进行全面有效控管，各财政监督主体处于被动地位。同时，各地财政机关的现代化计算机技术的引进，主要是节省了传统手工作业的人工成本，未能对被监督主体的财政信息进行广泛的采集、有效地筛选与深度挖掘。

第三，财政信息交流机制不畅，财政信息资源的利用率偏低。在各地财政信息系统开发各自为政的情况下，各部门及地区间的财政信息交流也缺乏制度性机制，实践中往往是由各省市财政部门自发组织监督经验交流，而缺乏常规性的信息交流与共享机制，导致对流动性强的被监督主体的信息控管乏力，这突出表现在财税机关对纳税人信息的监督乏力上，高收入者的收入来源渠道广泛，具有跨区域性和高流动性，在涉税信息区域封闭的情况下，导致对高收入者无法按其综合所得计税，税收征收率低下；同时，在支出方面，由于对高收入者的收入、财产和行为信息无法做到有效监管，导致财政无法有效区分谁是真正的受益权利者，出现千万富翁成低保户的财政受益结构“倒挂”现象，严重降低财政监督的有效性。

第四，财政监督信息化建设的法律依据不足。财政问题关乎国计民生，财政收入关乎纳税者的财产权，财政支出关于公民的基本福祉，有关财政问题的立法均应由国家最高权力机关全国人大及其常委会以狭义上的法律名义制定，财政监督信息化建设由于涉及对财政权力的监督，应通过制定财政基本法予以保障。目前，我国的财政监督信息化建设主要由上级财政部门主导与部署，缺失成文法的统一指导，法律依据薄弱，也是导致目前我国财政信息化建设各自为政与条块分割的基本体制成因。

三、强化我国财政监督信息化建设的基本思路

强化我国的财政信息化建设，提升财政监督的绩效，应结合我国的财政实际，统筹规划，稳步推进，作为一项重大的系统工程，笔者认为，可以遵循如下思路：

第一，制定财政基本法，确立财政收支运作的基本规则，辟专章规定财政监督信息化建设的目标、原则、主导机构与实施机制，确定财政信息化建设统一规划与信息共享的基本原则，确立财政部与国家税务总局的双主导地位，同时规定相关部门的财政信息披露与调查配合义务，建立财政信息归集报告制度，明确义务不履行的法律责任，为有效财政监督提供法治保障。

第二，近期，在“金财工程”与“金税工程”铺设的信息化系统基础上，继续向纵深推进，加强技术革新，积极开发财政监督检查软件系统与财政监督日常业务管理系统，统一财政信息系统运行标准，规范财政信息数据基础，首先实现财政收支各自系统内资金流、信息流与行政流的三维合一，加强人力资源投资，培育财政信息化业务精英，为进一步实现系统大融合与信息全共享建立基础。

第三，中长期，在财政基本法的指导下，积极创新财政监督机制，实现财政支出信息流与收入信息流的充分融通，建立与银行、国资、海关、法院等相关部门的信息交流机制，打破信息条块分割与各自为战所导致的 “信息孤岛”僵局，建立有效财政监督的完整信息链，限制财政代理人的投机行为，以充分实现财政的效率、公平与稳定的公共职能。

（本文系中南财经政法大学博士生教育创新基金资助项目【2011B0303】）

中南财经政法大学财政税务学院）